II OSK 2647/13

II OSK 2647/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2574/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-06-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i 2, art. 1 par. 1 i 2, art. 134 par. 1, art. 174, art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28 ust. 2, at. 33 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art. 24 ust. 1, at. 11
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
art. 1 pkt 13
Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 4 pkt 2,3,4,5,6,8,9,12,13,14,15 i 16
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2574/12 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2574/12 oddalił skargę P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżoną decyzją, wydaną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/11 oraz z 27 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 776/11, organ utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przywołał też przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że skarżący jest stroną tego postępowania, albowiem jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r. GINB wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.) czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2009 r. i wydanie w jej miejsca orzeczenia odmawiającego inwestorowi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Katowicach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę autostrady, względnie – nakazanie organowi I instancji przeprowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji od początku z uwzględnieniem zarzutów niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przy wydawaniu ww. decyzji doszło do uchybień proceduralnych. W szczególności wskazał na to, iż wydając decyzję w I instancji, organ nie wziął pod uwagę "braku wskazań lokalizacyjnych na część trasy". Podał, że w marcu 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z 2007 r., zatwierdzającą i utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 2005 r. o lokalizacji autostrady [...] na odcinku [...] – [...] w części dotyczącej jej przebiegu przez [...] – [...]. Uznać należało, że decyzja lokalizacyjna w ww. części nie była prawomocna i nie może być uwzględniana przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla ww. autostrady. To zaś oznacza, że Wojewoda Śląski winien był wstrzymać się z wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie, do czasu wydania ostatecznej w postępowaniu administracyjnym decyzji lokalizującej przebieg autostrady [...] przez obszar [...] – [...]. Skarżący wskazał też, że co najmniej od 2004 r. zwracał uwagę, że istnieje możliwość alternatywnego przebiegu trasy autostrady, a przedstawiany przez niego tzw. wariant obywatelski przebiegu trasy autostrady opiera się na dwóch fundamentalnych zasadach – nienaruszalności zaprojektowanych węzłów autostrady [...] oraz nieingerowania w obszar chroniony Natura 2000. Powyższe było jednak przez przedstawicieli inwestora i organy bagatelizowane. Podniósł przy tym także, że inwestor (nie czekając na orzeczenie sądu, które wskazało szereg uchybień w wydaniu decyzji lokalizacyjnej), przystąpił do prac związanych z przygotowaniem terenu pod budowę, w tym wycinki drzewostanu i wykupu nieruchomości, doprowadzając w ten sposób przede wszystkim do nieodwracalnej szkody dla środowiska. Skarżący podał również, że raport oddziaływana na środowisko nie stwierdza jednoznacznie, iż inwestycja nie będzie miała negatywnych skutków na obszar chroniony. Powołał się w tej kwestii na dyrektywę Rady Europy nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Wskazał na art. 6 tej dyrektywy i podniósł, że inwestycja jest dopuszczalna na obszarze chronionym wyłącznie przy uznaniu, że brak jest rozwiązań alternatywnych. Stwierdził, że inwestor nie mógł w niniejszej sprawie uznać, że brak jest innej alternatywy, albowiem proponowany tzw. wariant obywatelski przebiegu inwestycji, wskazywał taką alternatywę. Skarżący zarzucił także, że dokumentacja niezbędna do prowadzenia prac budowlanych obejmuje szereg nieruchomości, które nie zostały uwzględnione w treści decyzji Nr [...]. Tym samym oświadczenie o prawie do dysponowania jest niekompletne i nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W części dot. przebiegu trasy przez [...] – [...] brak jest co najmniej 30 działek, które znajdują się w projektowanych planach jako nieruchomości przeznaczone pod budowę. Skarżący podniósł także, że decyzja II Instancji w ogóle nie odnosi się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez niego w odwołaniu i pominął kwestie związane z przebiegiem autostrady przez obszary chronione Natura 2000.