II OSK 2648/13

II OSK 2648/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 929/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
II OZ 930/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
II OZ 931/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
II OZ 932/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
II OZ 934/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
II OZ 765/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
II OZ 766/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
II OZ 768/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
II OZ 769/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
II OZ 770/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
II OZ 772/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-12
VII SA/Wa 1718/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-31
II OZ 933/12 - Postanowienie NSA z 2012-10-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 28  i art. 61 a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D., R. G., T.J.- O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1718/12 w sprawie ze skargi A. M., L. M., A. L. – B., H. G. – K., E. K., R. J., T. J. – O., B. D., P. D., I. F., M. F., B. T., Z. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1/uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. D. i R. G. po 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz T. J. – O. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. M., L. M., A. L. – B., H. G. – K., E. K., R. J. i T. J. – O. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję, 4/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. D., P. D., I. F., M. F. i B. T. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję, 5/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz Z. G. i R. G. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję, 6/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. J.– O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1718/12, oddalił skargę A. M., L. M., A. L. – B., H. G. – K., E. K., R. J., T. J. – O., B. D., P. D., I. F., M. F., B. T., Z. G. i R. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni [...] "[...]" w W. pozwolenia na przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...], odmawiając, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni [...] "[...]" w W. pozwolenia na przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowego, uznał, że osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r. nie były do tego legitymowane. Organ administracji przede wszystkim przyjął, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę krąg podmiotów będących stronami postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowego dotyczy robót budowlanych realizowanych na nieruchomości wspólnej (dziełkach nr [...],[...],[...] i [...]), zaś wnoszący o stwierdzenie nieważności są właścicielami lokali mieszkalnych i współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości wspólnej. Jednakże nie wykazali oni, aby projektowana inwestycja oddziaływała na lokale, których są właścicielami. Odnośnie zaś nieruchomości wspólnej stwierdził, że inwestor (Spółdzielnia [...] "[...]" w W.) także jest jej współużytkownikiem wieczystym oraz na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z mocy prawa sprawuje zarząd tą nieruchomością. Może w związku z tym ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości wspólnej, opierając swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane na tym, że wykonuje zarząd powierzony tej nieruchomości.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie wniesione przez część wnioskodawców, postanowieniem z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nadto stwierdził, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, gdy postępowanie to dotyczy nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tym samym członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie mają prawa brać udziału w takim postępowaniu. Ich prawa realizują się poprzez członkowstwo w wspólnocie mieszkaniowej. Organ odwoławczy przyjął też, tak jak organ pierwszej instancji, że Spółdzielnia [...] "[...]" w W. sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną, przy czym wynika to nie tylko z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ale również z umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali złożonych do akt przez wnioskodawców. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, kto oraz na jakich zasadach może udzielić zgody na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej. Nie ma to – zdaniem organu administracji – wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania. Może mieć natomiast znaczenie dla merytorycznej oceny tego, czy inwestor legitymował się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej, aby mogli uczestniczyć jako strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. musieliby mieć indywidulany, oparty na obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego, interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia. O istnieniu takiego interesu przesądzić może wyłącznie oddziaływanie obiektu budowlanego na lokal, do którego są oni uprawnieni, co nie ma miejsca, gdyż inwestycja, której dotyczy sprawa, nie ma wpływu na przesłanianie lokali, dostęp do światła słonecznego, możliwość korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) i nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Natomiast wówczas, gdy w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego znajduje się nieruchomość wspólna legitymowaną do udziału w postępowaniu jest wyłącznie spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca wyłączny zarząd nieruchomością wspólną.
Skarżący w skardze, zarzucając m.in. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 k.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a także art. 199 k.c., podnieśli, że organy administracji pominęły kwestię zakresu zarządu oraz zarzut, że Spółdzielnia [...] "[...]" w W. przekroczyła zakres tego zarządu. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili pogląd, według którego uprawnienie Spółdzielni [...] "[...]" w W. do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane zależało od zgody wszystkich współużytkowników tej nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podzielił stanowisko organów administracji, według którego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zarówno zwykłym, jak i nieważnościowym krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że skarżącym oraz pozostałym osobom składającym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżącym przysługują udziały w prawie użytkowania wieczystego działek objętych inwestycją (A. i L. M., A. L.-B., H. G.-K., E. K., R. J., T. J.-O. w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], B. i P. D., I. i M. i F., B. T. działki nr [...], Z. i R. G. działki nr [...]) oraz prawo odrębnej własności lokali w budynkach położonych na tych nieruchomościach, które pozostają w zarządzie Spółdzielni [...] "[...]" w W.
