II OSK 2663/20

II OSK 2663/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1636/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204, art. 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 16, art. 77, art. 107, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S.M. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1636/19 w sprawie ze skarg K. H., X S.A. z siedzibą w [...], A. S., K. D. i M.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. oddala wniosek T. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1636/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. H., X S.A. z siedzibą w [...], A. S., K. D. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 lipca 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) po przeprowadzeniu na wniosek S. M. postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej "[...]" (zespoły A1 i A2, B1 i B2, C1 i C2), wraz z zadaszonymi miejscami postojowymi (13 miejsc) przy ul. [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, c.o., elektryczną, wentylacją mechaniczną, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe, instalacjami poza budynkiem: wody, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą oraz przebudową kabla NN, a także przebudową ulicy [...] na dz. nr [...], [...] , wydanej na rzecz X S. A. w [...] - stwierdził nieważność ww. decyzji.
W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Małopolski wskazał, że w wydanym w sprawie i wiążącym zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 listopada 2016 r., II SA/Kr 1057/16, Sąd ten badając prawidłowość decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu wskazał na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] marca 1999 r. (Dz. Urz. Wojew. Małop. [...], dalej: m.p.z.p.) oraz z przepisem § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...] położnej w obszarze o podstawowym przeznaczeniu - budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczonym na rysunku planu symbolem 02 M4. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, wskaźnik intensywności zabudowy na tym terenie nie może przekroczyć wartości 0,4. Z uwagi na brak w ww. planie definicji wskaźnika intensywności zabudowy, organ oparł się na definicji zawartej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), gdzie w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskaźnik ten określono jako stosunek całkowitej powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Wyliczona przez projektanta wartość wskaźnika intensywności zabudowy wynosiła 0,4, czyli wielkość maksymalną dopuszczoną ustaleniami m.p.z.p. Jednak przy obliczaniu całkowitej powierzchni projektowanych budynków, wynoszącej 665,5 m² nie uwzględniono powierzchni tzw. antresoli, a sumaryczna powierzchnia mieszkania i antresoli jest niemal dwukrotnie większa niż powierzchnia mieszkania liczona na parterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 listopada 2016 r., dokonał analizy pojęcia "kondygnacja" oraz pojęcia "antresola" w aspekcie ich zastosowania w przedmiotowym projekcie budowlanym. Uznał, iż kwalifikacja antresoli dokonana przez autorów projektu nie jest prawidłowa. W świetle § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez kondygnację - należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, za kondygnację nie uznaje się nadbudówek z dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia, przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. W analizowanym projekcie części budynków nazwane "antresolami" nie stanowią antresol, lecz kolejne kondygnacje. Swoim obrysem "antresole" wykraczają poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone, co powoduje, że znajdują się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń parteru. Zatem powierzchnia tych dodatkowych kondygnacji powinna zostać wzięta pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Skoro bez uwzględnienia ich powierzchni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,4 - to każde zwiększenie powierzchni całkowitej budynku musi skutkować przekroczeniem tego wskaźnika. Taka zaś sytuacja stanowi zdaniem Wojewody naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Projekt nie spełnia więc wymogu zgodności z planem miejscowym.
