II OSK 263/09

II OSK 263/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska -Filipowicz
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 410/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-10-31
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3 pkt 1, art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 410/08 w sprawie ze skargi M. Dz. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 31 maja 2006 r. nr XLVI/383/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 410/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. D. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 31 maja 2006 r. nr XLVI/383/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w skardze na powyższą uchwałę M. D. wskazała, iż jest użytkownikiem nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej w M. gm. Michałowice. Działka ta znajduje się w obszarze użytków rolnych oraz terenów zieleni objętych formami ochrony przyrody z bezwzględnym zakazem zabudowy. Skarżąca zarzuciła brak zgodności planu z ustaleniami studium oraz uchybienia procesowe, polegające na nie ponowieniu poszczególnych etapów procedury planistycznej mimo wprowadzenia zmian do planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o jej oddalenie wskazując, że interes prawny skarżącej nie został w żaden sposób naruszony. Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W niniejszej sprawie nie nastąpiła okoliczność uniemożliwiająca lub ograniczająca korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak u M. D. legitymacji do jej wniesienia.
Sąd zważył, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uzależniona jest od istnienia po stronie podmiotu skarżącego interesu prawnego, który byłby naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Jednocześnie interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej, w tym z umowy cywilnoprawnej, nawet zawartej w formie aktu notarialnego. Zatem ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Sąd stwierdził, że M. D. - która jest użytkownikiem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego - nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Prawo skarżącej ma charakter pochodny i jako wynikające z umowy cywilno-prawnej nie może być podstawą legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D., reprezentowana przez radcę prawnego M. S.. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użytkowanie nie jest podstawą posiadania interesu prawnego;
- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nie zastosowanie jako normy prawa, z której wynika interes prawny skarżącej;
- art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie jako normy prawa, z której wynika interes prawny skarżącej.
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że skarga podlega oddaleniu, co mogło, a nawet miało istotny wpływ na wynik sprawy.
M. D. nie podzieliła poglądu Sądu, że interes prawny nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Skarżąca wskazała, także że użytkowanie wieczyste powstaje na podstawie umowy stron, z których jedna nie wyzbywa się prawa własności. W większości przypadków nabycie własności ma charakter pochodny i następuje na podstawie umowy. Zdaniem skarżącej sposób nabycia uprawnienia w stosunku do rzeczy nie jest wyznacznikiem interesu prawnego nawet na gruncie prawa administracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że aby zbadać istnienie interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przez uchwałę rady gminy w pierwszej kolejności należy ustalić charakter tego interesu, ponieważ nie każdy posiadany interes prawny może zostać naruszony tego typu uchwałą. Uchwała określająca przeznaczenie konkretnych terenów oraz określająca sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, naruszać może jedynie interes prawny oparty o normy, które pozwalają na zagospodarowanie i zabudowę danej nieruchomości. Tylko osoba będąca adresatem takiej normy może powoływać się na naruszenie jej interesu prawnego. Norma taka zawarta została w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przepisie tym mowa jest o terenie, do którego dany podmiot ma tytuł prawny i tytuł ten nie jest w żaden sposób ograniczony. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć tytuł prawny tylko do niektórych jego rodzajów, to wyraźnie by to stwierdził, jak np. w ust. 1 art. 6, który stanowi, że chodzi o własność i jej ochronę. Skarżąca zaznaczyła, że w art. 6 ustawy wyrażono dwie zasady - jedną głoszącą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności (ust. 1) oraz drugą stanowiącą wyraz granic prawa do zagospodarowania nieruchomości oraz ochrony interesu własnego w przypadku zagospodarowania terenów należących do osób trzecich. Ponadto w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, posługując się sformułowaniem "w granicach określonych ustawą", ustawodawca zawarł odniesienie do innych przepisów rangi ustawowej, które mogą określać granice prawa do zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie zaś z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem - zdaniem skarżącej - w skład tego pojęcia wchodzi również użytkowanie. Każdy komu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości może tę nieruchomość zabudować. Jeżeli jednak niezgodne z prawem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują, że nieruchomość w stosunku, do której danemu podmiotowi przysługuje ograniczone prawo rzeczowe nie może zostać zabudowana, to okoliczność ta stanowi naruszenie interesu prawnego takiego podmiotu. M. D. podkreśliła, że z faktu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości wynika posiadanie interesu prawnego, który może zostać naruszony uchwałą rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca nie zgodziła się z tezą Sądu, że interes prawny dotyczący uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy przysługuje wyłącznie właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych planem, gdyż teza taka nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Po pierwsze, nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), w skrócie u.s.g., reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.
To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).
W niniejszej sprawie skarżąca M. D. swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wywodzi z prawa użytkowania nieruchomości, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym, sporządzonym przed notariuszem E. S. w dniu [...] grudnia 2007 r. Rep [...], K. D. (właściciel nieruchomości ) ustanowił na nieruchomości położonej w M., gmina Michałowice, utworzonej z działki nr [...], nieodpłatne prawo użytkowania na rzecz M. D. w terminie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.
