II OSK 2633/14

III SA/Łd 787/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 § 1 lit. a i c, § 3, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 89c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Dnia 7 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Joanna Wyporska - Frankiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 roku sprawy ze skargi "G" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 sierpnia 2022 roku nr BP.500.48.2022.0165.LD5.260024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z 14 stycznia 2022 roku nr WITD.DI.0152.V0104/3/22 oraz umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej "G" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Radomsku kwotę 4.017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej - ŁWITD) z 14 stycznia 2022 r. o nałożeniu na G. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów transportu drogowego.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawny.
4 sierpnia 2021 r. ŁWITD zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli. Powyższe zawiadomienie wysłano spółce listem poleconym na adres siedziby zakładu głównego przedsiębiorstwa – R., ul.[...], podanym w Krajowym Rejestrze Sądowym. Rozpoczęcie czynności kontrolnych podmiotu wyznaczono na 17 sierpnia 2021 r.
10 sierpnia 2021 r. przedsiębiorca wniósł do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismo zatytułowane "sprzeciw do kontroli". W treści pisma, spółka odwołując się do art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wskazała, że zapowiadana kontrola nie może się odbyć, z uwagi na toczącą się obecnie kontrolę prowadzoną przez Urząd Skarbowy w Piotrkowie Trybunalskim. Ponadto, poinformowała organ, iż przekroczona została ilość dni kontroli dla jej przedsiębiorstwa.
ŁWITD pozostawił powyższe pismo bez odpowiedzi.
W wyznaczonym dniu kontroli tj. 17 sierpnia 2021 r. zespół kontrolny z WITD, udał się pod adres siedziby spółki – R. ul.[...]. Na miejscu, okazało się, że jest to dom jednorodzinny, stojący na ogrodzonej działce. Dostęp do posesji był realizowany za pomocą urządzenia przywoławczego. Kilkukrotne próby wywołania mieszkańców posesji nie przyniosły żadnego skutku. Wobec powyższego, zespół kontrolny sporządził dokumentację fotograficzną z przeprowadzonych czynności oraz notatkę służbową, w której opisano przeprowadzone czynności.
W odpowiedzi na pytanie organu I instancji, pismem z 19 sierpnia 2021 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego, poinformował, że obecnie organy Krajowej Administracji Skarbowej, nie prowadzą kontroli podatkowych/skarbowych wobec spółki, ani żadnej innej kontroli w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Tego samego dnia Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piotrkowie Trybunalskim również wskazał, iż w obecnym czasie nie prowadził żadnej kontroli podatkowej wobec spółki. Jednocześnie, poinformował, iż według ewidencji kontroli KAS, ostatnią kontrolę podatkową wobec spółki prowadził Naczelnik Urzędu Skarbowego w Radomsku.
Pismem z 2 września 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Radomsku poinformował, że obecnie nie jest prowadzona żadna kontrola podatkowa wobec spółki.
8 września 2021 r. ŁWITD zawiadomił spółkę o nowym terminie rozpoczęcia czynności kontrolnych w dniu 21 września 2021 r.
8 września 2021r. strony złożyła ponowny "sprzeciw do kontroli". W treści pisma strona powtórzyła argumenty przytoczone w piśmie spółki z 10 sierpnia 2021 r. Sprzeciw ten także nie został rozpoznany.
21 września 2021 r. o godz. 09:02 zespół kontrolny z ŁWITD, ponownie udał się pod adres będący siedzibą spółki, tj. R., ul. [...]. Także i tym razem jakakolwiek próba nawiązania bezpośredniego kontaktu z jakąkolwiek osobą reprezentującą spółkę nie przyniosła żadnych efektów, dlatego po sporządzeniu dokumentacji fotograficznej, zespół kontrolny powrócił do siedziby ŁWID, gdzie sporządzono stosowną notatkę służbową, opisującą przeprowadzone czynności. Notatkę służbową, jak również dokumentację fotograficzną dołączono do akt prowadzonej sprawy.
