II OSK 2651/14

II OSK 2651/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Op 220/14 - Wyrok WSA w Opolu z 2014-06-26
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
par. 3 i par. 13
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 220/14 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem sygn. akt II OSK 2651/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, oddalił skargę.
W wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krapkowicach, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą - nakazał T. D., prowadzącemu działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] T. D. z siedzibą w K. zapewnienie właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładzie pracy przez doprowadzenie bieżącej wody i uczynnienie kanalizacji, w terminie do 30 marca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone w Przedsiębiorstwie [...] kontrole wykazały niespełnienie przez pracodawcę wymagań higieniczno-sanitarnych wynikających z przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, tj. brak bieżącej wody i czynnej kanalizacji, co narusza: art. 213 § 2 ustawy Kodeks pracy (t.j.: DZ. U. z 2014 r., poz. 1502, § 3 i § 13 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, § 18 ust. 2 oraz § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia. Organ odnotował, że w zakładzie zatrudnionych jest 27 osób. Pracodawca wyłączył z użytkowania pomieszczenia higieniczno-sanitarne dla pracowników, tj. pomieszczenia wc, umywalnie dla kobiet i mężczyzn. Pracownicy korzystają jedynie z pokoju śniadań, gdzie myją naczynia pod bieżącą wodą, zbieranej do wiadra umieszczonego w zlewozmywaku i następnie wylewana na zewnątrz. Pracodawca zapewnił pracownikom toalety tymczasowe TOI-TOI. Instalacja kanalizacji sanitarnej została unieruchomiona przez właściciela sąsiedniego zakładu (Zakłady [...] S.A. w K.), a sprawa ta jest przedmiotem sporu przed sądem powszechnym oraz została skierowana do prokuratury. T. D. podał, że kupuje potrzebną ilość wody w [...] Sp. z o.o. w K. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono również, że T. D. i Zakłady [...] łączyła umowa z 29 lipca 2011 r. w przedmiocie dostawy wody i odprowadzania ścieków do oczyszczalni miejskiej, a 9 marca 2012 r. T. D. wypowiedział umowę w zakresie korzystania z dostaw wody i nadmienił, że sprawa korzystania z kanalizacji zostanie uregulowana przez jej odcięcie od istniejącej sieci. Zakłady [...] poinformowały o braku technicznej możliwości dalszego dostarczania wody i gotowości świadczenia usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wody deszczowej, pod warunkiem rzetelnego ich opomiarowania (pismo z 27 marca 2012 r. i z 18 oraz z 29 maja 2012 r.). Prokuratura Rejonowa w S. [...] kwietnia 2013 r. umorzyła postępowanie w sprawie uszkodzenia studzienek kanalizacyjnych. W dniu 20 czerwca 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę sanitarną, która wykazała, że Przedsiębiorstwo [...] nie dostarcza do urządzeń sanitarnych wody bieżącej i w dalszym ciągu nie odprowadza ścieków do kanalizacji. W związku z tym 20 czerwca 2013 r. organ I instancji zażądał od strony wskazania sposobu i terminu usunięcia nieprawidłowości. W odpowiedzi strona wyjaśniła, że doprowadza wodę (spełniającą normy kwalifikujące ją jako zdatną do spożycia lub innych celów) do kranów z osobnego zbiornika, a dostęp do kanalizacji ściekowej został uniemożliwiony na skutek działań właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Spółka [...] w piśmie z 6 września 2013 r. wskazała, że zaopatrzenie strony w wodę zależy od jej zaangażowania. Przedsiębiorstwu [...] wydano warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, jednak nie ma możliwości technicznych przyłączenia. Następnie strona wyjaśniła, że opracowano dokumentację projektową obejmującą budowę szamba, jednak prace wstrzymano do czasu ustanowienia służebności drogowej, a z uwagi na znaczny koszt inwestycji i konieczność współdziałania z innymi podmiotami prowadzi stosowne uzgodnienia.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krapkowicach, nakazał T. D. zapewnienie właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładzie pracy przez doprowadzenie bieżącej wody i uczynnienie kanalizacji, w terminie do 30 marca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na spoczywającą na pracodawcy odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny w zakładzie pracy oraz obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników. Przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. § 1-3, § 13, § 17-19, § 21, § 23, § 25-27, § 29 załącznika nr 3 do rozporządzenia). Organ stwierdził, że za źródło bieżącej wody nie można uznać zbiorników, w których woda stoi, a nie płynie. Walor wody bieżącej ma woda z ujęć, zapewniających nieprzerwaną jej dostawę, takich jak wodociąg i studnia, znajdujących się pod stałym nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej, zaś dowożenie wody w pojemnikach wiąże się z ryzykiem zakażenia jej drobnoustrojami.