Również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wojewódzki uznał za zasadny. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działce inwestora zlokalizowano 13 miejsc postojowych: 4 przy budynku A1, 5 przy budynku B1 i 4 przy budynku C1, znajdujących się wzdłuż północnych ścian budynków i bezpośrednio do nich przylegających. Na wysokości 3 m od podstawy każdej z tych ścian znajduje się okno "antresoli" o wysokości 2,20 m. Z odręcznej notatki osoby sprawdzającej projekt wynika, że powierzchnia antresol nie jest przeznaczona na stały pobyt ludzi. Zapis taki nasuwa przypuszczenie, że uczyniono go w celu uniknięcia kwalifikacji antresoli jako pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi, co miało znaczenie przy ocenie zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w zakresie miejsc postojowych. W każdym budynku A1, B1 i C1 w ścianach położonych prostopadle do ściany północnej, przy której usytuowano miejsca postojowe, znajdują się otwory okienne umiejscowione na parterze. Otwory te znajdują się w odległości mniejszej niż 2 m od narożnika budynku co oznacza, że miejsca postojowe zlokalizowane są niezgodnie z przepisem § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w odległości mniejszej niż 7). W przypadku budynku B1, przy którym zaprojektowano 5 miejsc postojowych - odległość ta winna wynosić 10 m. Przepisy rozporządzenia nie wskazują, że ograniczenie odległości wydzielonych miejsc postojowych odnosi się jedynie do okien umieszczonych w ścianach usytuowanych frontalnie do miejsc postojowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji niespełniającej wymagań § 12 ust. 3 pkt m.p.z.p. oraz niezgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 maja 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania X S.A., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], na których zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Mał. z [...] kwietnia 1999 r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "02.M4" - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 1 ust. 3 lit. e ww. miejscowego planu), zaś działki nr ewid. [...], [...] (na których zaplanowano przebudowę ulicy) na obszarze oznaczonym symbolem "KT/D 1/2" - tereny tras komunikacyjnych (§ 1 ust. 3 lit. k ww. miejscowego planu). W zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego, projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie narusza także ustaleń ww. miejscowego planu, co do wysokości zabudowy (wymagana wysokość liczona od poziomu gruntu do kalenicy- 11 m, projektowana - wysokość budynków A1, A2, B1. B2, C1, C2 liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynków do kalendy wynosi 9,75 m), wysokości podmurówki (wymagana - nie może przekraczać 1,2 m; projektowana - 54 cm), geometrii dachu i kąta nachylenia połaci dachowej (wymagany - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 37°- 45°; projektowany - dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 37°). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu, we wszystkich terenach zabudowy jednorodzinnej (M4) wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach terenu objętego projektem zagospodarowania nie może przekraczać 0,4. Z uwagi na to, że plan miejscowy nie zawiera definicji "wskaźnika intensywności zabudowy" organ posłużył się definicją intensywności zabudowy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U 2016 r., poz. 778), zgodnie z którym wskaźnik intensywności zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., projektant wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 0,4. Projektant przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy nie uwzględnił powierzchni pomieszczeń nazwanych "antresolami", które jednak nie są antresolami, w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), lecz kolejnymi kondygnacjami. Organ odwoławczy uznał, że projektowane budynki są budynkami dwukondygnacyjnymi, a nie jednokondygnacyjnymi z antresolami.
Dalej GINB wskazał na orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 12 lutego 2018 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, że "(...) projekt budowlany opracowany przez Obwinionych posiada następujące nieprawidłowości a) W odniesieniu do § 12 ust. 3 MPZP tj. wskaźnika intensywności zabudowy o wartości 0,4. W wyniku nieprawidłowego zakwalifikowania drugiej kondygnacji budynków jako antresoli, z obliczeń zmierzających do ustalenia wskaźnika została wyeliminowana jej powierzchnia. Pozwoliło to na utrzymanie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie teoretycznie zgodnym z MPZP (...) w ocenie Sądu przyjęte rozwiązania projektu budowlanego miały pozwolić na obejście regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktycznie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień, które złożył Obwiniony M. O., poziom drugiej kondygnacji budynków przeznaczony był do aranżacji własnej mieszkańców. Już w ofercie handlowej inwestora na tym poziomie przedstawiony został podział na pomieszczenia mieszkalne. (...) Poziom nazwany "antresolą" jest w istocie odrębną kondygnacją, której powierzchnia powinna zostać uwzględniona w ramach obliczania wskaźnika intensywność zabudowy dla przedmiotowej inwestycji". Zdaniem organu przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy inwestycji należało uwzględnić powierzchnię II kondygnacji (błędnie nazwanych antresolami). Łączna powierzchnia lI kondygnacji budynków wynosi 498,36 m2 (proj. bud., rzut antresoli - budynki A1, A2, B1, B2, C1, C2. rys. nr A.02, str. 132). Suma całkowitej powierzchni zabudowy wynosi 1163,86 m² (powierzchnia wyliczona przez projektanta bez uwzględnienia powierzchni II kondygnacji + 498,36 m²), zaś powierzchnia działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 1625 m². Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi w zaokrągleniu 0,71. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. Skutki tego uchybienia organ ocenił jako szczególnie poważne, niemogące być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy decyzji organu stopnia podstawowego, stanowiłoby akceptację zakłócenia wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego.