12 października 2021 r. sporządzono protokołu z kontroli, który przesłano do przedsiębiorcy drogą pocztową za potwierdzeniem odbioru. Na podstawie przeprowadzonych czynności, stwierdzono naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Pismem z 12 października 2021r., organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi, 3 listopada 2021 r. strona wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazała, że nie uniemożliwiła kontroli, jednak w 2021 r. uprawnione organy kontrolne przekroczyły limit dni kontroli przewidzianych dla mikroprzedsiębiorców.
Decyzją z 14 stycznia 2022 r. ŁWITD nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. za naruszenie opisane w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. DZ. U. z 2021 r.,poz. 919 ze zm.) tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.162) -dalej "ustawa Prawo przedsiębiorców" dotyczące sprzeciwu wobec działań kontrolnych podejmowanych w stosunku do przedsiębiorcy i wskazał, że pisma spółki z 10 sierpnia 2021 r. nie można uznać za sprzeciw ponieważ nie spełnia ono wymagań formalnoprawnych i dlatego pozostawił powyższe pismo bez odpowiedzi. Z kolei pisma strony z 8 września 2021 r. powielającego argumentacje zawartą w piśmie z 10 sierpnia 2021 roku organ nie uznał za skuteczny sprzeciw, który mógł mieć jakikolwiek wpływ na rozpoczęcie czynności kontrolnych, o których strona została prawidłowo powiadomiona.
Organ podkreślił także, że nie miał możliwości zweryfikowania argumentu spółki, polegającego na wzmiankowanym, w obu przesłanych do ŁWITD pismach, przekroczeniu ilości dni kontroli dla jednego podmiotu w roku 2021 r. wobec nie przedstawienia przez podmiot żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie organu, podmiot, którego prawidłowo zawiadomiono o zamiarze wszczęcia kontroli, w sposób bezpośredni, wywodzący korzyści z odstąpienia od czynności kontrolnych, winien w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Takich dokumentów strona nie załączyła. Należy jednak nadmienić, iż do wyjaśnień, strona załączyła kserokopie pierwszych stron protokołów z kontroli organów uprawnionych do przeprowadzenia kontroli w siedzibach podmiotów w ilości 12 szt. w tym jedną kopię pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w Radomsku, w treści której organ podatkowy informuje stronę o przesłaniu protokołu z kontroli przeprowadzonej w zakresie prawidłowości rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych za 2018 r. i podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia do grudnia 2018 r. Organ stwierdził, iż załączone przez stronę dokumenty nie pozwalają na prawidłowe ustalenie ilości dni, w których uprawnione organy kontrolne mogą wykonywać swoje czynności wobec przedsiębiorcy.
Organ zauważył, iż do prawidłowego zastosowania art. 55 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy w sposób niewątpliwy, ustalić nie tylko ilość dni które organy uprawnione do kontroli przeprowadzały swoje czynności wobec podmiotu, ale również należy w sposób bezsporny ustalić do jakiej kategorii przedsiębiorców zalicza się kontrolowany podmiot w świetle przytoczonego powyżej przepisu. Takie ustalenia można poczynić jedynie poprzez stosowne oświadczenia strony, poparte dokumentami pozwalającymi określić do jakiej grupy przedsiębiorców można zaliczyć kontrolowany podmiot, czego strona również nie dopełniła.
Odnosząc się do wyjaśnień strony, w których podważała fakt przebywania zespołu kontrolnego w dniach wymienionych w protokole pod adresem siedziby spółki oraz wskazujących jakoby kontrolujący nie trafili do właściwego budynku (działka, na której jest zlokalizowana siedziba spółki, jest działką narożną wobec czego, wejście na posesję znajduje się przy innej ulicy), organ wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego, adresem siedziby spółki jest adres zlokalizowany w R., przy ul. [...] a korespondencja zawierająca zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, adresowana pod ten adres, była doręczana prawidłowo. Fakt, obecności zespołu kontrolnego, pod wyżej wskazanym adresem, był każdorazowo dokumentowany poprzez wykonanie fotografii posesji z widniejącym na niej adresem siedziby spółki a także poparty notatkami służbowymi podpisanymi przez inspektorów wchodzących w skład zespołu kontrolnego. Organ wyjaśnił, iż organy administracji publicznej muszą opierać się wyłącznie na danych adresowych uzyskanych z oficjalnych rejestrów, potwierdzających fakt, prowadzenia działalności gospodarczej pod adresem w nich wskazanych. Nadto w ocenie organu, fakt rozpoczęcia czynności kontrolnych był stronie znany, co obligowało ją do przebywania w siedzibie spółki w dniach, w których ŁWITD zamierzał przeprowadzić czynności.
