II OSK 2664/21

II OSK 2664/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 556/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-06-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 556/20 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.GP.4000.1477.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 556/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 października 2019 r. Nr SKO.GP.4000.1477.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr 57/2013, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. L. z dnia 26 lipca 2012 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w P..
W piśmie z dnia 28 listopada 2017 r. G. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 K.p.a.
W uzasadnieniu wniosku G. K. wyjaśnił, że nabył nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] na aukcji bankowej, jako uczestnik licytacji, nie mając świadomości, że poprzedni właściciel dokonał nadbudowy znajdującego się na nieruchomości budynku w warunkach samowoli budowlanej. Samowolna nadbudowa budynku mieszkalnego polegała na podniesieniu ścian szczytowych (bez podnoszenia ściany stanowiącej elewację frontową) oraz na podniesieniu konstrukcji dachu i połaci dachowych na tyle, by dotychczasowe poddasze, znajdujące się nad czwartą kondygnacją, można było użytkować jako piątą kondygnację mieszkalną.
Roboty budowlane związane ze wskazaną nadbudową stały się przedmiotem postępowania legalizacyjnego przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania. Organ ten, stosowanie do treści art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), zobowiązał ówczesnego właściciela nieruchomości, M. L., do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej zgodność zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Poprzedni właściciel nieruchomości, stosując się do postanowienia PINB, w dniu 23 lipca 2012 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nieprofesjonalny pełnomocnik nie sformułował jednak wniosku o ustalenie warunków zabudowy w taki sposób, by wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, że dotyczy on ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy już zrealizowanej oraz na potrzeby będącego w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania. W konsekwencji Prezydent Miasta Poznania, nie zważając na powyższe uwarunkowania faktyczne i prawne, wydał w dniu 5 kwietnia 2013 r. decyzję nr 57/2013 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie planowanej do realizacji na działce nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, w akapicie 2 na s. 3 mowa jest o tym, że MKZ nie wyraża zgody na nadbudowę budynku o jedną pełną kondygnację. O tym, że kwestionowaną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wydano dla planowanego dopiero przedsięwzięcia, świadczy sformułowanie użyte na stronie 3 w akapicie 4, gdzie mowa jest o "zamierzeniu". Również w akapicie 7 na stronie 3 kwestionowanej decyzji mowa jest o "stanowisku dotyczącym planowany rozbudowy". Tak samo w pkt I części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: punkt ten zatytułowano: "Zwięzły opis planowanej inwestycji (s. 4 decyzji). Także na stronie 6 akapit 3 kwestionowanej decyzji mowa jest o "inwestycji w planowanym kształcie...", a na stronie 7, akapit 6 kwestionowanej decyzji mowa jest o terenie, "na którym inwestor przewiduje realizację". Równocześnie jednak na stronie 4 akapit 2 mowa jest o inwestycji już zrealizowanej.
W tej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana decyzja nr 57/2013 z dnia 5 kwietnia 2013 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, została wydana bez uwzględnienia rzeczywistej treści wniosku o jej wydanie. W konsekwencji decyzja ta nie stanowi przejawu ustosunkowania się przez organ do wniosku o jej wydanie i wobec tego powinna być traktowana jako w rzeczywistości wydana bez wniosku, przy jednoczesnym braku decyzji, która odpowiadałaby rzeczywistej treści wniosku M. L..
Wnioskodawca podkreślił, że organ oparł swą decyzję na wynikach analizy urbanistycznej, w której nie wzięto pod uwagę faktu zrealizowania nadbudowy przedmiotowego budynku w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego w analizie nie rozważono, czy wymogi ładu przestrzennego nie powinny ustąpić wobec dolegliwości wynikającej z zablokowania możliwości legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przy nadbudowie przedmiotowego budynku usytuowanego przy ul. [...] w P..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 31 października 2019 r., nr SKO.GP.4000.1477.2017, działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr 57/2013 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 2013 roku w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położnej przy ulicy [...] w P..
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr 57/2013 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 2013 roku z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wskazał na konieczność łącznego wystąpienia trzech przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Są to: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący.