Następnie organ odwoławczy uznał, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że w szczególności projektowane zamierzenie nie narusza w sposób rażący przepisów § 12 ww. rozporządzenia, stanowiącego, iż zasadą jest sytuowanie budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek C1 został zaplanowany w odległości 4,03 m od granicy działek nr ewid. [...], [...], [...]; budynek C2 został zaprojektowany w odległości 4,30 m od granicy działki nr ewid. [...]oraz w odległości 4,01 m od granicy działki nr ewid. [...]; budynek B2 został zaprojektowany w odległości ok. 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...]i [...]; budynek A1 został zaprojektowany w odległości 8,69 od granicy działki nr ewid [...]; budynek A2 został zaprojektowany w odległości 4,10 m od granicy działki nr ewid. [...]oraz w odległości 4,02 m od granicy działki nr ewid. [...]. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W projekcie budowlanym znajduje się "analiza zacieniania i przesłaniania", z której wynika, że zgodnie z § 60 warunków technicznych, pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godz. od 7.00 - 17.00 i warunek ten jest spełniony w stosunku do zabudowy, otaczającej projektowany zespół budynków. Nadto zgodnie z § 13 warunków technicznych, odległość budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń i warunek ten jest spełniony.
Odnosząc się do kwestii zgodności projektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi, Główny Inspektor wskazał na § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie. Natomiast stosownie do § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. W ramach spornej inwestycji zaprojektowano łącznie 13 miejsc postojowych: 4 przy budynku C1; 5 przy budynku B1; 4 przy budynku A1. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że miejsca postojowe usytuowane zostały wzdłuż ścian budynków A1, B1 i C1 i bezpośrednio do nich przylegają. W północnych ścianach budynków A1, B1 i C1 na wysokości ok 3,0 m oraz na wysokości 5,20 m od podstawy ściany, do której przylegają miejsca postojowe, znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że choć decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, to jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Projektowane miejsca postojowe są odgrodzone od okien zadaszeniem przylegającym do ściany budynków A1, B1, C1. Miejsca postojowe zostały oddzielone od ogródków lokatorskich i wewnętrznych przestrzeni półprywatnych ścianami pełnymi o wys. 2,2 m, będącymi kontynuacją ścian szczytowych budynków A1, B1, C1. Negatywne konsekwencje związane z powyższym usytuowaniem projektowanych miejsc postojowych dotyczyć będą w istocie jedynie użytkowników spornych budynków mieszkalnych. Powyższe uchybienie nie wpływa zdaniem organu w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie.
Podsumowując GINB zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Jednocześnie organ uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa.
Skargą K. H. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a.; art. 16 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 16 i 19 ww. rozporządzenia; art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Skargę na powyższą decyzję wniosła również X S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., a także A. S. oraz K. D. i M. J., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 87 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139); art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skargi okazały się zasadne. Na wstępie Sąd wskazał, że kwestia wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, była oceniana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie wznowienia. Decyzje administracyjne zapadłe w tym trybie, były skontrolowane przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2016 r. II SA/Kr 1057/16 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 marca 2016r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018r., II OSK 671/17, oddalił skargi kasacyjne - X S.A. oraz S. M.. Taka sytuacja zrodziła określone konsekwencje prawne dla przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., które wszczęto na wniosek S. M. z dnia 12 marca 2018 r. Organy administracji w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, musiały bowiem uwzględnić moc wiążącą wskazanych wyroków sądów administracyjnych. Dysponując zatem określoną oceną prawną, wyrażaną w powyższych wyrokach organ miał zdaniem Sądu wszelkie podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa we wskazanym przez Sądy zakresie. Nie oznaczało to jednak istnienia automatyzmu w sferze oceny, czy naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., pociągają za sobą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czy mają charakter rażący.
Zdaniem Sądu uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawidłowo wskazał na przesłanki konieczne do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zaistnieniu kwalifikowanego naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd wyjaśnił, że oceniając skutki, które wywołuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., uznana za rażąco naruszającą prawo - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że: "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. (...) udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 2 października 2015 r, II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki NSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r" sygn. akt II OSK 1657/17). Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych." W ocenie Sądu przedstawiona przez organ argumentacja była ogólna i powierzchowna - nie dotykała istoty rozbieżnych interesów stron tego postępowania. Sąd przypomniał, że w systemie prawa silnie akcentowana jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji nigdy nie powinno być działaniem pochopnym, lecz poprzedzonym wykazaniem konieczności takiego rozstrzygnięcia oraz analizą jego skutków prawnych, dla stron o często przeciwstawnych interesach.