Skutkiem wniesionego przez stronę odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z 25 sierpnia 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 14 stycznia 2022 r.
Organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Przytoczonego przez stronę argumentu o przekroczeniu ilości dni kontroli w danym roku kalendarzowym przez organy uprawnione do kontroli, nie można uznać za prawidłowy i organ kontrolny, w sposób szczegółowy, odniósł się do tego w treści przesłanego stronie protokołu z czynności kontrolnych wskazując, że strona winna wskazać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Takich dokumentów strona nie załączyła. Nadto nie przedstawiła także dokumentów wskazujących, że należy do kategorii mikroprzedsiębiorców. Takie ustalenia można poczynić jedynie poprzez stosowne oświadczenia strony, poparte dokumentami pozwalającymi określić do jakiej grupy przedsiębiorców można zaliczyć kontrolowany podmiot, czego strona również nie dopełniła.
Organ podniósł także, że nie można również zgodzić się z twierdzeniami strony, iż organ kontrolny nie wypełnił przesłanek wynikających z art. 9 k.p.a. Należy zauważyć, że w treści przesłanego stronie protokołu z czynności, znalazła się adnotacja, stwierdzająca, iż przywołane przez stronę, zapisy nieobowiązującego na dzień sporządzenia protokołu z czynności, aktu prawnego, nie powodują nieważności wnoszonych przez stronę zastrzeżeń i uwag. Organ kontrolny w swych rozważaniach, nadmienił iż przyjmując do wiadomości argumentację strony, będzie ją procedował w oparciu o regulacje obowiązującej ustawy Prawo przedsiębiorców. Strona nie poniosła z tytułu nieznajomości prawa żadnych negatywnych konsekwencji. Należy wspomnieć, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego oznaczanie siedziby firmy szyldem, tym samym organy administracji publicznej muszą opierać się wyłącznie na danych adresowych uzyskanych z oficjalnych rejestrów, potwierdzających fakt, prowadzenia działalności gospodarczej pod adresem w nich wskazanych. Bezspornym jest fakt, iż pod takim właśnie adresem, ŁWITD zmierzał rozpocząć czynności kontrolne. Fakt rozpoczęcia czynności kontrolnych był stronie znany, co zdaniem organu obligowało stronę do przebywania w siedzibie spółki w dniach w których ŁWITD, zamierzał przeprowadzić takie czynności. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej w wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaskarżona decyzja zawiera także niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Należy także wskazać, że strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika zaś, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, powinien wykazać przedsiębiorca.
Na ostateczną decyzję spółka G. złożyła skargę do tutejszego sądu administracyjnego zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 55 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do przeprowadzenia kontroli u skarżącej i nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub części, podczas gdy z uwagi na przekroczony limit dni roboczych kontroli u skarżącej w roku kalendarzowym 2021 Organ I instancji nie był uprawniony do podejmowania czynności kontrolnych, w tym nałożenia kary pieniężnej.
b) art. 59 ust. 1 i 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich wadliwą interpretację skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że:
- złożony przez skarżącą sprzeciw z 10 sierpnia 2021 roku oraz sprzeciw z 8 września 2021 roku nie spełniały wymagań formalno-prawnych określonych w tym przepisie i w konsekwencji pozostawił je bez rozpoznania, podczas gdy złożone sprzeciwy spełniały wszystkie warunki określone przez przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców i powinny zostać rozpatrzone przez organ I instancji;
- złożenie sprzeciwu przez podmiot kontrolowany może nastąpić nie wcześniej niż po wszczęciu kontroli przez organ kontrolny, a złożenie sprzeciwu na etapie poprzedzającym nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienie złożonych przez skarżącą sprzeciwów bez rozpoznania, podczas gdy zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, wniesienie sprzeciwu może nastąpić już z chwilą wystąpienia jednej z przesłanek wniesienia sprzeciwu określonych w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, w tym przesłanki przekroczenia ilości dni kontroli, o której mowa w art. 55 ust. 1 Prawo przedsiębiorców.