W odwołaniu T. D. stwierdził, że połączenie z siecią kanalizacyjną należącą do Zakładów [...] zostało trwale odcięte, czyniąc niewykonalnym obowiązek nałożony na stronę, co potwierdza pismo [...] z 6 września 2013 r., o braku możliwości technicznych przyłączenia firmy [...] do sieci kanalizacyjnej, a taki stan rzeczy wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W ocenie odwołującego się nie jest również możliwe spełnienie przedmiotowego obowiązku, ponieważ dotyczy on inwestycji wymagającej nie tylko poważnych nakładów finansowych, ale również zaangażowania ze strony innych podmiotów, m.in. dysponentów sieci wodociągowej.
Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia obowiązków pracodawcy, m.in. w zakresie doprowadzenia bieżącej, czystej wody do zakładu pracy. WIS podkreślił, że w Przedsiębiorstwie emitowany jest do środowiska pracy pył przemysłowy, stosowane są substancje chemiczne i mieszaniny chemiczne, w tym sklasyfikowane jako niebezpieczne, a brak dostępu pracowników do urządzeń higieniczno-sanitarnych (np. umywalki) wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo i higienę pracowników. Organ wywodził, że w § 18 ust. 2 załącznika 3 do rozporządzenia wskazano, że do umywalek w pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych powinna być dostarczana woda bieżąca i uznał, że dowożenie przez pracodawcę do zakładu wody w zbiornikach nie spełnia tego wymogu. Ponadto zgodnie z informacją zawartą w piśmie [...], w okresie od 14 sierpnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r. T. D. zapewnił jednemu pracownikowi - w przeliczeniu na dzień roboczy - 13,99 l wody, co nie spełnia norm dotyczących celów higienicznych, nawet minimalnych, w odniesieniu do stanowisk pracy, na których nie ma kontaktu z czynnikami szkodliwymi. Pracodawca winien zapewnić wodę niezbędną do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy, w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi wymagającej zmywania, a powierzchnia samych tylko pomieszczeń higienicznosanitarnych w zakładzie to 115 m² (dane z protokołu kontroli z dnia 25 sierpnia 2011 r.). Ponadto WIS nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji. Argumentował, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że możliwa jest dostawa wody z sieci wodociągowej zlokalizowanej wzdłuż ulicy (pismo [...] z 6 września 2013 r.). Zapewnić przyłączenie mogą Zakłady [...] (o czym świadczy pismo z 26 listopada 2012 r.), a nadto możliwa jest budowa szamba.
W skardze na decyzję WIS T. D., wnosząc o jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia, w wyniku błędnego przyjęcia, że wodą bieżącą jest woda pochodząca z wodociągu lub studni. W uzasadnieniu skargi T. D. akcentował, że żądanie uczynnienia kanalizacji nie jest możliwe do zrealizowania. Podał, że złożył wniosek do Starosty [...] o wyrażenie zgody na budowę oczyszczalni ścieków. Wyjaśnił, że wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości lub w przydomową oczyszczalnię czyni zbędnym przyłączenie do miejskiej sieci kanalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzut dotyczący niewykonalności decyzji jest nieuzasadniony. O możliwości wykonania tych obowiązków świadczy: pismo [...] z 6 września 2013 r. o możliwości dostawy wody z sieci wodociągowej; postanowienie SR w S. z [...] sierpnia 2013 r., w którym stwierdzono, że korzystanie z sieci kanalizacyjnej firmy [...] zależy od porozumienia pomiędzy stronami; pismo Zakładów [...] z 18 maja 2012 r. informujące o gotowości odprowadzania ścieków i wody, pismo strony z dnia 31 marca 2014 r. o podjętych działaniach związanych z wykonaniem decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 26 czerwca 2014 r. za prawidłowe uznał ustalenia organu, że stwierdzone w Przedsiębiorstwie [...] uchybienia świadczą o naruszeniu art. 213 § 2 ustawy Kodeks pracy, § 3 i § 13 rozporządzenia, § 18 ust. 2 oraz § 23 ust. 3 i § 27 ust. 1 załącznika nr 3 tego aktu.
