II OSK 2634/18

II OSK 2634/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 554/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-01-16
II OZ 1293/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 554/17 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 554/17 oddalił skargę G.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] nakazującą G.K. rozbiórkę samowolnie pobudowanych: nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego – szopy drewnianej, składającej się z dwóch pomieszczeń, położonych na posesji przy ul. [...] w T. na granicy z posesją przy ul. [...] w T.
Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z uwagi na powołanie się przez G.K. na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z zachowaniem warunku wniesienia podania w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a. Nową okolicznością faktyczną w sprawie, powołaną przez wnioskodawczynię, jest pogorszenie się stanu technicznego obiektów, który wskazuje na niemożność wykonania decyzji rozbiórkowej. Stan ten nie istniał w chwili wydania decyzji, a zatem nie mógł być znany lub nieznany organowi powiatowemu. Dodatkowo organ podkreślił, iż powołane okoliczności nie wypełniają przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast pogarszający się stan techniczny obiektów wynika z faktu niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie pobudowanych: nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego – szopy drewnianej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 89 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 oraz 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także uczestnik postępowania P.M. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu wskazano, iż po wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać, czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia wskazana w postanowieniu o wznowienie postępowania. Dopiero gdy okaże się, że istotnie w sprawie zaistniała wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia organ uprawniony jest do rozpatrzenia sprawy co do istoty, czyli ponownego rozpatrzenia sprawy i dokonania merytorycznej oceny decyzji ostatecznej. W przypadku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. konieczne jest nie tylko, aby nowy dowód lub nowa okoliczność istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi administracji, ale także, aby były one istotne dla sprawy. Okolicznością faktyczną lub dowodem istotnym dla sprawy jest natomiast taka okoliczność lub taki dowód, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Innymi słowy, to taka okoliczność lub taki dowód, które mogłyby doprowadzić do wydania decyzji, co do swej istoty, odmiennej od rozstrzygnięcia dotychczasowego.
W toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki, zainicjowane zostało postępowanie legalizacyjne. Nie zostało ono zakończone pozytywnie dla skarżącej wobec niewykonania nałożonych obowiązków. Wnioskodawczyni wskazała podstawę wznowienia postępowania, wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych – pogorszenie stanu technicznego obiektu, który w chwili obecnej uniemożliwia przeprowadzenie robót rozbiórkowych, albowiem grozi katastrofą budowlaną, także budynku znajdującego się na sąsiedniej działce przy ul. [...] w T. Wskazana przez wnioskodawczynię okoliczność, tj. pogarszający się stan techniczny obiektów, których rozbiórkę nakazano nie stanowi podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. obligującej do wznowienia postępowania co do istoty sprawy. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, stwierdził organ, że ustalony stan faktyczny na dzień wydania ww. decyzji przez organ I i II instancji, w tym stan techniczny przedmiotowych budynków, stanowił m.in. podstawę do wydania nakazu ich rozbiórki, a ulegający pogorszeniu stan techniczny jest konsekwencją niewykonania decyzji od 2011 r., zatem okoliczność ta nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, która nie była znana organowi, który wydał tę decyzję.
