II OSK 263/24

II OSK 263/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 668/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 668/23 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy G. na rzecz A. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 668/23, po rozpoznaniu skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 903/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi A. G. - dalej: "skarżący", stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. - dalej: "Rada Gminy" z dnia 27 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., Gmina G. Zaskarżony plan miejscowy przewidywał m.in. budowę budynków inwentarskich o maksymalnej liczbie zwierząt hodowlanych równej 60 DJP w rozumieniu określonym w odrębnych przepisach (§ 6 pkt 3 oraz § 17 pkt 3 lit. e) oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odrębnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej i komunikacji (§ 6 pkt 4 oraz § 11 pkt 1). Przeważająca część obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym została przeznaczona na teren rolniczy, na którym m.in. obowiązywał zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 17 pkt 1 i 2 lit. a) oraz zakaz lokalizowania budynków inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt hodowlanych w liczbie większej niż 60 DJP (§ 17 pkt 3 lit. e). Na wskazanym terenie rolniczym, na działkach nr [...] wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy obszar dopuszczalnej zabudowy (§ 2 pkt 2 oraz § 17 pkt 3 lit. d) usytuowany równolegle do drogi publicznej. Wspomniany teren rolniczy obejmował m.in. działki nr [...], znajdujące się poza obszarem dopuszczalnej zabudowy wyznaczonym poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy.
Wyjaśniając podstawy uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu skarżący podjął działania w celu realizacji inwestycji w postaci budowy kurników na działkach nr [...]; złożył wniosek o wydanie przez Wójta Gminy G. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwalając zaskarżony plan i wyznaczając dopuszczalny obszar zabudowy na innych działkach niż działki, na których planował realizować inwestycję skarżący, oraz ustalając maksymalną obsadę w budynkach inwentarskich równą 60 DJP, uniemożliwiono skarżącemu realizację planowanej inwestycji. Ponadto takie ustalenia zaskarżonego planu nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W szczególności nie wykazano, dlaczego zabudowa na terenie rolniczym została ograniczona do terenu wskazanego na rysunku zaskarżonego planu, jak również nie wykazano interesu publicznego przemawiającego za wyłączeniem nieruchomości skarżącego spod planowanej zabudowy. A zatem doszło do przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego. Tymczasem sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego.
W dniu 10 lutego 2023 r. Rada Gminy G. podjęła kolejną uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., Gmina G. - dalej: "uchwała", "plan".
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1) naruszenie zasad celowości, proporcjonalności i równości, wyrażonych w art. 1 ust. 1-4, art. 6, art. 14 ust. 1 i 5, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", w związku z art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 i art. 94 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne, nieuzasadnione, niekorzystne dla skarżącego oraz godzące w jego prawa i interesy:
- ograniczenie postępowania planistycznego wyłącznie do wybranych nieruchomości obrębu U., w ok. 90% stanowiących własność skarżącego, z pominięciem pozostałych nieruchomości tego obrębu;
- zróżnicowanie za pomocą planu warunków zagospodarowania objętych planem nieruchomości skarżącego w stosunku do podobnych, nieobjętych planem a jednolicie traktowanych w Studium;
- zróżnicowanie w obrębie planu przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego ("R") oraz nieruchomości należących do innych właścicieli ("RM", "KDW");
- ograniczenie możliwości sadowienia na terenie objętym planem budynków inwentarskich do budynków o maksymalnej obsadzie poniżej 60 DJP dla terenów oznaczonych symbolem "R" i poniżej 40 DJP dla terenów oznaczonych symbolem "RM" (§ 6 pkt 3, § 16 pkt 3 lit. d, § 17 pkt 3 lit. e planu);
