II OSK 263/25

II OSK 263/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II SA/Bd 263/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-07-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Inowrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 263/24 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Inowrocław na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z dnia 17 listopada 2023 r. znak [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 263/24, oddalił skargę Gminy Miasta Inowrocław na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2024 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Zarząd Powiatu Inowrocławskiego postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. znak [...], na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 106 § 3 i 5 K.p.a. - uzgodnił projekt [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru pod projektowaną drogę położoną równolegle do ul. [...], przy uwzględnieniu następujących uwag/zaleceń:
1. w części opisowej
a) w Rozdziale 2 § 4 pkt 1 ppkt 2)
- należy zmienić przepis związany, że przeznaczony teren oznaczony symbolem KDZ, przypisany zostaje do drogi kategorii powiatowej,
b) nie dopuszcza się na aktualnym etapie przypisania drogi kategorii powiatowej z uwagi na:
- przytoczony wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia, w załączniku nr 1, jasno wskazuje w kierunkach rozwoju komunikacji, że jest to teren pod drogi gminne istniejące i projektowane;
2. w punkcie 13 uzasadnienia do uchwały:
- błędnie wskazano, że projektowana droga będzie przedłużeniem al. [...], tym samym będzie drogą ponadlokalną. Projektowana droga nie ma nic wspólnego z przytoczoną drogą al. [...], w związku z czym brak jest podstaw do zawarcia przytoczonego przepisu. Istniejąca sieć dróg powiatowych w pełni zaspokaja potrzeby o znaczeniu szerszym niż lokalne, które łączy sąsiednie gminy, tym samym spełniając ustawową definicję dróg powiatowych.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Gmina Miasta Inowrocław.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 4 stycznia 2024 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na ww. decyzję złożyła Gmina Miasta Inowrocław, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przedmiotowej sprawie w opiniowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaliczono objętą nim drogę do kategorii dróg powiatowych (§ 4 ust. 1 pkt 2 projektu uchwały). Tymczasem jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia (uchwała nr XXIV/350/08), teren będący przedmiotem niniejszego postępowania przeznaczony jest pod drogi gminne istniejące i projektowane. Projektowana droga znajduje się na terenie oznaczonym jako potencjalne połączenie dróg powiatowych i jest wyraźnie oznaczona jako: "drogi gminne i projektowane". Z kolei z części tekstowej studium wynika, że przedmiotowa droga ma stanowić: "projektowane połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w ciągu drogi powiatowej". Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że droga ma stanowić drogę gminną łączącą drogi powiatowe. Tym samym w przypadku pozytywnego uzgodnienia doszłoby wprost do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki nie zgodził się przy tym z argumentacją skarżącej, że określone w studium drogi gminne istniejące i projektowane oznaczają, że zlokalizowane są na terenie Miasta Inowrocław, a nie określają ich docelowej kategorii. W akcie prawa miejscowego nie jest bowiem dopuszczalne posługiwanie się własnymi definicjami, ale decydujące znaczenie mają w tym zakresie obowiązujące przepisy, w tym przypadku ustawy o drogach publicznych, która w art. 7 określa definicję drogi gminnej. Nadto studium nie zawiera definicji drogi gminnej, a definicja ta stanowi jedynie interpretację dokonaną przez Skarżącą.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.) – dalej: "u.d.p.", do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 (tj. drogi krajowe i wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z analizy, stanowiącego załącznik do studium, rysunku wynika, że projektowana droga nie będzie stanowiła połączenia powiatowej drogi - ul. [...] z inną drogą powiatową, a jedynie będzie to typowa "ślepa ulica", kończąca się i nie prowadząca dalej. Dopiero w dalszej perspektywie możliwe jest jej połączenie z drogą powiatową - aleją [...], ale dopóki to nie nastąpi, nie może ona być postrzegana w kategorii drogi powiatowej. Nie można wykluczyć sytuacji, że dalsza rozbudowa drogi w ogóle nie nastąpi i wówczas projektowana droga stanowiłaby, czego oczekuje Skarżąca, drogę powiatową nie stanowiącą "połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą", a zatem nie spełniałaby ona warunków wymienionych w art. 6a ust. 1 u.d.p. Ponadto, jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko projektowana droga nie ma charakteru drogi powiatowej i będzie można ewentualnie rozważać w przyszłości, po realizacji całego zamierzenia, zmianę jej kwalifikacji z drogi gminnej na powiatową.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Inowrocław. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) oraz art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sprzeczność między opiniowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy określenie w studium: "drogi gminne i projektowane" odnosi się do ich usytuowania na terenie miasta Inowrocławia, a nie do ich docelowej kategorii, co oznacza, że zaliczenie drogi, w opiniowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do kategorii dróg powiatowych nie jest sprzeczne z ww. studium;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy opiniowany projekt [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru pod projektowaną drogę położoną równolegle do ul. [...], nie jest sprzeczny z uchwałą nr XXIV/350/08 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 29 października 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocław, m.in. z tego powodu, że w części tekstowej ww. uchwały wskazano, że przewiduje się: "projektowane połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w ciągu drogi powiatowej".