Sądu za słuszny uznał zarzut skarg dotyczący braku dostatecznego wyjaśnienia skutków jakie powstaną w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. Ten element oceny był niezbędny do stwierdzenia czy zachodzą przesłanki eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, było nie tylko wskazanie naruszeń przepisów prawa, ale także skutków tych naruszeń, tak w odniesieniu do wartości chronionych prawem budowlanym oraz planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a z drugiej strony do beneficjentów stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. GINB nie przedstawił dostatecznej argumentacji dla swojego rozstrzygnięcia, szczególnie w zakresie oceny skutków społeczno-gospodarczych eliminacji decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze weryfikowanej w trybie nieważności decyzji, nie można było w ocenie Sądu pominąć tego, że w oparciu o decyzję wybudowano, a następnie zbyto lokale mieszkalne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jednak wyłącznie na skutki obarczonej wadami decyzji w odniesieniu do sytuacji wnioskującej o stwierdzenie nieważności, pomijając zupełnie skutki społeczno-gospodarcze decyzji, które wywołała ona w szerszym ujęciu. W tych aspektach uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija sytuację "pozostałych stron", to zaś powoduje, że stwierdzenie faktu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było zdaniem Sądu przedwczesne. Organ powołał się na konieczność ochrony ładu przestrzennego, który daje gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko określone obiekty w kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu stwierdzenie naruszenia przez kwestionowaną decyzję ładu przestrzennego wymagało ustalenia, czy w okolicznościach sprawy przy zastosowaniu norm planu miejscowego, przedmiotowa zabudowa o wskazanych w projekcie gabarytach i intensywności, nie mogłaby w ogóle powstać, czy też jej powstanie byłoby teoretycznie możliwe, lecz ekonomicznie nieopłacalne, skoro musiałaby być zachowany wskaźnik intensywności zabudowy. Należało następnie odnieść wnioski płynącej z takiej analizy na przedmiotowe postępowanie i ocenić ich wpływ na ważność badanej w trybie nieważności decyzji. Na taką argumentację wskazywali skarżący: A. S. oraz K. i M. J.. W tym kontekście - ważąc skutki decyzji naruszającej prawo, organ powinien uwzględnić interes ogółu uprawnionych do określonego zagospodarowania terenu objętego planem oraz interes podmiotów zainteresowanych pozostawieniem decyzji w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu, w tej sprawie ma znaczenie fakt, że nabywcy lokali pozostający poza bezpośrednim procesem inwestycyjnym, działający w zaufaniu do organów państwa, ponieśliby najdalej idące konsekwencje eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Organ nie odniósł się również do tego, czy w związku z prawnym wyodrębnieniem lokali mieszkalnych oraz ich nabyciem przez skarżących, nie doszło do nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez przedwczesne jego zastosowanie, stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji bez dostatecznej analizy tego, czy zaistniały wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględniania powyższych uwag. W ich kontekście podejmie wszelkie czynności niezbędne do ustalenia przesłanek nieważności. Jednocześnie Sąd za przekonującą uznał argumentację organu II instancji, że choć decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Kierując się powyższą argumentacją Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a.") orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.
Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ przedwcześnie stwierdził nieważność skarżonej decyzji Prezydenta miasta Krakowa z dnia 11 lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...] oraz, że nie ocenił skutków społeczno-gospodarczych eliminacji tejże decyzji z porządku prawnego, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na rażące naruszenie prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła X S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika, a także K. D., M. J. oraz A. S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także S. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, a to:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] (dalej: m.p.z.p.) wskutek niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że z punktu widzenia treści art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istotne jest uwzględnienie interesów osób trzecich, związanych z konsekwencjami ewentualnego unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...], znak [...] - in concreto interesów nabywców lokali w budynkach zrealizowanych na podstawie tej decyzji, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy weryfikacji decyzji w trybie opartym na art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
ewentualnie - z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, że błąd Sądu I instancji nie polega na wadliwej wykładni art 156 §1 pkt 2 k.p.a.