Zaznaczono, że na podstawie akt sprawy (w tym opinii o stanie technicznym przedmiotowych budynków gospodarczo-mieszkalnego i kotłowni oraz szop drewnianych, sporządzonej w marcu 2011 r., czy opinii Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] sierpnia 2010 r.) nakazano rozbiórkę spornych obiektów a organ I instancji w decyzji w tym przedmiocie ustalił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu rozbiórki i prowadzenia robót rozbiórkowych oraz szczególne warunki dotyczące nadzoru na placu rozbiórki, m.in. nakazał prowadzić roboty rozbiórkowe pod nadzorem osoby uprawnionej, co wyklucza spowodowanie katastrofy budowlanej podczas wykonywania rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego orzekł o konieczności nakazania rozbiórki na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie, nie wskazał natomiast sposobu jej realizacji, gdyż powinien on być dostosowany do aktualnej sytuacji. Pogarszający się stan techniczny obiektu jest procesem rozłożonym w czasie, a wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 914/13.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6-11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie z jakich powodów treść decyzji wydanej na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. nie została wznowiona pomimo, że skarżąca wykazała podstawę do wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 k.p.a., a także wskazanie przez skarżącą, iż postępowanie stanowiące podstawę wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami o których mowa w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a.,
2. art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżąca wykazała przesłanki wznowieniowe, które to organ I i II instancji zignorował, a WSA w Warszawie stanowisko organów potwierdził, co w konsekwencji stanowi złamanie ogólnej zasady, iż organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela,
3. art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącej powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie dowodu w postaci załączników tj. elektronicznego nośnika danych na którym znajdują się następujące fotokopie dokumentów wykonanych przez skarżącą i fotokopie przedmiotowych nieruchomości przy [...] i [...] w tym:
- orzeczenie techniczne nr [...], które sporządzone zostało przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej inż. H. S.,
- aneks do orzeczenia technicznego nr [...], albowiem dokumenty te są niezbędne do zbadania zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej w tej przedmiotowej sprawie, głównie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dlatego powołanie ich na tym etapie postępowania jest konieczne, skoro zostały pominięte przez organ I i II stopnia, a także przez WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Uczestnicy postępowania M.N. oraz P.M. w osobiście sporządzonym piśmie wnieśli o odrzucenie skargi w całości i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, jak też oddalenie dowodów w postaci załączników.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 kwietnia 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.) zwanej dalej "ustawą covidową".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., którym odmówiono uchylenia decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych.
Nie jest sporne, iż skarżąca wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. (sprecyzowanym pismami z dnia 4 i 22 marca 2016 r.) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] nakazującą G.K. rozbiórkę samowolnie pobudowanych: nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego – szopy drewnianej, składającej się z dwóch pomieszczeń, położonych na posesji przy ul. [...] w T. na granicy z posesją przy ul. [...] w T. Jako podstawę wznowienia przywołano przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a polegającą na pogarszającym się stanie technicznym obiektu objętego nakazem rozbiórki, który w chwili obecnej uniemożliwia przeprowadzenie rozbiórki, albowiem grozi katastrofą budowlaną. Podkreślono, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia ujawniły się około "10 stycznia 2016 r.". Wniosek powyższy spowodował, iż Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. W konsekwencji w postępowaniu rozpoznawczym organy nadzoru budowlanego odmówiły uchylenia ww. decyzji, bowiem wskazana przez wnioskodawczynię okoliczność, tj. pogarszający się stan techniczny obiektów, których rozbiórkę nakazano, jak zaznaczono, nie stanowi podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Uznano bowiem, że ustalony stan faktyczny na dzień wydania ww. decyzji przez organ I i II instancji, w tym stan techniczny przedmiotowych budynków, stanowił m.in. podstawę do wydania nakazu ich rozbiórki, a ulegający pogorszeniu stan techniczny jest konsekwencją niewykonania decyzji od 2011 r., zatem okoliczność ta nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, która nie była znana organowi, który wydał tę decyzję. Stanowisko to w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny je aprobuje.
Wniesiona skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko, przedstawionymi w jej petitum zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem skarżącej organ właściwy do rozpoznania sprawy o wznowienie winien przede wszystkim ustalić stan faktyczny nie tyle na dzień wydania decyzji rozbiórkowej przez organ I instancji, ale na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wyjaśniono w motywach kasacji stan techniczny na rok 2011 jest jasny i bezsporny. To na rok 2016 organ nadzoru budowlanego powinien ocenić stan techniczny budynku, jak też możliwości prawne i faktyczne wykonania rozbiórki.
Powyższego stanowiska skarżącej nie można jednak podzielić mając na uwadze przede wszystkim charakter tego postępowania, jak i podstawę żądania strony skarżącej. Sprawa dotyczy bowiem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. o nakazie rozbiórki, natomiast przesłanka na jaką w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołała się skarżąca zaistniała "około 10 stycznia 2016 r.", a więc parę lat po wydaniu decyzji rozbiórkowej.
W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze, że w rzeczywistości istnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i że postępowanie to musi zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym wyraźnie stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego NSA w tej sprawie ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalne - podobnie patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 17 wydanie C.H. Beck, Warszawa 2021, strona 932.
Podstawa wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zakłada więc spełnienie się dwóch przesłanek łącznie:
– nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc nie mogły być znane organowi;
– okoliczności faktyczne i dowody (nazwane nowymi dlatego, że dopiero zostały ujawnione) istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Przy ocenie tych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie - podobnie w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2010r., II GSK 986/09. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - patrz: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2631/11.
