II OSK 266/24

II OSK 266/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 691/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/23 w sprawie ze skargi A.C. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z maja 1986 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencji zabytku – willi mieszkalnej położonej w M. przy ul. [...] do centralnej ewidencji zabytków (obecnie: wojewódzka ewidencja zabytków) 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/23 w sprawie ze skargi A.C. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z maja 1986 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku – willi mieszkalnej położonej w M. przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dawniej centralna ewidencja zabytków), stwierdził bezskuteczność czynności.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W maju 1986 r. (daty dziennej nie określono) sporządzono kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego, tj. willi mieszkalnej położonej w M. przy ul. [...].
A.C., właściciel nieruchomości, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu nieruchomości do centralnej ewidencji zabytków (obecnie wojewódzkiej ewidencji zabytków). Zarzucił, że w dacie podjęcia czynności istniała jedynie centralna ewidencja zabytków, która była techniczną formą ewidencjonowania zabytków, a włączenie do niej danej nieruchomości nie wywoływało takich doniosłych skutków prawnych dla jej właściciela, jak włączenie do ewidencji wojewódzkiej czy gminnej. Powołał się na art. 143 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który przewidywał utworzenie krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Podniósł, że ustawodawca nie przewidział automatycznego umieszczenia w ewidencji wojewódzkiej zabytków ujętych w centralnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków podał, że na mocy § 15 rozporządzenia Ministra Kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124 poz. 1305, dalej: rozporządzenie z 2004 r.) dotychczas wykonane karty ewidencyjne dóbr kultury (wchodzące w skład centralnej ewidencji zabytków) stały się kartami ewidencyjnymi zabytków w rozumieniu tego rozporządzenia (tj. włączone zostały m.in. do wojewódzkiej ewidencji zabytków).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), albowiem o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji nie zostali powiadomieni ówcześni właściciele nieruchomości. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym względzie na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym uznano art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed takim ograniczeniem, za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie TK postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem wskazaną w nim niezgodność z Konstytucją procedury wpisu do gminnej ewidencji zabytków można odpowiednio odnieść do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a idąc dalej również do włączenia zabytku do centralnej ewidencji zabytków. Wskazano na znaczne podobieństwo przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 2003 r., a także na występującą w art. 18 Konstytucji PRL uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7 poz. 36) zasadę ochrony własności osobistej.
Skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że włączenie "w maju 1986 r." karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (d. centralna ewidencja zabytków) stanowi czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy w świetle stanu prawnego obowiązującego w tamtym czasie z włączeniem karty ewidencyjnej zabytku do centralnej ewidencji zabytków nie wiązały się żadne konsekwencje w postaci obowiązków czy uprawnień po stronie właściciela zabytku, a nieuprawniona jest ocena skutków oddziaływania aktu /czynności na sferę praw i obowiązków właściciela zabytku z powołaniem się na obecnie obowiązujące uregulowania prawne oraz przepisy obowiązujące "w międzyczasie", gdyż oceny należy dokonywać w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie czynności;
2. art. 32 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organem, którego działanie stało się przedmiotem skargi, jest Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, podczas gdy do 1 października 1999 r. organem administracji, który prowadził centralną ewidencję zabytków i włączał do niej karty ewidencyjne zabytków był Minister Kultury i Sztuki (obecnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), a rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków było tylko przygotowywanie kart ewidencyjnych;
3. art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obecny właściciel zabytku, któremu w dacie włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji nie przysługiwało prawo własności, jest uprawniony do wniesienia skargi na tę czynność w sytuacji gdy czynność dotyczyła wyłącznie osoby, która była właścicielem nieruchomości w maju 1986 r.
Podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
1. naruszenia § 2 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym do 5 grudnia 1986 r., lecz w brzmieniu obowiązującym po tej dacie, co doprowadziło do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy w maju 1986 r. mogło dojść jedynie do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do centralnej ewidencji zabytków a to, że karta znalazła się następnie w wojewódzkiej ewidencji zabytków było wynikiem woli ustawodawcy, a nie działania organu;
2. naruszenia § 2 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1963 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organem administracji, którego działanie stanowi przedmiot skargi, jest Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków będący następcą wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy zarówno w maju 1986 r., jak i przynajmniej do 1 października 1999 r. organem, który prowadził Centralną Ewidencję Zabytków był Minister Kultury i Sztuki, a rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków było tylko przygotowywanie kart ewidencyjnych.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A.C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem ujęcie nieruchomości w ewidencji zabytków jest czynnością organu, dotyczącą uprawnień i obowiązków jej właściciela wynikających z przepisów prawa, zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Wskazać należy, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, zostały objęte kognicją sądów administracyjnych (po raz pierwszy) na mocy art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Analogiczna regulacja znajduje się również w obecnie obowiązującej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W żadnym z powołanych aktów ustawodawca nie ograniczył możliwości zaskarżenia takich aktów lub czynności pod względem daty ich podjęcia. W konsekwencji tego, uznać należy, że dopuszczalna jest skarga na czynność podjętą przed wejściem w życie tych regulacji.
Czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku do centralnej ewidencji zabytków jest z zakresu administracji publicznej i dotyczy uprawnień i obowiązków właściciela nieruchomości, wynikających z przepisów prawa. Ogranicza jego prawo własności, prawo do zabudowy należącej do niego nieruchomości. Obecnie nie funkcjonuje już centralna ewidencja zabytków, karty ewidencyjne zabytków w niej ujętych stały się kartami ewidencyjnymi wojewódzkiej ewidencji zabytków, stosownie do przepisu § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Zgodnie z tymi przepisami, dotychczas wykonane karty ewidencyjne centralnej ewidencji zabytków stały się najpierw kartami ewidencyjnymi centralnej ewidencji dóbr kultury, a następnie kartami ewidencyjnymi podlegającymi włączeniu do wojewódzkiej i krajowej ewidencji zabytków. Czynność ujęcia zabytku w ewidencji zabytków wywiera zatem skutki prawne dla obecnego właściciela zabytku, dotyczy jego prawa własności i prawa do zabudowy należącej do niego nieruchomości.
3. Tym samym nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a., albowiem czynność ujęcia zabytku w ewidencji dotyczy praw i obowiązków prawnych każdorazowego właściciela nieruchomości.
4. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
5. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola legalności czynności organu powinna zostać dokonana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Jak słusznie podał Sąd pierwszej instancji, obowiązywała wówczas ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, która w art. 17 upoważniała radę ministrów do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania w sprawie sposobu prowadzenia centralnej ewidencji zabytków. Rada Ministrów wydała dnia 23 kwietnia 1963 r. rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. Nr 19 poz. 101).
Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 6 grudnia 1986 r. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem tego dnia weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 24 listopada 1986 r. zmieniające omawiane rozporządzenie. Zmianie uległy m.in. § 2 i § 13. W pierwotnym brzmieniu § 2 rozporządzenia przewidywał, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi rejestr zabytków. W wyniku tej nowelizacji konserwator uzyskał również kompetencję do przygotowania i aktualizowania dokumentacji dóbr kultury i zabytków dla centralnej ewidencji zabytków. Zmianie uległ też § 13 rozporządzenia, który do dnia 5 grudnia 1986 r. przewidywał, że centralną ewidencję zabytków prowadziło Ministerstwo Kultury i Sztuki – Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków (§ 13 ust. 1). Centralna ewidencja zabytków obejmowała zabytki wpisane do rejestru w poszczególnych województwach i była prowadzona w formie kartoteki (§ 13 ust. 2). W nowym brzmieniu przepis ten stanowił natomiast, że centralna ewidencja zabytków jest zbiorem dokumentacji ewidencyjnej zabytków nieruchomych, ruchomych i kolekcji z poszczególnych województw. Dobro kultury zostaje objęte centralną ewidencją zabytków po wstępnym zakwalifikowaniu przez konserwatora do wpisu do rejestru zabytków, jego udokumentowaniu i przekazaniu dokumentacji jednostce organizacyjnej prowadzącej centralną ewidencję zabytków (§ 13 ust. 1). Zbiór dokumentacji ewidencyjnej centralnej ewidencji zabytków obejmował m.in. ewidencję zabytków architektury i budownictwa (§ 13 ust. 2 pkt 2). Bez zmian pozostała zaś regulacja, że centralną ewidencję zabytków prowadziło Ministerstwo Kultury i Sztuki - Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków (§ 13 ust. 3).
6. W rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy czynność włączenia nieruchomości – willi mieszkalnej w M. przy ul. [...] do centralnej ewidencji zabytków została skutecznie podjęta. W aktach znajduje się karta adresowa tego zabytku, która zawiera informacje o osobie, która ją sporządziła i dacie, w której to nastąpiło (S.F., maj 1986 r.), a także adnotację "Ośrodek Dokumentacji Zabytków w W.". Nie wiadomo, czy (i w jakiej dacie) kartę włączono do ewidencji. Zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, obowiązującymi w tamtym okresie, centralna ewidencja zabytków była prowadzona przez Ministra Kultury i Sztuki – Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków. Z karty zabytku ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, że ten organ podjął kwestionowaną czynność i włączył kartę do centralnej ewidencji zabytków, po jej sporządzeniu, ani kiedy to uczynił.
7. W następnej kolejności sprawdzenia wymaga, czy strona poprzedziła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskiem do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w ustawowym terminie. W odniesieniu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie mają przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Zgodnie z pierwszym z nich, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, czy takie wezwanie zostało wniesione, a jeśli tak, w jakim czasie.
8. Te ustalenia powinny poprzedzać merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jeżeli Sąd pierwszej instancji dojdzie do przekonania, że kwestionowaną czynność podjął Minister Kultury i Sztuki, to ten organ powinien zostać ujęty w sentencji wyroku (jako organ, który dokonał zaskarżonej czynności w maju 1986 r.). Jeżeli Sąd zbada, że czynność została podjęta przed dniem 6 grudnia 1986 r., to powinien zastosować przepisy rozporządzenia z 23 kwietnia 1963 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia czynności, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 6 grudnia 1986 r. Zastosowanie właściwej wersji tego rozporządzenia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zmianie uległy m.in. przesłanki ujęcia obiektu w centralnej ewidencji zabytków (zawarte w § 13 rozporządzenia). Przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia z 23 kwietnia 1963 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1986 r., ograniczał katalog obiektów podlegających ujęciu w centralnej ewidencji zabytków jedynie do tych wpisanych do rejestru zabytków. W razie gdyby znalazł on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy obiekt został (przed włączeniem do centralnej ewidencji zabytków) wpisany do rejestru zabytków.
W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej art. 32 p.p.s.a. oraz § 2 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków.
9. Wobec tego, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną i w oparciu o nią dokonać ponownej oceny legalności czynności organu.
7. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem przyczyną uchylenia wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, zatem brak było dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.