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w trakcie którego zapadło kilka decyzji organu II instancji (odnoszących się m. in. do odwołania skarżącego), jak i prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2325/09 i z 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/11 (którymi to wzruszono wcześniejsze rozstrzygnięcia GINB), ustalono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze inwestycji objętej decyzją Wojewody Śląskiego i z tego też wywodzi swój przymiot strony (a to oznacza, że jego odwołanie winno być merytorycznie rozpatrzone). Tak też skarżący podał na rozprawie przed sądem w dniu 14 czerwca 2013 r., wskazując na działkę o nr ewid. [...] obr. [...], jako tę, która uzasadnia jego interes prawny w sprawie. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody Śląskiego wydana w I instancji, obejmuje działki m. in. w mieście [...], obr. [...], w tym działkę o nr ewid. [...] i [...]. Wobec tego, sąd oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji - ze skargi skarżącego- w części, w jakiej dotyczy ona jego interesu prawnego. Sąd przyjął przy tym, że po pierwsze – skarżący ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz po drugie - że tylko w zakresie własnego, indywidualnego interesu prawnego posiada legitymację do kwestionowania wskazanej decyzji. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do tych przepisów obowiązkiem organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, a więc organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, iż skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji podniósł, że zapadła ona pomimo "braku wskazań lokalizacyjnych na część trasy" i wywodził on, iż do czasu wydania ostatecznego aktu dotyczącego lokalizacji inwestycji w całości, nie można było wydać pozwolenia na budowę dla ww. odcinka autostrady. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Słusznie w ocenie sądu organ II instancji przyjął, że podlegają one rozważeniu tylko w zakresie interesu prawnego skarżącego, a ten w istocie związany jest jedynie z odcinkiem autostrady przebiegającym w granicach administracyjnych miasta [...], na terenie [...]. Na tym też skoncentrował się organ odwoławczy i te też zarzuty zostało rozważone i ocenione. Prawidłowo w efekcie organ ten uznał, że nie mogą one skutkować uchyleniem (nawet w części) decyzji Wojewody Śląskiego wydanej w sprawie w I instancji. Organ architektoniczno-budowlany był tym orzeczeniem związany i nie mógł na tym etapie kwestionować przebiegu inwestycji, w tym z uwagi na to, że wskazana decyzja co do tej jej części, która dotyczy miasta [...] obręb [...], na skutek zapadłego wyroku sądu, nie jest ostateczna. Pozostałe zarzuty, w tym dotyczące kompletności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego oraz przebiegu inwestycji przez obszar chroniony, sąd uznał za bezzasadne już tylko z tego względu, że pochodzą od podmiotu, który nie wykazał, aby miał w tym zakresie własny, indywidualny, interes prawny.
Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, iż sąd w zaskarżonym orzeczenie mylnie uznał, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w zakresie dysponowania przez inwestora wszystkimi potrzebnymi nieruchomościami na cele budowlane oraz w zakresie przebiegu inwestycji przez obszar chroniony, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy interes prawny do zaskarżenia decyzji również w tym zakresie skarżącemu przysługuje;
2. art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, iż inwestor spełnił wszelkie wymogi, to jest posiadał prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowy, a przez to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę działał zgodnie z prawem,
3. art. 1 p.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji pod katem zgodności z prawem w zakresie dotyczącymi dysponowania na cele budowlane przez inwestora wszystkimi nieruchomościami, na których posadowiony jest obiekt autostrady;
4. art. 134 p.p.s.a., polegające na braku rozstrzygnięcia całości sprawy w jej granicach i pominięcia w ten sposób istotnego faktu warunkującego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie okoliczności, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowy autostrady.