Zdaniem SKO, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji oceniał dopuszczalność legalizacji inwestycji zrealizowanej polegającej na podniesieniu gzymsu dachowego i wysokości elewacji frontowej z ok. 14,5 m do 16, 5 m, i szczytu dachu dwuspadowego z ok. 15,5 m do ok. 16,90 m. W wyniku rozbudowy linia gzymsu dachowego elewacji frontowej przewyższała o ok. 2 m linię gzymsów dachowych sąsiednich kamienic.
Kolegium uznał, że niezależnie od sformułowań użytych we wniosku inwestora, zakres postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej może być i zawsze wyznaczany jest przez stosowne ustalenia organu nadzoru budowlanego, podjęte w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 K.p.a., albowiem organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia zakresu wniosku stanowiącego przedmiot tego postępowania.
Z akt sprawy wynika, że decyzją nr 27/2014 z dnia 14 stycznia 2014 roku PINB dla Miasta Poznania nakazał właścicielowi przedmiotowej nieruchomości rozbiórkę nadbudowanej części piątej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. w zakresie dachu, ścian zewnętrznych do wysokości 1,3 m oraz ścian wewnętrznych i instalacji. W decyzji tej zobowiązano właściciela nieruchomości do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej zgodność zrealizowanej samowoli z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stwierdzenie to jest błędne, albowiem obowiązek ten został nałożony na ówczesnego właściciela nieruchomości postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., a decyzja rozbiórkowa była konsekwencją braku wywiązania się z nałożonego obowiązku).
Następnie SKO wyjaśniło, że zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego. Wprawdzie zasadą jest, że przedmiot postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wyznacza inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a organ nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania, w przypadku legalizacji inwestycji zrealizowanej, modyfikowany jest dokonanymi przez organ nadzoru budowlanego ustaleniami co do parametrów danej inwestycji. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Z treści ostatecznej decyzji nr 57/2013 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 2013 roku jednoznacznie wynika, w jakim trybie organ I instancji ustalił przedmiotowe warunki zabudowy (związanej z postępowaniem legalizacyjnym) oraz że dotyczy ona zabudowy już zrealizowanej.
Kolegium zwróciło również uwagę, że teren inwestycji położny był (i jest) na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...]a, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] roku. W myśl przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższe uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. W opinii organu co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W niniejszej prawie pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 października 2012 r. (MKZ-I.7630.2.39.2012M) nie mogło zatem przybrać formy postanowienia, albowiem forma ta jest wymagana wyłącznie w sytuacji zastosowania trybu określonego art. 60 ust. 2 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. - czyli uzgodnienia projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy. Natomiast w niniejszej sprawie organ I Instancji nie sporządził projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Następnie Kolegium zaznaczyło, że opracowana w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje. Tym niemniej, nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium wskazało też, że w jego ocenie nie zachodzi także żadna z innych przesłanek nieważności decyzji określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 7 K.p.a. i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w zakresie wykładni zwrotu "rażące naruszenie prawa" Kolegium przywołało pogląd anachroniczny, albowiem odwołujący się do tradycjonalistycznej koncepcji wykładni określanej mianem klasyfikacyjnej, zgodnie z którą rażąco można naruszyć tylko przepis jasny, jednoznaczny i nie wymagający wykładni. Tymczasem w świetle zdobywającej sobie coraz szersze rzesze zwolenników derywacyjnej koncepcji wykładni o tym, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa nie decyduje jednak to, czy przepis wymaga wykładni, lecz przede wszystkim to, jakie skutki dane naruszenie prawa za sobą pociąga. W przypadku decyzji nr 57 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 2013 r. te skutki sprowadzają się do tego, że w następstwie zaniechania ustalenia w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom z art. 7 K.p.a., treści żądania M. L. zawartego w jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, doszło do wydania decyzji odmownej, bez uwzględnienia, a nawet bez rozważenia wskazań płynących z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Skutkiem tego zaniechania było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nakazu rozbiórki części budynku usytuowanego w P. przy ul. [...], co dla skarżącego oznacza bezprawną ingerencję w jego własność. Z tych względów skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a., art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżący zakwestionował także prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, albowiem sporządzono ją dla przedsięwzięcia dopiero planowanego, podczas gdy powinna ona była zostać sporządzona dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, tyle że w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego analiza została przeprowadzona w innej sprawie, niż wnosił o to wnioskodawca.