W ocenie Sądu, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i zatrudnianiem pracowników, T. D. stał się pracodawcą, do którego został skierowany wynikający z art. 213 § 2 Kodeksu pracy obowiązek zapewnienia w obiekcie budowlanym, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia, budynki, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być nie tylko zbudowane, ale również utrzymywane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zaś po myśli § 13 pracodawca jest obowiązany zapewnić dostateczną ilość wody zdatnej do picia oraz m.in. do celów higieniczno-sanitarnych (ust. 1), przy czym ilość wody do celów higienicznych przypadająca dziennie na każdego pracownika jednocześnie zatrudnionego nie może być mniejsza niż 30 l - przy pracach niewymienionych w pkt 1 i 2 (ust. 2 pkt 3), tj. takich jak wykonywane w Przedsiębiorstwie [...]. Ponadto, wedle ust. 3 tej regulacji, należy dodatkowo zapewnić wodę niezbędną do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi, wymagającej zmywania. Z kolei w załączniku nr 3 do rozporządzenia, określającym wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, postanowiono, że pomieszczenia te mają znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca (§ 1 ust. 1). Odnośnie do umywalni i pomieszczeń z natryskami przewidziano, że do umywalek należy doprowadzić wodę bieżącą - ciepłą i zimną (§ 18 ust. 2). Podobnie, do natrysków ma być doprowadzona woda bieżąca, a woda zużyta powinna być odprowadzana do kanalizacji (§ 23 ust. 3). Natomiast zgodne z § 27 ust. 1 załącznika, zainstalowane w ustępach miski ustępowe i pisuary powinny być spłukiwane bieżącą wodą oraz podłączone do kanalizacji.
Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanym zakładzie pracy nie zostały spełnione opisane wyżej wymagania. Przeprowadzone kontrole ujawniły bowiem, że brak jest czynnej kanalizacji sanitarnej, a dokonanego ustalenia nie kwestionuje skarżący, który wyjaśnił, że instalacja kanalizacji sanitarnej została unieruchomiona przez właściciela sąsiedniego zakładu. Ponadto ustalono, że pracodawca wyłączył z użytkowania znajdujące się w budynku pomieszczenia higieniczno-sanitarne dla pracowników: wc, umywalnie dla kobiet i mężczyzn, zatem pracownicy nie mogą z nich korzystać, co jest niezgodne z powyższymi przepisami. T. D. dowozi do zakładu wodę, jednak jej ilość dostarczona w okresie od 14 sierpnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r., czyli 13,99 l wody na pracownika w przeliczeniu na dzień roboczy, jest niewystarczająca w świetle treści § 13 ust. 2 rozporządzenia, gdzie minimalną normę - dotyczącą stanowisk pracy, na których nie ma kontaktu z czynnikami szkodliwymi, a w przedmiotowym zakładzie stosowane są m.in. niebezpieczne substancje chemiczne - określono na poziomie 30 l; oraz w świetle § 13 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego zabezpieczenie wody także do utrzymania czystości pomieszczeń i terenu zakładu pracy, w ilości co najmniej 1,5 l na dobę na każdy metr kwadratowy powierzchni podłogi wymagającej zmywania. Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem, że rozwiązanie, które przyjął pracodawca nie wypełnia warunku doprowadzenia do umywalek (pryszniców) bieżącej wody. Sąd I instancji, podobnie jak uczyniły to orzekające organy, podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 914/06, wedle którego woda bieżąca to woda płynąca, a nie stojąca, jaką zapewnił skarżący, podając do kranu wodę z zamkniętego pojemnika. Sąd wskazał, że woda bieżąca to woda ze źródeł zapewniających - co do zasady - jej nieprzerwany pobór, takich jak sieć wodociągowa czy też studnia, znajdujących się pod nadzorem Inspekcji Sanitarnej. Z tej przyczyny nie uznał za zasadny zarzutu dokonania błędnej wykładni § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia.
Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu niewykonalności decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że dla stwierdzenia niewykonalności decyzji konieczne jest wykazanie, iż niewykonalność ta istnieje w momencie wydania decyzji i ma charakter trwały. Oceniając argumentację skarżącego, Sąd uznał, że podane powody niepodłączenia zakładu do sieci kanalizacyjnej nie są natury technicznej i mają charakter przejściowy lub wynikają z braku porozumienia z sąsiednim zakładem, który - pod pewnymi warunkami - już po rozwiązaniu umowy - wyraził gotowość dalszego odprowadzania ścieków i wody deszczowej (np. pismo z 18 i 29 maja oraz 25 czerwca i 26 listopada 2012 r.). Z pisma [...] z 6 września 2013 r. wynika, iż możliwe jest zaopatrzenie Przedsiębiorstwa [...] w wodę, a istnieją również inne sposoby odprowadzania z zakładu ścieków i wody deszczowej.
W ocenie Sądu wskazane okoliczności potwierdzają stanowisko o niewystąpieniu obiektywnych i nieusuwalnych przeszkód w realizacji przedmiotowego obowiązku oraz przeczą twierdzeniu skargi o trwałym i niezależnym od strony charakterze niemożności jego wykonania.
W skardze kasacyjnej z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniesionej przez T. D. zaskarżono w całości wyrok WSA w Opolu, zarzucając naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, a której niewykonalność ma charakter trwały,
2. naruszenie przepisów § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż walor wody bieżącej ma woda pochodząca z wodociągu lub studni pozostających pod nadzorem organów inspekcji sanitarnej.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że nie jest słuszna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja odmawiająca przeszkodom ekonomicznym, technicznym lub negatywnemu stanowisku innych osób charakteru przyczyn niewykonalności obowiązku, bowiem art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nie odwołuje się – jak to czyni WSA w Opolu – do niewykonalności rozumianej obiektywnie. Skarżący podkreślił znaczenie współdziałania innych podmiotów ze skarżącym w celu wykonania decyzji WIS z dnia [...] lutego 2014 r., zwracając uwagę na brak tego współdziałania, jako przesłankę niewykonalności decyzji. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowe uznanie studni za źródło wody bieżącej, przy jednoczesnej odmowie uznania za źródło wody o takim charakterze zbiornika sztucznego, do którego były zapewnione stałe dostawy świeżej wody, spełniającej wymogi higieniczno-sanitarne. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wymóg zapewnienia wody bieżącej dotyczy jej ujścia w miejscu poboru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Trafna jest ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu i dokonanej przez niego kwalifikacji ww. okoliczności jako tej, która nie może stanowić okoliczności uzasadniającej niewykonalność decyzji Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2014 r., nakazującej usunięcie przez skarżącego kasacyjnie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie bowiem przyjął, że ani trudności techniczne, ani mające charakter finansowy, tak jak zachowanie innych podmiotów niż skarżący kasacyjnie, nie jest pozytywną przesłanką uznania niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, Komentarz, Warszawa 2014, s. 672; podobnie Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 385). Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją.
Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia: 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA, 29 września 2010 r. sygn. akt II GSK 686/09, LEX nr 746103, 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84 oraz E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 560–561).
Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Jak wynika z poglądu NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73–74: "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Ponadto – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - musi mieć ona charakter obiektywny.
Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący cechy niewykonalności decyzji upatruje w trudności w jej wykonaniu, co jest na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. twierdzeniem błędnym, bowiem - jak już zostało wskazane - o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania, stąd twierdząc o trudnościach w realizacji nakazu, skarżący w istocie przeczy twierdzeniom o jej trwałej niewykonalności. Skarżący przyjmuje, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w tym przepisie, wynika z nadmiernego obciążenia finansowego i technicznego wykonania prac określonych w decyzji oraz braku współdziałania innych podmiotów. Jednak w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w tym zakresie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 977 i powołane tam orzecznictwo oraz NSA w wyrokach z dnia: 10 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1926/14, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1185/13, CBOSA, z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10, CBOSA). Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji (tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 108/12, LEX nr 1260038).