b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. wskutek niewłaściwego zastosowania w konkretnej sprawie i przyjęcia, że in concreto interes nabywców lokali w nieruchomości zrealizowanej na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, wyrażający się w potencjalnych niekorzystnych skutkach stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, może stanowić (potencjalnie] przeciwwagę dla rodzaju i skutków naruszenia prawa dokonanego w tej decyzji, w sytuacji, gdy wada decyzji wyraża się w (niemal dwukrotnym] przekroczeniu wskaźnika intensywności zabudowy dopuszczalnego na gruncie m.p.z.p.;
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 m.p.z.p. wskutek niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że sprzedaż lokali w nieruchomości zrealizowanej na podstawie niezgodnego z prawem pozwolenia na budowę może stanowić "nieodwracalny skutek prawny wywołany tą decyzją";
2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w z w. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2019 r., znak [...], zawiera zbyt ogólną i powierzchowną argumentację wskazującą na podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...], znak [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy okoliczności wskazane w treści zaskarżonej decyzji w sposób pełny i wyczerpujący wskazują na istnienie kwalifikowanej wady pozwolenia na budowę
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 m.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r., nr [...], z uwagi na rzekome nieuwzględnienie interesów i praw nabywców lokali w budynkach zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę jako stanowiących okoliczność, która winna być wzięta pod uwagę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ocenie czy pozwolenie na budowę w sposób rażący narusza prawo, podczas gdy zaskarżona decyzja nie była dotknięta żadną ze wskazanych przez Sąd I instancji wad.
Mając na uwadze powyższe zarzuty w omawianej skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skarg poprzez ich oddalenie.
W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła X S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika, a także K. D., M. J. oraz A. S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na powyższe pisma a także w związku ze skargą kasacyjną organu skarżąca kasacyjnie S. M. w całości podtrzymała zarzuty i ich uzasadnienie wyrażone w swojej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawane środki odwoławcze nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom wniesionych skarg kasacyjnych, zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy zaskarżony wyrok, uchylający kwestionowaną do Sądu pierwszej instancji ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2019 r. stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu X S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej "[...]" (zespoły A1 i A2, B1 i B2, C1 i C2), wraz z zadaszonymi miejscami postojowymi (13 miejsc) przy ul. [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, gazu, c.o., elektryczną, wentylacją mechaniczną, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe, instalacjami poza budynkiem: wody, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną linią zasilającą oraz przebudową kabla NN, a także przebudową ulicy [...] na dz. nr [...], [...], w pełni odpowiada prawu.
Słusznie zatem, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. wobec ujawnionych wad materialnych i procesowych tej decyzji a w konsekwencji przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania jak i naruszenia innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Generalnie zarzut czyniony przez Sąd zaskarżonej decyzji, na co wskazują motywy kwestionowanego wyroku, sprowadza się do stanowiska o przedwczesności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 P.b. z uwagi na sprzeczność wydanej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z [...] marca 1999 r. w zakresie przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Zarzucono brak dostatecznej analizy tego czy zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa skoro w toku postępowania pominięto przy tej ocenie skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołała przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę skupiając się wyłącznie na konieczności ochrony ładu przestrzennego bez uwzględnienia sytuacji "pozostałych stron". Ponadto wskazano, iż w związku z prawnym wyodrębnieniem lokali mieszkalnych (zrealizowanych w oparciu o sporną decyzję) oraz ich nabyciem należało wyjaśnić czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
To stanowisko Sądu pierwszej instancji zakwestionowane zostało dwoma skargami kasacyjnymi a to organu administracji jak i S. M.
Skarga kasacyjna organu zawiera zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ przedwcześnie stwierdził nieważność decyzji, skoro takie przesłanki zaistniały, co zostało wyczerpująco uzasadnione. Z kolei skarga kasacyjna S. M. zarzutami zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania podważa pogląd Sądu pierwszej instancji o potrzebie uzupełnienia postępowania w zakresie oceny rażącego naruszenia prawa o kwestię oceny interesu osób trzecich, podczas gdy, zdaniem strony, okoliczności te nie powinny być brane pod uwagę, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przesłanek "nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tą decyzją". W ramach tej skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestionowana decyzja nie była dotknięta żadną z wad wskazanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych, należy podkreślić, że sprawa ta ma charakter postępowania szczególnego mającego na celu ustalenie, czy pierwotna, poddawana kontroli decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu X S.A. w [...] pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] w [...], na dz. nr [...] obr. [...], z uwagi na ujawnione w innym postępowaniu nadzwyczajnym (wznowienia postępowania) wady, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze zaznaczyć wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21). Zaznaczyć przy tym także należy, że o rażącym naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022 r., II OSK 2490/19).
Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest tzw. klauzulą generalną, czyli pojęciem, które wymaga ustalenia desygnatu w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Rozważenie ad casu, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga oceny konsekwencji prawnych, jakie owo naruszenie z różnych perspektyw wywołuje. Gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, to muszą to być wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia, jako rażącego, w świetle całokształtu okoliczności sprawy-wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. III OSK 6578/21.
Istotne jest to, iż nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19).
Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa ujawniają się dopiero po jego wydaniu - patrz wyroki NSA: z 2 grudnia 2021 r. II OSK 106/19, z 22 listopada 2022 r. II OSK 4003/19.
Przedstawione wyżej przesłanki dotyczące prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało w sposób kompleksowy rozważyć przy weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...] w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania nadzwyczajnego, zaś wyniki tych rozważań przedstawić w uzasadnieniu decyzji odpowiadającemu wymogom procedury administracyjnej. Tego jednak w sposób prawidłowy nie uczyniono, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku skutecznie eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję GINB.
Nie jest sporne, iż kwestia wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...], była oceniana w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie wznowienia. Decyzje administracyjne zapadłe w tym trybie były skontrolowane przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 listopada 2016 r. II SA/Kr 1057/16 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 marca 2016 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018r., II OSK 671/17, oddalił skargi kasacyjne - X S.A. oraz S. M.. Taka sytuacja zrodziła określone konsekwencje prawne dla przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., które wszczęto na wniosek S. M. z dnia 12 marca 2018 r. Organy administracji w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności musiały bowiem uwzględnić moc wiążącą wskazanych wyroków sądów administracyjnych. Stąd też nie jest kwestionowane, iż działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], na których zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...]. Działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "02.M4" - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 1 ust. 3 lit. e ww. miejscowego planu), zaś działki nr ewid. [...], [...] (na których zaplanowano przebudowę ulicy) na obszarze oznaczonym symbolem "KT/D 1/2" - tereny tras komunikacyjnych (§ 1 ust. 3 lit. k ww. miejscowego planu). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu, we wszystkich terenach zabudowy jednorodzinnej (M4) wskaźnik intensywności zabudowy liczony w granicach terenu objętego projektem zagospodarowania nie może przekraczać 0,4. W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., projektant wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 0,4 nie uwzględniając powierzchni pomieszczeń nazwanych "antresolami", które jednak nie są antresolami, w rozumieniu § 3 pkt 19 warunków technicznych, lecz kolejnymi kondygnacjami. W wyniku nieprawidłowego zakwalifikowania drugiej kondygnacji budynków jako antresoli, z obliczeń zmierzających do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy została wyeliminowana jej powierzchnia. Pozwoliło to na utrzymanie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie teoretycznie zgodnym z m.p.z.p., co w ocenie Sądu, miało pozwolić na obejście regulacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy inwestycji należało uwzględnić powierzchnię II kondygnacji (błędnie nazwanych antresolami) a skoro tego nie uczyniono to tym samym wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z uwzględnieniem II kondygnacji, wynosi w zaokrągleniu 0,71. Dlatego też GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. Informacyjnie zauważyć należy, iż za rażące naruszenie prawa nie uznano wskazywanego przez organ pierwszej instancji naruszenia § 19 warunków technicznych w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.
Skutki tego uchybienia uznanego za rażące organ ocenił jako szczególnie poważne, niemogące być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa a utrzymanie w mocy decyzji organu stopnia podstawowego stanowiłoby akceptację zakłócenia wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. Organ odwoławczy zatem potrzebę zastosowania art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wobec ww. decyzji Prezydenta Krakowa uzasadniał wyłącznie potrzebą ochrony wartości chronionych prawem budowlanym oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a więc wyłącznie koniecznością ochrony ładu przestrzennego. Trafnie Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy wskazał na brak jakiegokolwiek odniesienia się do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, które wywołuje ona w szerszym ujęciu. Jest to o tyle istotne, że organ pierwszej instancji oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r., nie dokonał, pozostawiając tę przesłankę rażącego naruszenia prawa poza jakimkolwiek zakresem swych rozważań. Dlatego też tak istotne jest by w ramach ponownego rozpoznania sprawy przed organem odwoławczym taka ocena była w sposób wymagany prawem przeprowadzona. Właściwie więc wskazano w motywach zaskarżonego wyroku na potrzebę weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę przy uwzględnieniu skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała ta decyzja właśnie dla, jak to Sąd określił, "pozostałych stron", w tym nabywców spornych lokali, wybudowanych przecież na podstawie ocenianej decyzji z 11 lutego 2015 r. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dla oceny skutków społeczno-gospodarczych związanych z wydaniem spornej decyzji, nie tylko interes ogółu uprawnionych do określonego sposobu zagospodarowania terenu objętego planem jest uwzględniany lecz również aktualna sytuacja podmiotów zainteresowanych pozostawieniem tej decyzji w obrocie prawnym musi być brana pod uwagę, skoro działali oni w zaufaniu do organów państwa i w sytuacji ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji skutki postępowania naprawczego obciążyły by ich.