Należy mieć także na uwadze, iż oceniając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że po wydaniu decyzji doszło do ujawnienia nowych istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania tego aktu, nieznanych organowi orzekającemu, lecz konieczne jest ustalenie ich istotności dla sprawy poprzez dokonanie oceny przydatności dowodów przedstawionych przez stronę dla potrzeb ponownego postępowania przed organem. Istotne dla sprawy będą zatem tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia, a zatem których ocena miałaby znaczenie w sprawie, a nie tylko prowadziła do wznowienia postępowania.
Przywołana przez skarżącą okoliczność pogorszenia stanu technicznego obiektu wobec którego nakazano rozbiórkę, a ujawniona "około 10 stycznia 2016 r." jako zaistniała po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] września 2011 r. nie mogła uzasadniać zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewątpliwie wskazana przez wnioskodawczynię ww. okoliczność, w opisanym przez nią czasie mogła ewentualnie stanowić co najwyżej podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalony stan faktyczny na dzień wydania decyzji rozbiórkowej przez organ I i II instancji, w tym stan techniczny przedmiotowych budynków, stanowił m.in. podstawę do wydania nakazu ich rozbiórki, a ulegający pogorszeniu stan techniczny jest konsekwencją niewykonania decyzji od 2011 r., zatem okoliczność ta nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy istniejącej w dniu wydania decyzji ostatecznej, która nie była znana organowi, który wydał tę decyzję.
Zatem, wbrew stanowisku skarżącej, nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić przeprowadzenia wadliwej kontroli legalności, zaś twierdzenie że organ właściwy do rozpoznania sprawy o wznowienie winien przede wszystkim ustalić stan faktyczny nie tyle na dzień wydania decyzji rozbiórkowej przez organ I instancji, ale na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jest całkowicie błędne w kontekście prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonanej w zaskarżonym wyroku, a wyżej przedstawionej. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut, iż postępowanie stanowiące podstawę wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami o których mowa w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. tym bardziej, iż przesłanki wznowienia wynikające z art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. nie miały miejsca w okolicznościach tej sprawy.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Dlatego też zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej art 6-11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje nieusprawiedliwiony.
Analiza zaskarżonego wyroku nie pozwala również na uznanie by w sprawie doszło do naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. przywołanego w kasacji, a odnoszącego się do terminu w jakim podanie o wznowienie może być wniesione – termin 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Ta kwestia nie była sporna, skoro organ nadzoru budowlanego po wniesieniu przedmiotowego wniosku, wszczął postępowanie wznowieniowe postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., w przeciwnym wypadku wydano by postanowienie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, prowadzonego zgodnie z regułami k.p.a., i tak właśnie postąpiono w niniejszym postępowaniu.
Nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w kontekście dokonywanej oceny prawidłowości zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. – patrz wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17. Nadto należy dodać, iż na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku – patrz: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15. Tym samym nie można uznać za trafny zarzutu skarżącej, zawartego w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie ma też żadnych podstaw, aby podnosić naruszenie art. 7 Konstytucji RP czy też art. 87 ust. 1 tego aktu. Przepis art. 7 Konstytucji RP statuuje zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli przepis ten stanowić ma podstawę kasacyjną nie wystarczy odwołanie się wyłącznie do jego treści (jest nią przecież ogólna zasada), należy bowiem wskazać, w jaki sposób (poprzez naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, procesowego bądź przepisów ustrojowych) nakaz w nim wyrażony został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 565/07). Jak wyżej już wyjaśniono w sprawie tej nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 9 czy art. 148 § 1 k.p.a., a więc przepisów powiązanych z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji RP, stąd też nie można skutecznie w tej sprawie uznać, by organy władzy działały nie na podstawie prawa i poza jego granicami. Wprost przeciwnie lektura tego uzasadnienia świadczy, że było inaczej, dlatego też trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, stąd właściwie zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Nie doszło w tej sprawie również do naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego o źródłach prawa. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia w jaki sposób ta norma ustawy zasadniczej została naruszona i w jaki sposób to naruszenie wpływa na wynik niniejszego postępowania.
W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by zachodziła potrzeba w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenia dowodu z załączników wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. Generalnie bowiem sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w przedmiotowej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, nie zachodzi potrzeba badania legalności decyzji o nakazie rozbiórki z 2011 r., a do tego zmierza przedmiotowy wniosek.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.