c) art. 59 ust. 5 i 7 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy organ I instancji po wniesieniu przez skarżącą każdego ze sprzeciwów zobowiązany był do wstrzymania czynności kontrolnych, rozpatrzenia sprzeciwów oraz wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
d) art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie, skutkujące kontynuowaniem przez organ I instancji postępowania kontrolnego i wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy nierozpatrzenie przez organ I instancji sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia jego wpływu, w świetle tego przepisu było jednoznaczne z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
e) art. 92a ust. 1,3 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 1.6. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca swoim działaniem nie uniemożliwiała oraz nie czyniła przeszkód w poddaniu się kontroli prowadzonej przez organ I instancji, a niemożliwość przeprowadzenia kontroli wynikła tylko i wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu I instancji, związanych z nietrafieniem do biura siedziby skarżącej.
II. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy organ z uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia winien był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie;
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie niezbędnym do ustalenia czy zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeprowadzenia kontroli o których mowa wart. 55 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, na których istnienie skarżąca powoływała się w treści sprzeciwów z dnia 10 sierpnia 2021 roku oraz z dnia 8 września 2021 roku.
c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i odmówienie mocy dowodowej 12 protokołom kontroli, pochodzących od różnych organów kontrolnych, a sporządzonych z kontroli przeprowadzonych u skarżącego w roku kalendarzowym 2021, z uwagi na brak możliwości ustalenia na ich podstawie ilości dni kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, podczas gdy przyjmując nawet, że każda z 12 kontroli trwała tylko i wyłącznie jeden dzień, to i tak została spełniona przesłanka określona w art. 55 ust 1 pkt 1) ustawy Prawa przedsiębiorców wyłączająca możliwość przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji.
d) art. 64 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania złożonego przez skarżącą sprzeciwu z 10 sierpnia 2021 roku oraz sprzeciwu z dnia 8 września 2021 roku mimo, że nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w tym przepisie, warunkująca możliwość pozostawienia wskazanych pism bez rozpoznania.
e) art. 7b k.p.a. poprzez nie zwrócenie się do Urzędu Skarbowego w Radomsku z zapytaniem o ilość dni kontroli przeprowadzonych u skarżącej w roku kalendarzowym 2021, a ograniczenie zapytania wyłącznie do kwestii czy jest prowadzona kontrola przez ten organ u skarżącego, podczas gdy skarżący w złożonym sprzeciwie powoływał się na istnienie przesłanki wyłączającej możliwość przeprowadzenia kontroli z uwagi na przekroczenie ustawowej ilości dni kontroli o której mowa w art. 55 ust 1 pkt 1) ustawy Prawo przedsiębiorców.
f) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej, że przedłożone 12 protokołów kontroli, pochodzących od różnych organów kontrolnych, sporządzonych z kontroli przeprowadzonych u strony w roku kalendarzowym 2021, jest w ocenie organu I instancji niewystarczające do stwierdzenia spełnienia przesłanek o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowiła decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 25 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 stycznia 2022 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie opisane w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
Dokonując kontroli powyższych decyzji na wstępie wskazać należy, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Stosownie do art. 59 ust. 2 powołanej ustawy wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (art. 59 ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4).
W myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7 czyli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
W kontrolowanym postępowaniu strona skarżąca dwukrotnie wniosła sprzeciw wobec czynności kontrolnych organu. W swoim sprzeciwie powoływała się na zaistnienie naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Powyższy przepis stanowi, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w punktach 1-12 tego przepisu. Wskazała także na przekroczenie wynikającego z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców czasu trwania w roku kalendarzowym wszystkich kontroli u mikroprzedsiębiorcy jakim jest strona.