Właśnie w całokształcie okoliczności związanych z konsekwencjami wydanej decyzji również i aktualna sytuacja już po zrealizowaniu spornego obiektu i sprzedaży lokali mieszkalnych musi być brana pod uwagę dla oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała sporna decyzja o pozwoleniu na budowę. Niezbędne jest bowiem dokonanie takiej oceny przy ujawnionym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu i przesądzenie czy naruszenie to wywołuje skutki możliwe czy też niemożliwe do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawa. Takiej oceny jednak w aspekcie społecznym, analizując zaskarżoną decyzję, nie dokonano w realiach tej sprawy. Zawarta ocena konieczności zachowania ładu przestrzennego w zaskarżonej decyzji, w ramach rozważań co do skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała sporna decyzja, jest dalece niewystarczająca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawężenie oceny skutków społeczno-gospodarczych wydanej decyzji tylko do tego elementu sprawia, iż taka ocena w istocie pozbawiona jest wszystkich przesłanek, które składają się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, stąd też nie można uznać by w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co słusznie wykazał Sąd pierwszej instancji podnosząc, że wydana decyzja jest przedwczesna. Tezy tej nie podważyła żadna ze skarg kasacyjnych.
Nie jest usprawiedliwiony wyłączny zarzut skargi kasacyjnej organu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie ocenił skutków społeczno-gospodarczych eliminacji tejże decyzji z porządku prawnego, bowiem przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż GINB wbrew wywodom tego środka odwoławczego takiej oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała decyzja z 11 lutego 2015 r. przy uwzględnieniu również i aktualnej sytuacji już po zrealizowaniu spornego obiektu i sprzedaży lokali mieszkalnych, nie czynił, co jest przecież niesporne. Twierdzenie więc, że przedstawiona ocena przesłanek rażącego naruszenia prawa została przez ten organ w sposób wyczerpujący uzasadniona jest twierdzeniem subiektywnym organu, które nie zasługuje na uwzględnienie, skoro analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji temu przeczy.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż skarga kasacyjna organu nie obejmuje swym zakresem pełnej podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, gdzie jak wyżej wskazano zastosowano konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stąd też niezależnie od powyżej przywołanych tez także i z tego powodu nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż brak jest zarzutów w części w jakiej Sąd pierwszej instancji wskazał na obrazę prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust.1 pkt 1 P.b.
Wobec ujawnionej wyżej argumentacji nie są także usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej S. M. naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w sposób opisany w zarzucie 1a w petitum skargi kasacyjnej sprowadzający się do tego, iż interesy osób trzecich, związanych z konsekwencjami ewentualnego unieważnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. nr [...], w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy weryfikacji decyzji w trybie opartym na art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w z w. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 m.p.z.p. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż okoliczności wskazane w treści zaskarżonej decyzji w sposób pełny i wyczerpujący wskazują na istnienie kwalifikowanej wady pozwolenia na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie należy ocenić zarzut "rzekomego" nieuwzględnienia interesów i praw nabywców lokali w budynkach zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę, skoro obiektywny brak takich rozważań w zaskarżonej decyzji został w sposób niewątpliwy wyżej wykazany. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.