Nietrafny, w ocenie skarżącego, jest także argument zajęcia negatywnego stanowiska w sprawie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków z powołaniem się na decyzję nr [...] z dnia [...] r, na mocy której zespół urbanistyczno-architektoniczny [...]a został wpisany do rejestru zabytków. Decyzja ta nigdy nie została bowiem wprowadzona do obrotu prawnego, albowiem nie została doręczona żadnemu z właścicieli nieruchomości położonych na obszarze określonym w tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że zakres i wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest identyczna bez względu na to, czy dotyczy ona inwestycji planowanej czy zrealizowanej. Posługiwanie się - przy wykładni tej normy - pojęciem "planowanej inwestycji" nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji zaskarżonej. Okoliczność nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze licytacji bankowej i brak zapoznania się z jej stanem prawnym przez nabywcę nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych względem tej nieruchomości.
W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2021 r. skarżący podniósł, że przewyższenie budynku o 80 cm w stosunku do sąsiednich budynków nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Biurowiec Bałtyk w Poznaniu także jest wyższy od sąsiednich budynków. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 rekomendacji CM/Rec (2007) 7 z dnia 20 czerwca 2006 r. Komitetu Ministrów Rady Europy dla Państw Członkowskich w sprawie prawa do Dobrej Administracji, art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, a także art. 8 § 1 K.p.a.
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 556/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu, że Prezydent Miasta Poznania orzekał w sprawie nie będącej przedmiotem wniosku Sąd wskazał, iż jest on pozbawiony podstaw. Sąd zauważył, że chociaż we wniosku wszczynającym postępowanie M. L., reprezentowany przez pełnomocnika nie wskazał, że wniosek został złożony w celu wykonana postanowienia PINB wydanego w toku postępowania legalizacyjnego, to z treści decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr 57/2013 jednoznacznie wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy posiadał wiedzę, że inwestycja objęta wnioskiem była już zrealizowana i to w warunkach samowoli budowlanej, bez względu na posłużenie się przez organ w treści decyzji sformułowaniem inwestycji "planowanej do realizacji". Organ wiedział również, że właściwy organ nadzoru budowlanego podjął działania mające na celu zalegalizowanie dokonanej samowoli. Już w drugim akapicie tej decyzji (s. 1 i 2) organ wskazał, że "z danych uzyskanych od wnioskodawcy i potwierdzonych w toku postępowania ustalono, że nadbudowa budynku, w której zaplanowano pomieszczenie mieszkalne, została już zrealizowana. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma za zadanie rozstrzygnięcie, czy w zrealizowanej formie, niezgodnie z wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi, zamierzenie spełnia określone warunki w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja pozytywna umożliwi przeprowadzenie postępowania w sprawie legalizacji, czy istotnego odstępstwa przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i usankcjonowanie już zrealizowanej nadbudowy". Na stronie 6 wyjaśniono, że "wnioskowana kamienica znajduje się w pierzei budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] od nr [...] do nr [...]. Wszystkie posiadają linie gzymsów na tym samym poziomie, tj. ok 14,5 m. Wyjątek stanowi objęty wnioskiem budynek, który w zrealizowanej formie niezgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, przewyższył sąsiednie kamienice z tej samej pierzei o ok. 2 m."
O tym, że organ posiadał wiedzę o zrealizowaniu inwestycji i o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym świadczą również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, takie jak zdjęcia obrazujące zrealizowaną inwestycję (k. 56 akt sprawy UA-III-008.6730.1468.2012), czy też wniosek inwestora z dnia 21 grudnia 2012 r. o zawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na niezakończenie postępowania prowadzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Do wniosku pełnomocnik M. L. załączył kierowane do Miejskiego Konserwatora Zabytków pismo, w którym wskazał, że "zrealizowana nadbudowa poddasza, jakkolwiek samowolna, nie jest dysonansem ani urbanistycznym, ani architektonicznym (...). Omawiane przedsięwzięcie jest przedmiotem postępowań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wydziału Urbanistyki i Architektury zmierzających do doprowadzenia samowolnie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie postanowienia PINB nr 86/2012 z dnia 24 kwietnia 2012 r. została opracowana ekspertyza techniczna stwierdzająca zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami wiedzy budowlanej, na podstawie której PINB wydał decyzję nr 369/2012 nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych i warunkującą ich kontynuowanie od uzyskania pozwolenia na budowę w Wydziale Urbanistyki i Architektury. Pozwolenie takie wymaga jednak uzyskania nowej decyzji warunków zabudowy ze względu na dokonaną zmianę gabarytów poddasza" (k. 106-108 akt sprawy UA-III-008.6730.1468.2012).
