II OSK 2647/24

II OSK 2647/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 84/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/24 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 3., 5. i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 84/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi M. O., obywatela Ukrainy (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: UE): zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2.), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 20 lutego 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W tym samym dniu, wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu. W dniu 6 marca 2023 r. organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Następnie, strona złożyła m.in. ponaglenie z 16 kwietnia 2024 r.. Organ, powołując się na art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p., pismem z 23 kwietnia 2024 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Dalej, cudzoziemiec wniósł skargę z 8 maja 2024 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 9 maja 2024 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. oraz art. 219 ust. 2 i 3 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.).
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 lipca 2024 r., sąd wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. W pierwszej kolejności stwierdzono, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) został wyczerpany. Następnie zaznaczono, że art. 100c i art. 100d u.o.p. znajdują zastosowanie do spraw toczących się z udziałem wszystkich cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo. Zdaniem sądu pierwszej instancji niedopuszczalne, bo sprzeczne z dyrektywą Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, ze zm.; dalej: dyrektywa 2003/109/WE), należy uznać praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c.), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy. W ocenie sądu pierwszej instancji art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy. Uznano zatem, że art. 100d ust. 1 i 3 u.o.p. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.
Ponadto, w ocenie sądu pierwszej instancji art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p. nie dają się również pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. W tej kwestii zwrócono uwagę na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja), art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP).
W konsekwencji, WSA w Poznaniu stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że wobec skutecznego wszczęcia postępowania i poinformowania o tym fakcie skarżącego (po uprzednim wezwaniu cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku), organ powinien był załatwić sprawę poprzez jej – merytoryczne albo formalne – rozstrzygnięcie w drodze decyzji. Wtedy też powinien przedstawić merytoryczną ocenę wniosku i uzupełnianych dokumentów. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja zobowiązano Wojewodę do załatwienia sprawy. Sąd wojewódzki oddalił skargę co do przyznania sumy pieniężnej oraz z urzędu nie znalazł podstaw do orzeczenia grzywny w stosunku do organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego:
1) poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust. 3 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 pkt 1 lit.c i ust. 6 u.o.p.;
2) poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 3 ust. 2 lit.b dyrektywy 2003/109/WE;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a.;
4) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.;
5) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p.;
6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 219 ust. 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego z 20 lutego 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, podczas, gdy:
1) zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 3 pkt 4 u.o.p., ustawa ta określa również niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 3 pkt 1 lit.c u.o.p., do obywatela Ukrainy posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy, który nie złożył wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (art. 2 ust. 3 pkt 2 lit a) ani też nie zadeklarował zamiaru złożenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (art. 2 ust. 3 pkt 2 lit.b) przepis art. 2 ust. 1 znajduje zastosowanie (wniosek a contrario z brzmienia art. 2 ust. 3 i ust. 5), a w takim razie, zgodnie z art. 2 ust. 6 u.o.p. uznaje się go za osobę korzystającą z ochrony czasowej w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1264 ze zm.; dalej: u.u.o.);
2) zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 lit.b dyrektywy 2003/109/WE, nie ma ona zastosowania do obywateli państw trzecich, którzy są uprawnieni do zamieszkiwania w państwie członkowskim ze względu na ochronę czasową;
3) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na "przewlekłe" prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Trzy ponaglenia skarżącego zostały wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy i zostały pozostawione bez rozpoznania, w związku z czym należy przyjąć, że zostały wniesione nieskutecznie a skarga jest w takim razie niedopuszczalna;
4) zgodnie z dyspozycją art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 3 pkt 1 u.o.p. do dnia 30 września 2025 r. trwa okres spoczywania terminów na załatwienie m.in. sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co powoduje, że w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę bieg terminów w ogóle nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Do dnia 30 września 2025 r. nie stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, przepisów o bezczynności;
5) zgodnie z dyspozycją art. 219 ust. 2 u.o.c. osoba ubiegająca się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinna przedstawić tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego w którym przebywa. Skarżący nie wykonał wezwania do usunięcia braków wniosku poprzez dołączenie dokumentu, mającego stanowić dowód posiadania tego prawa, co w myśl art. 64 § 2 k.p.a. jako nieusunięcie braków podania, powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania;
6) postępowanie prowadzone na podstawie u.o.c. wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynika z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych spraw.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi albo; uchylenie wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, przy czym nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Wojewody. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, bowiem do 30 września 2025 r. obowiązuje zawieszenie biegu terminów na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE z mocy art. 100d ust. 1 u.o.p.. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a. jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Bezspornie skarżący złożył kilka ponagleń w okresie obowiązywania art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. Niemniej nie można uznać, że te ponaglenia zostały wniesione nieskutecznie, gdyż przed upływem terminu załatwienia sprawy, który nie upłynął z racji działania art. 100d u.o.p. (vide wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24).