Ponadto, nie podzielając stanowiska wniesionego środka odwoławczego skarżącej kasacyjnie co do tego, iż organ w sposób pełny i wyczerpujący wskazał na istnienie kwalifikowanej wady pozwolenia na budowę, zauważyć należy, iż rozważania czynione przez organ w zakresie ujawnienia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) dotyczyły kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, z uwagi na przekroczenie jednego elementu zabudowy dotyczącego "wskaźnika intensywności zabudowy". Jednakże przy weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nieważnościowym należy mieć na uwadze nie tylko ten element planu, gdyż podstawowe znaczenie ma zgodność planowanej inwestycji z prawem miejscowym co do kwestii zasadniczej - podstawowego przeznaczenia terenu w planie. Działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "02.M4" - teren zabudowy jednorodzinnej. Zatem podstawowym przeznaczeniem gruntów jest lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Takie budynki jednorodzinne został w tej sprawie zaprojektowane i udzielono na nie decyzją z 11 lutego 2015 r. pozwolenia na budowę - zespołu sześciu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2a P.b. budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym jest budynek mieszkalny wolnostojący lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych(....).Sporne budynki, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszają uregulowań planu w zakresie podstawowego przeznaczenia.
Ustalając zatem, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy dokonać oceny ujawnionych wad decyzji z 11 lutego 2015 r. w konfrontacji z postanowieniami m.p.z.p. w odniesieniu do dopuszczonego planem określonego rodzaju zabudowy na terenie, objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i konkretnych parametrów tej zabudowy. Pozwoli to na ustalenie, czy jak w tej sprawie zwiększenie dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy prowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego na spornym terenie.
Poza tym nie jest sporne, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wyprowadzenie w drodze wykładni pojęć takich jak kondygnacja, antresola i ocena pod tym względem udzielonego pozwolenia nie daje podstaw do ustalenia rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. II OSK 3061/14, co również ma wpływ na ocenę charakteru naruszonego przepisu a w konsekwencji na ocenę istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zarzucił GINB, iż nie ocenił on czy nie doszło w sprawie do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do tego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust 3 pkt 1 m.p.z.p. wskutek niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że sprzedaż lokali w nieruchomości zrealizowanej na podstawie niezgodnego z prawem pozwolenia na budowę może stanowić "nieodwracalny skutek prawny wywołany tą decyzją".
Przede wszystkim zarzut ten pozostaje chybiony skoro Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazał, iż sprzedaż lokali w nieruchomości zrealizowanej na podstawie niezgodnego z prawem pozwolenia na budowę stanowi czy też może stanowić "nieodwracalny skutek prawny wywołany tą decyzją". Sąd pierwszej instancji jedynie podniósł, że kwestia "nieodwracanych skutków prawnych spornej decyzji" winna być przedmiotem rozważań organu. Przyjęte przez Sąd stanowisko prowadzi do wniosku, iż wobec ujawnianego przez organy nadzoru budowlanego rażącego naruszenia prawa, w zaskarżonej decyzji winna być przeprowadzona również analiza czy wraz ze zbyciem nieruchomości w drodze cywilnoprawnej doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, że wady te wystąpiły (tak było w tej sprawie) organ zobowiązany jest ustalić czy również w przypadku tych wad ma zastosowanie jedna z okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności (a więc upływ czasu lub wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych).
Przedstawiony w zaskarżonym wyroku, w ujęciu procesowym, zarzut wobec zaskarżonej decyzji nie dokonania oceny z art. 156 § 2 k.p.a. wystąpienia przesłanki nieodwracanych skutków prawnych, jest jedynie postulatem kierowanym do organu by ten zajął stanowisko w tym zakresie, zaś nie uprawnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego do przedstawienia wykładni ww. normy i dokonania oceny zaistnienia bądź nie takich skutków badanej decyzji na tym etapie postępowania, kiedy organ zobowiązany będzie raz jeszcze ocenić zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji z 11 lutego 2015 r. Informacyjnie jedynie zauważyć należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi niezwykle złożone zagadnienie. Nie jest jednak możliwe sformułowanie jednej generalnej definicji znajdującej zastosowanie do każdej sytuacji, w której będziemy mieli do czynienia ze zbyciem nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Kluczowe jest każdorazowe wnikliwe przeanalizowanie okoliczności konkretnego przypadku. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie czyni więc zaskarżonego wyroku wadliwym.
Dotychczas przedstawione rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują wprost, iż wniesione w tej sprawie dwie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skarg kasacyjnych nie był usprawiedliwiony, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tak wniesione skargi kasacyjnie, co orzekł w pkt 1 wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem okoliczności tej sprawy, zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Takie właśnie przesłanki zadecydowały o zastosowaniu ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie, co orzeczono w pkt 2 wyroku.
Natomiast w pkt 3 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania T. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z art. 204 p.p.s.a. brak podstawy prawnej do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.