Zdaniem Sądu, treść decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 marca 2013 r. a także pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dowodzą, że Prezydent posiadał wiedzę, że wniosek został złożony w związku z działaniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmierzającymi do doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.
Tym niemniej, zdaniem Sądu, powyższa okoliczność i tak miałaby znaczenie dla sprawy wyłącznie w sytuacji, gdyby Prezydent Miasta Poznania odmówił wydania warunków zabudowy z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych traktujące o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana. W orzecznictwie ugruntowało się bowiem stanowisko, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy dla już realizowanej lub zrealizowanej inwestycji niezależnie od działań legalizacyjnych organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że realizuje obowiązek legalizacji nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji to do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero więc w przypadku, gdyby Prezydent Miasta Poznania odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy powołując się na fakt zrealizowania inwestycji, kwestia prowadzenia postępowania legalizacyjnego miałaby znaczenie przy ocenie zasadności tego stanowiska. Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie był fakt wystąpienia o warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, ale fakt braku kontynuacji przez inwestycję wysokości budynków w obszarze analizowanym i niezasadność zastosowania w tym przypadku odstępstwa. W tym kontekście odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 marca 2013 r. Sąd nie znalazł podstaw aby uznać, że zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej w jego kwalifikowanej postaci.
Sąd podkreślił, że ustalając warunki zabudowy, organ właściwy do wydania decyzji jest zobowiązany zbadać i wypowiedzieć się na temat spełnienia przez inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez względu na to, czy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy inwestycji planowanej, czy już zrealizowanej. Nie jest więc tak, jak wskazuje skarżący, że Prezydent Miasta Poznania winien przy wydawaniu decyzji nr 57/2013 rozważyć, czy wymóg zachowania ładu przestrzennego stanowi taką wartość, która zgodnie z zasadami proporcjonalności nie powinna ustąpić dolegliwości wynikającej z zablokowania możliwości legalizacji samowoli budowlanej popełnionej przy nadbudowie budynku usytuowanego przy ul. [...] w P.. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Sąd uznał za niezasadny.
Z uwagi na powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że bezpodstawny jest również zarzut sporządzenia wadliwej analizy urbanistycznej z powodu sporządzenia jej dla inwestycji planowanej, a nie zrealizowanej. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność ta nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Fakt zrealizowania inwestycji nie mógł stanowić przesłanki do odstąpienia od konieczności spełnienia przez inwestycję objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że sporządzona na poczet wydania decyzji o warunkach zabudowy nr 57/2013 analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z wymaganiami prawa, i choć nie jest zbyt rozbudowana, mogła stanowić podstawę odmowy wydania warunków zabudowy w sprawie UA-III.I08.6730.1468.2012. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odniesienia się przez Prezydenta Miasta Poznania do decyzji nr [...] z dnia [...] r., na mocy której zespół urbanistyczno-architektoniczny [...]a został wpisany do rejestru zabytków Sąd stwierdził, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości w dniu wydania tej decyzji, wobec czego decyzja nie mogła być mu doręczona. Z akt sprawy nie wynika natomiast – a dowodów na tę okoliczność nie przedstawił również skarżący – aby któryś z właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wniósł o wznowienie postępowania z uwagi na brak udziału w postępowaniu bez swojej winy, i aby w wyniku wznowienia postępowania decyzję uchylono, lub aby decyzja w inny sposób została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Odnosząc się do poruszonej przez SKO kwestii uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, czy organ ten otrzymał do zaopiniowania projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy też projekt decyzji odmownej. Do wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r. o uzgodnienie warunków zabudowy załączono, zgodnie ze spisem załączników, "projekt decyzji" (k. 48 akt adm. nr UA-III-008.6730.1468.2012), jednakże nie znajduje się on w aktach sprawy zaraz za wnioskiem. Jedyny projekt decyzji znajdujący się w aktach sprawy, odmawiający ustalenia warunków zabudowy, został datowany na dzień 6 grudnia 2012 r. (k. 78 akt adm. nr UA-III-008.6730.1468.2012), a więc już