W tym miejscu należy podkreślić, iż naczelnym prawem rzeczowym jest prawo własności, o którym mowa w art. 140 K.C. Jest to prawo na rzeczy własnej i obejmuje pełen zakres uprawnień. Natomiast użytkowanie przez osoby fizyczne, które zostało uregulowane w Rozdziale I - "Przepisy ogólne" i Rozdziale II - "Użytkowanie przez osoby fizyczne" Działu II - "Użytkowanie" Kodeksu cywilnego jest prawem należącym do kategorii "ograniczonych praw rzeczowych" ( art. 244 § 1 K.C.). Ograniczone prawa rzeczowe co do zasady są prawami na rzeczy cudzej (iura in re aliena). Zakres uprawnień składających się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Właśnie z powodu ograniczonego zakresu uprawnień określono je mianem ograniczonych praw rzeczowych (por. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz , t. I, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 668; A. Wąsiewicz (w:) System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. tomu J.Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 597). Ograniczone prawa rzeczowe stanowią "obciążenia" prawa własności. Zakres tych obciążeń chociaż bywa rozmaity, odmienny w przypadku poszczególnych praw. Nigdy jednak nie posuwają się do zupełnego pozbawienia właściciela wszystkich jego uprawnień względem rzeczy.
Prawo użytkowania ma charakter niezbywalny. Niezbywalność użytkowania należy rozumieć jako ograniczenie w zakresie dotyczącym rozporządzeń tym prawem przez użytkownika. Użytkowanie ustanowione na rzecz użytkownika ma charakter osobisty. Dlatego dysponowanie tym prawem jest niedopuszczalne tj. prawa podmiotowego użytkowania nie można przekazać innej osobie ( art. 254 K.C.). Wykonywanie tego prawa oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków ( art. 252 - art. 253 K.C.). Wprawdzie użytkownikowi przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi, lecz zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4). Nie może ulegać wątpliwości, że użytkownik jest uprawnionym "posiadaczem zależnym" ( art. 336 K.C.). Instytucja użytkowania służy korzystaniu z cudzej rzeczy i pobieraniu jej pożytków, przy czym zasadniczo korzystanie z cudzej rzeczy w trybie użytkowania wiąże się z obowiązkiem zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego jej przeznaczenia. Nadto może się zdarzyć, że interesy właściciela i użytkownika będą rozbieżne.
Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej, nie stanowi podstawy interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż prawo M. D. ma charakter pochodny i nie może być podstawą do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, który dawałby prawo do samodzielnego dysponowania i rozporządzania nieruchomością, a tym samym i podejmowania decyzji przysługujących jedynie właścicielowi, w tym co do przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej wykorzystania.
Skargę w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes prawny, znajdujący ochronę w obiektywnym porządku prawnym, został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych.
M. D. nie legitymuje się takim tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości; nie jest bowiem ani właścicielem, ani też użytkownikiem wieczystym nieruchomości zaś przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu nie legitymują użytkowników nieruchomości do wnoszenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. A zatem, użytkowanie ustanowione na rzecz M. D. nie może być podstawą upatrywania interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. M. D. posiada w niniejszej sprawie co najwyżej interes faktyczny, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 u.s.g.
Także norma prawa, zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstaw do konstruowania indywidualnych praw dających legitymację do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wykładać w oderwaniu od ustępu 1 tegoż przepisu. Jak stanowi art. 6 ust. 2 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jeśli zatem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (...), to należy przez to rozumieć zagospodarowanie terenu zgodne z wolą właściciela danego terenu. Wprawdzie w określonych przypadkach - a taki przypadek nie wynika w niniejszej sprawie z zakresu zawartej umowy użytkowania - właściciel może wyrazić zgodę na zagospodarowanie terenu np. przez budowę budynku mieszkalnego, czy gospodarczego przez inną osobę, ale zawsze takie uprawnienie winno jednoznacznie wynikać z zawartej umowy. Taka zgoda nie niweczy jednak uprawnień właściciela - to nadal właściciel jest wyłącznie uprawniony do decydowania o zagospodarowaniu nieruchomości, a użytkownik dokonuje zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela i tylko w ramach ( w zakresie ) wyrażonej przez właściciela zgody. Taka zgoda nie stwarza samoistnych uprawnień użytkownika w omawianym zakresie - uprawnienia użytkownika są konsekwencją korzystania przez właściciela z przysługujących mu praw do nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną skarżącej i nie przyznaje żadnych konkretnych uprawnień skarżącej jako użytkownikowi nieruchomości, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony prawa własności przy zagospodarowaniu terenu.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie można bowiem podzielić stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż ze wskazanych norm prawa wynika interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie mają zastosowania w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Sądowi nie można skutecznie zarzucić naruszenia tych przepisów. Nadto definicja pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawarta w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jedynie potwierdza powyższe rozważania i brak po stronie użytkownika nieruchomości samoistnych, samodzielnych uprawnień do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane użytkownik posiada jedynie wówczas, gdy właściciel - o czym była już wyżej mowa - wyrazi zgodę na realizację określonej inwestycji na swoim terenie. Okoliczność, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający także z ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, nie oznacza, iż na etapie procedury planistycznej użytkownik uzyskuje samodzielne uprawnienia.
Z powyższych względów nie jest też trafny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Skoro skarżąca M. D. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy, to tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.