W takiej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, że co do zasady to spółdzielnia mieszkaniowa działająca jako zarządca nieruchomości wspólnej jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z tym zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej. Wskazuje się, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest więc wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji takiego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali. Słusznie – zdaniem tego Sądu - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestycja, której dotyczy sprawa, polegająca na przebudowie wewnątrzosiedlowego układu drogowego, nie ma wpływu na przesłanianie lokali, dostęp do światła słonecznego, możliwość korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niewykazania przez Spółdzielnię [...] "[...]" w W. prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu "tego rodzaju argumenty mogłyby być badane wyłącznie w toku wszczętego postępowania nieważnościowego".
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli P.D., R. M. oraz T. J.-O. Zaskarżając ten wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczyli naruszenie:
- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącym, którzy są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz właścicielami wyodrębnionych lokali nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę drogi na nieruchomościach, których są współużytkownikami wieczystymi,
- art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółdzielni mieszkaniowej przysługuje wyłączne prawo do dysponowania nieruchomością wspólną w zakresie przekraczającym zwykły zarząd oraz na przyjęciu, że wyłączone jest stosowanie art. 199 k.c.,
- art. 64 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i uznanie, że współużytkownicy wieczyści nieruchomości wspólnej, której zarząd sprawuje z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spółdzielnia mieszkaniowa, tracą na jej rzecz prawo do decydowania o przeznaczeniu i zabudowie gruntu objętego należącym do nich prawem współużytkowania wieczystego oraz że nie przysługuje im prawo do administracyjnej i sądowej ochrony tego prawa,
- art. 199 w zw. z art. 233 k.c. przez ich niezastosowanie, wiążąc to z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wywodząc, że w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od zgody wszystkich współwłaścicieli,
- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie obejmuje nieruchomości wspólnej, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, lecz jedynie wyodrębnione lokale mieszkalne,
- art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sprzecznej z treścią uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygnatura akt II OPS 2/12, polegającej na przyjęciu, że spółdzielnia mieszkaniowa ma prawo do wyłącznego dysponowania na cele budowlane nieruchomościami zarządzanymi na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, bez potrzeby uzyskania zgody współużytkowników wieczystych na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Uzasadniając podstawy kasacyjne wywodzono, że z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd powierzony nieruchomości wspólnej jest uprawniona tylko do czynności zwykłego zarządu. Natomiast czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu może wykonywać za zgodą wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) nieruchomości wspólnej albo, w razie jej braku, zgody sądu. Pod tym warunkiem taka spółdzielnia mieszkaniowa nabywa też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Ponadto wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinna prowadzić do wniosku, że współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na tej nieruchomości, zwłaszcza wtedy, gdy nie wyrazili zgody na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane. W końcu, zdaniem skarżących, roboty budowlane, których dotyczy kwestionowane w trybie nadzwyczajnym pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r.), dotyczące przebudowy wewnątrzosiedlowego układu drogowego i tym samym zmiany przeznaczenia nieruchomości z mieszkalnego na drogowe, są czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. lub o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zauważyć co prawda należy, że podstawy skargi kasacyjnej nie są przytoczone precyzyjnie. Są sformułowane tak jakby przedmiotem sprawy była decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Jednakże, mając na uwadze uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010 r., poz. 1, można przyjąć, że podstawy kasacyjne są przytoczone w sposób dostateczny do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Usprawiedliwiona jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zarzut ten co prawda nie został powiązany z zarzutem naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., jednakże ze skargi kasacyjnej wynika, że zarzuca się w niej błędną wykładnię powołanego przepisu Prawa budowlanego, który organy administracji oraz następnie Sąd pierwszej instancji uczyniły, obok pozostającego z nim w związku art. 61a § 1 k.p.a., zasadniczą podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej, z której wyodrębniono lokale, udzielanego zarządcy tej nieruchomości oraz tym samym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia na budowę osoba, która jest współużytkownikiem wieczystym (współwłaścicielem) tej nieruchomości wspólnej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Taka wykładnia jest uzasadniona chociażby argumentacją z większego na mniejsze. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości.