Wymaga podkreślenia, że instytucja sprzeciwu uregulowana w ustawie Prawo przedsiębiorców jest specjalnym środkiem prawnym, gwarantującym ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli określonych przepisów, które zostały wymienione enumeratywnie w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców reguluje rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu. Z kolei jeżeli organ nie wyda postanowienia w oparciu o art. 59 ust. 7 tej ustawy, będzie zobowiązany do zastosowania art. 59 ust. 8 tej ustawy.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości sądu, że żaden z wniesionych przez skarżącą sprzeciwów nie został przez organ rozpoznany. Za rozpoznanie sprzeciwu strony nie można bowiem uznać zawartej w protokole kontroli z 12 października 2021 r. informacji, że pisma spółki z 10 sierpnia 2021 r. oraz 8 września 2021 r. nie można uznać za sprzeciw ponieważ nie spełnia ono wymagań formalno-prawnych, co uzasadnia pozostawienie ich bez odpowiedzi.
W tym miejscu wskazać należy przede wszystkim, że ani przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, ani, mającego na mocy art. 59 ust. 16 tej ustawy zastosowanie w zakresie nią nieuregulowanym, Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają sposobu rozstrzygnięcia polegającego na "pozostawieniu sprzeciwu bez odpowiedzi". Mało tego w kontrolowanym postępowaniu organ w sposób precyzyjny nie wskazała jakie uchybienia formalno-prawne zdecydowały o przyjętym sposobie rozstrzygnięcia sprzeciwów strony. Jedynie z zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z 28 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2633/14 wnosić można, że sprzeciwy spółki organ uznał za wniesione przedwcześnie bowiem przed wszczęciem kontroli. Tej nieprecyzyjnie wskazanej informacji przedstawionej bez żadnego uzasadnienie i bez odwołania się do obowiązujących przepisów nie sposób w ogóle potraktować jako rozstrzygnięcie wniesionego przez stronę sprzeciwu.
Nie mniej jednak odnosząc się do powyższego stanowiska organu wskazać należy, że przywołany przez organ wyrok NSA zapadł na tle innego stanu prawnego uregulowanego w nieobowiązującej już ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz.2168). Zgodnie z art. 84c ust. 3 tej ustawy sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Z kolei zgodnie z mającym zastosowanie w rozstrzyganej sprawie art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyrokach z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 1020/20 (LEX nr 3178684) oraz 9 września 2021 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 358/21 (LEX nr 3248549) zgodnie z którym termin 3 dni roboczych do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia wszczęcia kontroli lub od dnia wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. O ile w wielu przypadkach wniesienie sprzeciwu przez przedsiębiorcę jest reakcją na konkretne czynności kontrolne następujące po wszczęciu kontroli (np. razie naruszenia art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1), to w niektórych sytuacjach, przewidzianych przykładowo w art. 54 ust. 1 pkt 2 (zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia) lub w art. 58 (zakaz ponownej kontroli w tym samym przedmiocie przez ten sam organ), przedsiębiorca ma prawo złożyć sprzeciw jeszcze przed zapowiadaną datą wszczęcia kontroli. Jeśli bowiem ze sprzeciwu wynika, że zamierzonym celem jego złożenia jest niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli z uwagi na naruszenie zasad określonych w art. 54 ust. 1 pkt 2 lub w art. 58, na które wskazuje już treść zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, bądź inne okoliczności ujawnione pomiędzy tym zawiadomieniem a dniem wszczęcia zapowiadanej kontroli, to trudno oczekiwać od przedsiębiorcy, aby czekał z wniesieniem sprzeciwu do daty, w której rozpoczynają się pierwsze czynności kontrolne. Inna interpretacja art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegająca na przyjęciu, że w każdym bez wyjątku przypadku, sprzeciw można złożyć dopiero od dnia wszczęcia kontroli, pozbawiałaby instytucję sprzeciwu funkcji gwarancyjnej, którą w przypadku naruszeń jednego ze wskazanych wyżej przepisów, jest prawo przedsiębiorcy do podjęcia legalnych działań - w formie sprzeciwu - mających na celu zapobieżenie kontroli, która, w jego ocenie, co do zasady nie powinna się w ogóle odbyć, bądź nie ma podstaw do przeprowadzenia jej w konkretnym czasie lub w określonym zakresie. W takiej sytuacji, termin, o jakim mowa w art. 59 ust. 4 ustawy Prawa przedsiębiorców, otwiera się w dacie wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, przy czym zarówno tę datę jak i przesłankę, będącą podstawą złożenia sprzeciwu jeszcze przed wszczęciem kontroli, organ winien ustalić i ocenić rozpoznając sprzeciw, czego w kontrolowanej sprawie w sposób nieuprawniony zaniechał.