- ustanowienie bezwzględnego, niezależnego od wyników postępowań środowiskowych i orzeczeń właściwych organów w sprawach ochrony środowiska, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 pkt 4 planu);
- ograniczenie możliwości lokalizacji nowej zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wyznaczonymi w taki sposób, że dla terenów rolniczych ("R") dopuszczają one wyłącznie lokalizację zabudowy na określonych działkach graniczących wyłącznie z jedną z dróg objętych planem i wyłącznie wzdłuż tej drogi, co sprawia, że lokalizowanie zabudowy jest możliwe wyłącznie na wybranych działkach, a na pozostałych działkach, stanowiących ok. 90% całej powierzchni terenu "R", jakakolwiek zabudowa jest wykluczona, w przeciwieństwie do terenów "RM", gdzie zabudowa jest dopuszczona na ok. 95 % tego terenu (§ 5 planu);
- ograniczenie możliwości lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie do obszaru wyznaczonego linią objętej planem drogi wewnętrznej "KDW" oraz pomiędzy linią rozgraniczającą tereny a wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co w przypadku terenów "R" oznacza obowiązek lokalizowania tych sieci i urządzeń wyłącznie na wąskim pasie gruntu pomiędzy granicami tych działek z tą drogą a wyznaczoną linią ich zabudowy (§ 13 pkt 2 planu);
- wprowadzenie na terenach rolniczych bezwzględnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych i ograniczeń zabudowy niemieszkalnej, określonych w § 17 planu;
- nałożenie w planie obowiązku zapewnienia 2 stanowisk postojowych dla samochodów na każde rozpoczęte 10 m2 powierzchni zabudowy dla budynków lub zespołów inwentarskich o łącznej powierzchni powyżej 550 m2 (§ 13 pkt 5 lit. c planu);
- ograniczenie możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na obszarze oznaczonym symbolem "R" tylko do zamkniętej sieci kanalizacji, bez możliwości ich indywidualnego zagospodarowania (§ 13 pkt 3 lit. c tiret 3 planu);
2) naruszenie zasad postępowania planistycznego wyrażonych w art. 14 ust. 5, art. 15 i art. 20 u.p.z.p. poprzez brak dokonania koniecznych ustaleń i analiz planistycznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, bowiem w uchwalonym planie nie doszło do zmiany sposobu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącego. Ponadto, zdaniem Rady Gminy, dokonano wnikliwej analizy potrzeb lokalnej społeczności i skarżącego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu, analiza skargi pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był właścicielem działek, położonych we wsi U. stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...], objętych zaskarżonym planem. Skarżący wykazał istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Udowodnił, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień, albo uniemożliwiając ich realizację. Spełnione zostały zatem wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi z uwagi na podniesione w niej zarzuty.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki, w rozpoznawanej sprawie z analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu wynika, że teren objęty analizą jest użytkowany rolniczo. W jego granicach znajduje się zabudowa zagrodowa, dominują grunty orne klasy RIIIb i RIVa. Sąsiedztwo terenu to przede wszystkim grunty użytkowane rolniczo, w promieniu ok. 1 km znajduje się zabudowa miejscowości U., natomiast w promieniu ok. 1200 m od analizowanego obszaru przebiega granica Obszaru Chronionego [...]. W obrębie U. zlokalizowane są dwa jeziora. Skarżący planował wybudowanie na swoich działkach pięciu kurników (po uzgodnieniach z RDOŚ) o łącznej maksymalnej obsadzie 110 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym w dniu 20 lipca 2017 r. złożył do Wójta Gminy G. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]. Uchwalając zaskarżony plan Gmina uniemożliwiła skarżącemu planowaną przez niego inwestycję, nie uzasadniając w żaden sposób przyjętych unormowań planu.
Na obowiązek uzasadnienia uchwały wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność wcześniejszej uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Pomimo wyroku sądu administracyjnego, Rada Gminy ponownie podjęła taką samą uchwałę, co na rozprawie potwierdził pełnomocnik organu.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, że w niniejszym przypadku zachodziły przesłanki do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G.