Od tej zasady mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej, a więc także zarządu nieruchomością wspólną sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Dopuszczalna jest wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony) część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego.
Jednakże może to dotyczyć tylko tych sytuacji, w których niewątpliwie spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień. Jeżeli kwestią sporną jest to czy te granice zostały przekroczone, to współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej muszą być stroną postępowania. Nie można bowiem o tym czy spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień, czy też z naruszeniem praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) nieruchomości wspólnej te granice przekroczyła, rozstrzygać bez udziału podmiotów, których praw rozstrzygnięcie dotyczy.
W rozpoznawanej sprawie było kwestią sporną to, czy Spółdzielnia [...] "[...]" w W., realizując inwestycję na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r., działa w granicach wywodzonego z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego osoby, których najbardziej ta kwestia dotyczy, współużytkownicy wieczyści nieruchomości wspólnej, powinni byli być stroną postępowania, w którym o tym rozstrzygano, a więc postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym także powinni mieć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim po to, aby sprawdzić, czy w ogóle naruszono prawo decydując, że spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swego uprawnienia lub po to, aby sprawdzić, czy w razie naruszenia prawa, naruszenie miało charakter rażącego. Byli więc legitymowani do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r. Przy czym legitymacja ta wynikała zarówno z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i art. 28 k.p.a. NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela bowiem stanowiska, że legitymację do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocenia się wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy ją oceniać także na podstawie art. 28 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę będzie zawierała takie wady, w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jedynie do tych podmiotów, które mogły być, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania zwykłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., sygnatura akt II SA 2164/92, opublikowanego w ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32).
Zauważyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz następnie przed Sądem administracyjnym, poza innymi kwestiami, konsekwentnie podnosili, że Spółdzielnia [...] "[...]" w W. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż prawo to ogranicza się do czynności zwykłego zarządu, zaś czynności, których dotyczy pozwolenie na budowę z [...] stycznia 2011 r., są czynnościami, które zakres zwykłego zarządu przekraczają. Nie było przy tym oczywiste, że Spółdzielnia [...] "[...]" w W. wbrew twierdzeniom skarżących działa w granicach przysługującego jej uprawnienia. Kwestia bowiem zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spółdzielni sprawującej zarząd powierzony nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest bowiem niejednoznacznie uregulowana, czego wyrazem jest chociażby uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygnatura akt II OPS 2/12. Skarżący powinni zatem mieć możliwość poddania tej kwestii ocenie w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem administracyjnym. Nie jest przy tym tak, jak przyjmuje Sąd pierwszej instancji, iż kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż "tego rodzaju argumenty mogłyby być badane wyłącznie w toku wszczętego postępowania nieważnościowego". Problem w tym, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji odmawiają skarżącym prawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co sprawia, że zagadnienie to nie będzie badane. W ocenie NSA właśnie ta wymagająca wyjaśnienia kwestia (czy Spółdzielnia [...] "[...]" w W. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dotyczy interesu prawnego skarżących, co uzasadnia ich legitymację do domagania się wszczęcia takiego postępowania.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Są to przy tym podstawy dotyczące jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. ma w istocie charakter materialnoprawny) i nie ma naruszeń przepisów postępowania. W związku z tym na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną, NSA uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone przed sądem pierwszej instancji postanowienia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że koncentrują się one na wykazaniu, iż Spółdzielnia [...] "[...]" w W. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli zagadnienia, które w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma istotnego znaczenia. Zagadnienie to będzie istotne dopiero w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ujmując to bardziej precyzyjnie istotne będzie, czy Spółdzielnia [...] "[...]" w W. posiadała to prawo albo w razie gdyby się okazało, że nie posiadała, czy organ administracji przyjmując, iż posiadała, rażąco naruszył prawo. Mając to na uwadze te podstawy kasacyjne nie są trafne.
Uwzględniając skargę kasacyjną oraz następnie skargę, na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, przyjmując za zasadę, to co NSA ustalił rozpoznając w toku postępowania zażalenia na zarządzenia o obowiązku uiszczenia wpisów sądowych. Tą zasadą było, że współużytkownicy wieczyści jednej działki ponoszą koszty sądowe solidarnie. W konsekwencji są więc także uprawnieni do zwrotu tych kosztów oraz pozostałych kosztów postępowania solidarnie. Natomiast koszty poniesione przez współużytkowników różnych działek są zwracane odpowiednio do udziału w postępowaniu.