Wniósł ponadto o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że znajdowanie się nieruchomości skarżącego w strefie oddziaływania obiektu daje mu możliwość zaskarżania aktów wydanych w toku postępowania o wydanie pozwolenia. Interes prawny wynika w tym przypadku z samego bycia stroną postępowania. Tak samo należy rozumieć interes prawny pozwalający na zaskarżenie aktu do sądu administracyjnego. Możliwe jest zatem kwestionowanie istotnych dla rozstrzygnięcia finalnego aktów wydanych w toku postępowania. Inne rozumienie interesu prawnego ogranicza prawo do sądu. Ponadto, konieczne jest dysponowanie przez inwestora na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami, na których zamierzenie budowlane będzie realizowane. Sąd powinien był zbadać wszystkie aspekty danej sprawy, nie tylko podniesione w zarzutach strony. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego tylko część zamierzenia budowlanego, które nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie, stanowi naruszenie prawa. Wskutek tego, dysponowanie jedynie częścią nieruchomości na cele budowlane powoduje, że co do całości tego odcinka autostrady decyzja powinna być negatywna, a więc obiekt nie powinien zostać wybudowany także na nieruchomości skarżącego. Orzeczenie sądu nie wypełnia więc wszystkich przesłanek art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sąd prawidłowo ocenił interes prawny skarżącego i pozostałe podnoszone kwestie, a ponadto brak interesu prawnego nie może być konwalidowany przez brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołana podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. powinien wskazywać na konkretne niedostrzeżone przez sąd powiązane przepisy prawa, naruszenie musi być oczywiste, a także należy wskazać na dokonanie oceny innej sprawy lub przekroczenie granic danej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.
Natomiast nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem:
- co do przepisu prawa materialnego formy jego naruszenia,
- co do przepisu postępowania, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt 1 a dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji w zakresie dysponowania przez inwestora wszystkimi potrzebnymi nieruchomościami na cele budowlane oraz w zakresie przebiegu inwestycji przez obszar chroniony, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy bowiem przypomnieć, że w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego tj [...] czerwiec 2008r. zastosowanie miał jeszcze art. 24 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, zgodnie z którym wojewoda wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Art. 24 uchylony został przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U.2008.154.958) zmieniającej nin. ustawę z dniem 10 września 2008 r. jednak do spraw wszczętych, a nie zakończonych nadal miał zastosowanie. Tym samym do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę drogi miał zastosowanie art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Natomiast w wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.)wydawana obecnie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. W wyniku dokonanej wówczas zmiany stanu prawnego wprowadzono do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. między innymi art. 11i .Zgodnie z art.11i ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
W świetle powyższego stanu prawnego zasadnie w niniejszej sprawie organy przyjęły, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli stwierdzając, że w sprawie ma zastosowanie art.28 ust.2 Prawa budowlanego. A przepis ten legitymację strony postępowania ograniczał do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ten wymóg, że nieruchomość ma znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu jest szczególnie istotny zważywszy, że droga jest inwestycją liniową przebiegającą na dużych odległościach, składającą się z wielu elementów , w skład której mogą wchodzić zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, różne obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje wymienione w pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 12, 13, 14, 15 i 16 tego przepisu. Stąd też zasadnie przyjęto w sprawie, że skarżący ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art.28 ust.2 Prawa budowlanego, oraz legitymacje do kwestionowania zaskarżonej decyzji, ale tylko w zakresie własnego indywidualnego interesu prawnego, czyli w zakresie w jakim nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezprzedmiotowy jest również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2, a dotyczący naruszenia art.33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 33 ust.2 wymienia jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast materialnoprawne przesłanki wydania pozwolenia na budowę zostały określone w art.32 ust.4 Prawa budowlanego Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: pkt 1 złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz 2) złożył oświadczenie (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak przepis art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest przedmiotem zarzutów w skardze kasacyjnej. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, zarzut zawarty w pkt 3 dotyczy naruszenia art.1 p.p.s.a , polegający na niedokonaniu przez Sąd I instancji kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w zakresie dysponowania przez inwestora wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane, a zarzut zawarty w pkt 4 dotyczy naruszenia art.134 p.p.s.a , polegający na braku rozstrzygnięcia całości sprawy w jej granicach i pominięcie istotnego faktu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezprzedmiotowe Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej przepis art1 p.p.s.a ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012r., II GSK 121/11 przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2010r. II FSK 492/09, w którym stwierdzono, że art. 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.134 p.p.s.a . Przede wszystkim, chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy ( wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. II OSK 1580/11 ), a takiej sytuacji nie było w rozpoznawanej sprawie. Z kolei nie odniesienie się do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. ( wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. II FSK 2519/11 ). W takim przypadku można by ewentualnie rozważać zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a, ale taki zarzut nie został sformułowany w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.