II. prawa procesowego, tj.:
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym błędne ustalenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G. ponieważ "doszło do naruszenia indywidualnego lintersu prawnego skarżącego";
- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez:
a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na uwzględnieniu w całości skargi na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 10 lutego 2023r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G. i orzeczenie o jej nieważności, podczas gdy skarga powinna być oddalona,
b) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, że Rada Gminy G. uchwalająca planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U. Gmina G.: "nie uzasadniła w żaden sposób przyjętych zapisów plany. Jednocześnie ustalono maksymalną obsadę budynków inwestycyjnego - poniżej 60 DJP dla terenów o symbolu "R" i poniżej 40 DJP dla terenów o symbolu "RM." oraz "nie wskazała dlaczego zostały przyjęte takie rozwiązania planistyczne, które w istocie uniemożliwiają realizację na wskazanym terenie zamierzenia inwestycyjnego skarżącego ".
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpocznie skargi i jej oddalenie w całości;
- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.;
- wtrzymanie wykonalności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/OI 668/23 całości;
- zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 181 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę, tj. kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego planu miejscowego z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.
Także wskazany w petitum skargi przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. strona także może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenę legalności zaskarżonego planu oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem.
Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. także nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla zarzutów skargi. Oddalenie skargi w przedmiocie planu miejscowego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznaczałoby przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki ocenił, że w sprawie doszło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i zasadnie stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 P.p.s.a. Przepis art. 149 też jest przepisem wynikowym i ma zastosowanie do orzeczeń w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Tymczasem w tej sprawie Sąd kontrolował, w granicach interesu prawnego skarżącego i obiektywnego porządku prawnego, legalność zaskarżonego planu miejscowego.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej Uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Trafna jest bowiem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że unormowania zaskarżonego planu godzą w konstytucyjne prawo własności i równą jego ochronę (art. 64 ust. 1 i 2) oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje: "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08, LEX nr 597314; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08, "Wspólnota" 2009, nr 19, s. 44).
Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.
W zaskarżonym planie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 60 DJP dla terenów o symbolu "R" i poniżej 40 DJP dla terenów o symbolu "RM". Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że uchwalając zaskarżony plan Gmina uniemożliwiła skarżącemu planowaną przez niego inwestycję, nie uzasadniając w żaden sposób przyjętych unormowań planu. Przede wszystkim Gmina nie wskazała, dlaczego zostały przyjęte takie rozwiązania planistyczne, które uniemożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Jest to tym bardziej rażące, że plan obejmuje wybrany obszar, który jest jednocześnie przedmiotem postępowania inwestycyjnego – etap dotyczy postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji obowiązkiem Rady Gminy było rzetelne i czytelne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierowała się, dokonując takiego, a nie innego wyboru.
Rada Gminy argumentuje, że ingerując w prawo własności skarżącego dokonano rozważenia potrzeb publicznych i jednocześnie uwzględniono interes prywatny aktualnego jaki i przyszłego właściciela działek objętych planem. Podkreślono, że ograniczenie wskaźnika DJP ma zapewnić wyeliminowanie możliwości lokalizowania obiektów rolniczych służących dużej produkcji zwierzęcej. Bowiem poprzez złożenie wniosków i uwag do planu mieszkańcy wyrazili swoje obawy przed realizacją inwestycji związanej z produkcją zwierzęcą.
Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności), nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem prywatnym inwestora (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2986/15, LEX nr 2395965).
W niniejszej sprawie organy Gminy nie tylko nie dokonały wyważenia interesów mieszkańców i właściciela (inwestora), ale nawet nie zidentyfikowały tych interesów. Na marginesie należy wskazać, że teren objęty przedmiotowym miejscowym planem jest oddalony o ok. 1.200 m od granicy Obszaru Chronionego [...], zatem - zawarty w skardze kasacyjnej – argument, że ww. teren położony był granicach ww. Obszaru Chronionego jest pozbawiony jest doniosłości prawnej.
Wykładnia ustaleń zaskarżonego planu dokonana przez Sąd Wojewódzki prowadzi do wniosku, że Gmina naruszyła władztwo planistyczne. Trafna jest konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała Rady Gminy G. z dnia 27 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U., Gmina G., została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił ją.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.