Wreszcie jako rozstrzygnięcia wniesionych sprzeciwów nie można potraktować ustosunkowania się do przedstawionych w nich argumentów przez organy obu instancji w wydanych decyzjach poddanych kontroli sądu w tym postępowaniu. Wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców), które podlega weryfikacji w administracyjnym toku instancji, stosowanie bowiem do art. 59 ust.9 tej ustawy służy na nie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zatem merytorycznego rozpoznania sprzeciwu wobec kontroli nie można dokonać w ramach postępowania administracyjnego opartego o wyniki dotyczącej go kontroli. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest bowiem postępowaniem odrębnym.
W konsekwencji sprzeciw wniesiony przez stronę zawierający minimum wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców winien podlegać rozpoznaniu przez organ, czego w kontrolowanym postępowaniu zabrakło.
W razie wniesienia sprzeciwu ustawa Prawo przedsiębiorców nie określa wprost przesłanek, wedle których organ rozstrzyga o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednak należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z przepisów, wskazanych w art. 59 ust. 1 tej ustawy, organ winien wydać postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych, zaś uznanie, że kontrola została podjęta i wykonywana zgodnie z tymi przepisami, skutkuje wydaniem postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62.
W ocenie sądu, w świetle powołanych powyżej przepisów regulujących instytucję sprzeciwu w ustawie Prawo przedsiębiorców, sprawa zainicjowana sprzeciwem wniesionym przez przedsiębiorcę może być załatwiona albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (gdy sprzeciw jest zasadny), albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o kontynuowaniu czynności kontrolnych (gdy sprzeciw jest niezasadny) w oparciu o art. 59 ust. 7 tej ustawy, albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego sprzeciwu (gdy wniesienie sprzeciwu w ogóle nie jest dopuszczalne na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 i art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców), ewentualnie stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu (na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 4 i art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców). W sytuacji natomiast, w której organ nie wydał, żadnego z powyższych postanowień, w terminie 3 dni roboczych od otrzymania sprzeciwu, zobowiązany był do zastosowania art. 59 ust. 8 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, czyli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wobec kontroli został przez skarżącą spółkę złożony dwukrotnie 10 sierpnia i 8 września 2021 r., żaden z tych sprzeciwów nie został przez organ rozpoznany, co zgodnie z przywołanym art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców uznać należy za równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. A zatem po stronie organu brak było uprawnień do przeprowadzenia kontroli w siedzibie spółki w dniach 17 sierpnia i 21 września 2021 r. W tej sytuacji organy nie mogły zasadnie wywodzić o istnieniu po stronie skarżącej spółki obowiązku poddania się kontroli i dopuszczeniu się naruszenia opisanego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji wydanych w tym przedmiocie i umorzenia postępowania.
Wniesienie sprzeciwu w trybie art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców, skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu ochronę praw przedsiębiorcy, które powinno zakończyć się wydaniem aktu o władczym i jednostronnym charakterze (postanowienie), podlegającym weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Brak jego wydania zgodnie z art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców skutkuje przyjęciem, że wydane zostało postanowienie uwzględniające sprzeciw strony. Przyjęcie prezentowanego w sprawie stanowiska organu za prawidłowe w praktyce pozbawiałoby stronę możliwości uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie wniesionego przez nią sprzeciwu i kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym przedmiocie oraz pozbawiłoby instytucję sprzeciwu wobec czynności kontrolnych jej gwarancyjnego charakteru ochrony praw przedsiębiorców przed nieuprawnionym działaniem organów kontroli. Rozstrzygnięcie organów narusza także podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do władzy publicznej ( art.8 ust. 1 k.p.a.).
Z przedstawionych wyżej względów sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 stycznia 2022 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w oparciu o wadliwie przeprowadzoną kontrolę na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów należnych stronie skarżącej obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (3.600zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).
d.j.