Również powiązanie art. 53 § 2b p.p.s.a. z art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 lit. c i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. nie daje podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę merytoryczną skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). Oznacza to, że brak było podstaw faktycznych i prawnych do odrzucenia skargi na bezczynność przez sąd wojewódzki, bowiem ponaglenie zostało skutecznie wniesione przez cudzoziemca i zmaterializowała się podstawa procesowa wniesienia skargi.
Jako natomiast usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.o.p. w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednak nie w takim okresie czasowym, jak wywodzi skarżący kasacyjnie. Datą graniczną wyłączenia stanu bezczynności Wojewody w tego rodzaju sprawie jest bowiem 30 czerwca 2024r., o czym poniżej.
Zacząć trzeba jednak od zarzutów naruszenia art. 1 ust. 3 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. c i ust. 6 u.o.p. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sąd wojewódzki ocenił, że ostatnio przywołane przepisy nie mają zastosowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA w Poznaniu nie zawarł żadnego poglądu prawnego w zakresie tych przepisów. Jedynie stwierdził, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy przybyłych w związku z wojną, ale także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców bez względu na obywatelstwo (str. 8 uzasadnienia). Stanowisko to w pełni koresponduje z utrwalonym orzecznictwem NSA, wedle którego przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na teren RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który co prawda jest obywatelem Ukrainy, ale jego przybycie na teren Polski nie było związane z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.
Motywem kluczowym natomiast wyroku sądu administracyjnego była okoliczność, że art. 100d u.o.p. stanowi sprzeczną z dyrektywą 2003/109/WE modyfikację terminu załatwienia sprawy, tj. wydłużenie tego terminu w krajowym ustawodawstwie ponad maksymalny termin ustalony w art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowisko to jest wadliwe, gdyż ów przepis prawa krajowego niezastosowany przez WSA w Poznaniu, tj. art. 100d u.o.p. nie pozostaje w kolizji z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (por. np. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2172/24, wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2232/24, wyrok NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2318/24, wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1587/24, wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1707/24). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni argumentację prawną zawartą w w/w orzeczeniach i przyjmuje ją za własną. Należy stwierdzić, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie stanowią niedozwolonej modyfikacji ustalonego w dyrektywie terminu. Stanowią bowiem szczególną regulację krajowego prawodawcy podyktowaną okolicznościami wyjątkowymi i szczególnymi, jakimi była agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Przy czym podkreślenia wymaga, że art. 100c i 100d u.o.p. nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP. W świetle powyższego należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Poznaniu art. 100c i art. 100d u.o.p. nie miało podstaw faktycznych i prawnych z argumentacją ich sprzeczności z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE.
W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.
NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 20 lutego 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i następnie art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.o.c. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.o.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).
W świetle powyższego należało przyjąć, że art. 100c i art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości w sprawach wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. Natomiast bieg w sprawach jak wyżej powinien się rozpocząć od 1 lipca 2024 r. Oznacza to, że wyznaczony art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.o.c. termin 6 miesięcy na wydanie decyzji, ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji jeszcze nie upłynął, niezależnie od tego czy liczenie tego terminu z zachowaniem reguł określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c. miałoby miejsce od 1 lipca 2024 r. czy od daty późniejszej (uzupełnienia wymaganych braków podania). Tym samym nie można mówić o bezczynności organu po dniu 30 czerwca 2024 r. w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji błędny jest zaskarżony wyrok, bowiem w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tym zakresie (pkt I). Wobec zaskarżenia wyroku w całości, jednocześnie w zakresie oddalenia skargi i braku odnośnie tej części rozstrzygnięcia zarzutów skargi kasacyjnej, podlegała ona oddaleniu w zakresie pkt 4 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt II). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego i przedmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (pkt III). NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.