Ponadto o braku usprawiedliwionych podstaw do uznania stan faktyczny sprawy, który nie został w skardze kasacyjnej podważony wskazuje, że istnieje możliwość wykonania decyzji. Na okoliczności te (zapewnienie przyłączenia o czym świadczy pismo z 26 listopada 2012 r. i możliwość budowy zbiornika bezodpływowego) zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Brak współdziałania innych podmiotów nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji, zarówno z uwagi na możliwość skorzystania ze środków prawnych przeciwdziałających temu stanowi, jak i tymczasowość tej przeszkody, ewentualnie przyjęcie innych metod działania.
Sytuacja trwałej niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jak trafnie uznał WSA w Opolu, nie zachodziła w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie powoływał się na żadne nieusuwalne przeszkody w wykonaniu decyzji nakazującej usunięcie naruszeń wymagań zdrowotnych i higienicznych.
Z powyższych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.
Również nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów § 18 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia polegającego na przyjęciu, iż walor wody bieżącej posiada woda pochodząca z wodociągu lub studni pozostających pod nadzorem organów inspekcji sanitarnej. Zauważyć należy, iż przepisy rozporządzenia nie zawierają definicji legalnej pojęcia "bieżąca woda", który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy za wodę bieżącą można uznać także wodę dowożoną do zakładu produkcji, gromadzoną w zbiorniku i podawaną do kranu. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia za w pełni uzasadnione uznać należy zwrócenie się w tej materii do znaczenia słowa "bieżący" nadanego temu słowu w języku potocznym. Przez "bieżący" w języku potocznym rozumie się "<> zwykle w wyrażeniu: Bieżąca woda <>" (zob. Słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, str. 154). Mając na uwadze przytoczone znaczenie wskazanego słowa, stwierdzić należy, iż woda bieżąca to woda płynąca, a nie stojąca. W niniejszej sprawie, zgodnie z jej stanem faktycznym umywalka wyposażona została wprawdzie w kran oraz przewody doprowadzające wodę i odprowadzające ścieki, lecz nie została podłączona do źródła bieżącej, a zatem płynącej, wody. Za taki nie można uznać bowiem zbiornika, w którym woda stoi, a nie płynie, a ponadto ze względu na jego pojemność ma na odcinku od zbiornika przez kran do umywalki ograniczoną objętościowo i czasowo zdolność przepływu. Woda doprowadzana z zbiornika do kranu, który reguluje jej bieg, nie może być zatem uznana za wodę bieżącą, gdyż to, że płynie po odkręceniu zaworu kranu nie zmienia faktu, że pochodzi ze źródła wody stającej, niezapewniającego stałego jej dopływu. W tym też kontekście skład orzekający w przedmiotowej sprawie za uzasadniony uznał pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 914/06, CBOSA i przyjęty przez Sąd I instancji, zgodnie z którym walor wody bieżącej ma woda pochodzącą ze źródeł zapewniających co do zasady nieprzerwany pobór wody, takich jak w szczególności sieć wodociągowa czy też studnia, znajdujących się pod bieżącym nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej. Skarżący nie poprał niczym twierdzenia, że woda płynąca oznacza wodę płynącą u jej ujścia. W świetle powyższego, podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie spełnił wymogu z § 3 i § 13 rozporządzenia, § 18 ust. 2 oraz § 23 ust. 3 i § 27 ust. 1 załącznika nr 3 tego aktu rozporządzenia. Woda dowożona w zamkniętych pojemnikach do zakładu pracy, nawet jeżeli spełnia wymogi higieniczno-sanitarne (na co zwracał uwagę skarżący kasacyjnie) i podawana do kranu ze zbiornika nie ma waloru wody bieżącej.
Zauważyć ponadto należy, na co zwrócił słusznie uwagę również Sąd I instancji, że ochrona zdrowia ludzi jest sprawą najwyższej wagi. To jego bowiem ochronie służyć mają przepisy określające wymagania higieniczne i zdrowotne, których kontrola przestrzegania należy do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W konsekwencji, ocena spełnienia przez pracodawców wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w zakładzie pracy nie może odbywać się bez uwzględnienia tego celu.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.