po wystąpieniu o uzgodnienie. Tym niemniej, z treści uzasadnienia wskazanego projektu decyzji wynika, że przyczyną odmowy uzgodnienia warunków zabudowy był brak kontynuacji wysokości budynków sąsiednich i brak możliwości ustalenia odstępstwa. Dodatkowo wskazano, że stanowisko w tej sprawie zajął także Miejski Konserwator Zabytków, który nie wyraził zgody na nadbudowę budynku w zrealizowanym kształcie. Pokrywa się to z treścią wydanej w tej sprawie decyzji. Wobec tego bez względu na to, czy przyjmie się, tak jak to zrobiło Kolegium, że uzgodnieniu powinny podlegać jedynie decyzje ustalające warunki zabudowy, czy też, że uzgodnieniu podlegają zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy i odmawiające ich ustalenia – albowiem w tym zakresie występują rozbieżności w orzecznictwie – w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na fakt, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak kontynuacji wysokości budynków w obszarze analizowanym i brak możliwości dokonania odstępstwa w tym zakresie, ewentualna zasadności uzgodnienia i jego formy, nie miała wpływu na ocenę, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 8 marca 2021 r. Sąd stwierdził, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Redakcja tego przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest tylko i wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest natomiast dopuszczalna ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Z tych względów w postępowaniu nadzwyczajnym Kolegium nie mogło dokonywać oceny prawidłowości sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tak dalece idącym zakresie, jak uczyniłoby to w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyraźnie zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Innymi słowy, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą prawną. W konsekwencji powyższego, nie prowadzi już postępowania dowodowego, lecz orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Stąd też argumentacja zawarta we wskazanym piśmie procesowym nie mogła mieć wpływu na ocenę co do braku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł G. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia 20 marca 2013 r. nr 57/2013 o odmowie ustalenia - na potrzeby postępowania legalizacyjnego warunków zabudowy dla zrealizowanej już wcześniej inwestycji, polegającej na nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] z arkusza mapy nr. [...], obręb [...] w P. i położonej przy ul. [...] w P. oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten konstytuuje zasadę proporcjonalności;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy, polegające na ustaleniu, że organy administracji obu instancji rzekomo orzekały w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, a więc w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej oraz na potrzeby postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie orzekały one niezgodnie z wnioskiem, albowiem w odniesieniu do inwestycji dopiero planowanej do realizacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestia ta została poddana rzetelnej analizie przez Sąd I instancji i stanowisko wyrażone przez ten Sąd należy w pełni podzielić. Decyzja o warunkach zabudowy była podawana ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w tym trybie możliwe jest tylko wówczas, gdy jest ona obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Takich wad w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie stwierdzono. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ocena materiału dowodowego była prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji odmawiając ustalenia warunków zabudowy naruszył art 59 ust 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organy administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają obowiązek ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma podstaw do przyjęcia, by wymogi wynikające z tych przepisów były modyfikowane poprzez kryterium proporcjonalności. Kryterium to może mieć ewentualnie zastosowanie do oceny zgodności art 59 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by w odniesieniu do tych przepisów występowała taka niezgodność.
Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.
Okoliczność, czy organ administracji rozstrzygał w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej czy też inwestycji już zrealizowanej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji. Niezależnie bowiem od tego czy sprawa dotyczy inwestycji planowanej czy też już zrealizowanej wymogi związane z ustaleniem warunków zabudowy są identyczne. Nie ma podstaw do przyjęcia, by w odniesieniu do podmiotu, który zrealizował inwestycję bez pozwolenia na budowę miały być stosowane inne kryteria ustalenia warunków zabudowy niż do podmiotu, który zamierza realizować inwestycję budowlaną legalnie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.