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
- zwrot poniesionych przez skarżącą kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W petitum skargi skarżący organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi wskazał także na naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA zaznacza przy tym, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze przepisów prawa materialnego wadliwie zinterpretowanych w zaskarżonym wyroku. Jak bowiem podniesiono na wstępie orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. należy jednak rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało zatem dokonywać zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).
Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje podstawę prawną do nałożenia na skarżącą przez organ uzgadniający określonych warunków, od których uzależniono uzgodnienie przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo nie zgadza się, że w sprawie zachodzi sprzeczność między opiniowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru pod projektowaną drogę położoną równolegle do ul. [...], a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia (uchwała z dnia 29 października 2008 r. nr XXIV/350/08 ).
Zgodnie z art. 17 ust. 6 lit. b) u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Stosownie do art. 24 ust. 1 u.p.z.p.: "Organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185)".
Przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. stanowi punkt wyjścia do określenia zakresu kompetencji zarządcy drogi. Jednak już z tego przepisu wynika, że wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub sama drogę. Przedmiotem uzgodnienia jest więc wpływ sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę. Przedmiot uzgodnienia wynika także z art. 20 pkt 4 u.d.p. W myśl tego przepisu, do zarządcy drogi należy w szczególności, m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3775/19, LEX nr 3039340).
Ocena wpływu ustaleń planu na ruch drogowy lub samą drogę musi być zatem odczytywana w kontekście właściwości rzeczowej organu (art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). W odniesieniu do zarządcy drogi ta właściwość została określona w art. 19 ust. 1 u.d.p. i obejmuje m.in. utrzymanie i ochronę dróg. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi uzgadniając projekt planu miejscowego, powinien mieć na względzie zgodność planowanych rozwiązań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy projektowane zmiany uwzględniają wymogi techniczne przewidziane rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o uzgodnienie projektu planu miejscowego zarządca drogi może posługiwać się wszelkimi środkami, które nie są zastrzeżone dla innych organów lub innych trybów postępowania administracyjnego, które to środki uważa za warunkujące należyte wywiązanie się z obowiązku uzgodnienia projektu planu, wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p. w związku z art. 20 pkt 4 u.d.p.
Z racji szczególnego charakteru postępowania uzgodnieniowego kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przyjęcie odmiennego stanowiska, prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia z wszystkimi tego konsekwencjami. Nie sposób przy tym twierdzić, że takiej kompetencji nie ma organ w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1867/20, LEX nr 3096408).
W procedurze planistycznej organ uzgadniający w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci u.p.z.p., nie ocenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań. Ocena w tym zakresie należy wyłącznie do rady gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie – zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. (zob. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. 6 Warszawa 2011, s. 202-203; por. też wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. II OSK 1428/24, LEX nr 3896460).
Skoro okoliczność dotycząca zgodności projektu planu miejscowego ze studium podlega analizie organu stanowiącego w procedurze uchwałodawczej, to kwestia zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań nie może być rozstrzygana w postępowaniu uzgodnieniowym. Mając na uwadze dotychczasowe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru pod projektowaną drogę położoną równolegle do ul. [...] powinien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 17 ust. 6 lit. b) u.p.z.p tj. wpływu sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę. Stwierdził, że kontrolowane akty administracyjne wadliwie zajmowały stanowisko w kwestii zgodności projektu planu ze studium. Skoro nie jest to sfera objęta zakresem ustaleń i ocen organów uzgodnieniowych, to wydane postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu uzgadniającego będzie dokonanie oceny przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru pod projektowaną drogę położoną równolegle do ul. [...], jedynie w aspekcie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 6 lit. b) u.p.z.p.
Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.