II OSK 2627/21

II OSK 2627/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1684/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 1-3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c, art. 48 ust. 1-3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 102
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. M., S. M., K. P., S. P. oraz A. W. i D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1684/20 w sprawie ze skarg E. M., S. M., K. P., S. P., A. W. i D. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. nr 1068/20 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/20, oddalił skargi E. M., S. M., K. P., S. P., A. W. i D. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2020 r., nr 1068/20, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia 26 marca 2020 r., nr [...] oraz w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję garażu 4 stanowiskowego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także nałożył na E. M., S. M., K. P., S. P., A. W. i D. W. obowiązek przedłożenia w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli E. M., S. M., K. P., S. P. (skarżący kasacyjnie 1) oraz A. W. i D. W. (skarżący kasacyjnie 2).
Skarżący kasacyjnie 1, na podstawie "art. 174 pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do zakwalifikowania obiektu budowlanego jako budynku bądź budowli nie są istotne jego cechy konstrukcyjne wskazane w przepisie, a inne przesłanki, niewymienione w treści przepisu, co w rezultacie spowodowało, iż w realiach niniejszej sprawy obiekt znajdujący się na terenie działki ewid. nr [...] został zakwalifikowany jako budynek, pomimo braku podstaw ustawowych do takiego uznania;
b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. "3 ust. 1" Pr.bud., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę;
c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja nie stanowi wiaty w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym nie została zwolniona z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia;
d) § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie na tej podstawie, że konstrukcja stanowi garaż będący obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, podczas gdy norma tego przepisu w ogóle nie powinna znaleźć zastosowania dla przedmiotowego obiektu;
e) art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud., poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do samowoli budowlanej, podczas gdy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest garażem, a jest wiatą o powierzchni nie przekraczającej 50 m2, wobec czego wybudowanie tego obiektu nie wymagało pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia dotyczącego budowy;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe oddalenie skargi na postanowienie WINB z dnia 15 lipca 2020 r. oraz poprzedzające postanowienie PINB z dnia 26 marca 2020 r.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 i 77 k.p.a., skutkujące oddaleniem skargi na wymienione postanowienia i tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu w obrocie prawnym postanowień wydanych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie 1 wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w "obu instancjach postępowania", w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie 2 zarzucili natomiast zaskarżonemu wyrokowi:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. "naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie", tj.:
a) art. 3 pkt 2 Pr.bud. oraz § 102 rozporządzenia, poprzez "ich błędną wykładnię i zastosowanie", wskutek czego Sąd nieprawidłowo przyjął, że o tym czy dany obiekt jest budynkiem decyduje jego funkcja, a nie cechy wymienione w art. 3 pkt 2 Pr.bud., w szczególności jego konstrukcja, przez co Sąd błędnie nie zakwalifikował obiektu jako wiaty i w konsekwencji tego stwierdził samowolę budowlaną;
b) art. 29 ust. 1 pkt 2 c) w zw. z art. 30 ust. 1 Pr.bud. i "niezakwalifikowanie obiektu jako wiata zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego oraz zwolniona z obowiązku zgłoszenia" i jednoczesne naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie i zakwalifikowanie na tej podstawie obiektu jako "garaż", podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania;
c) art. 48 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia aktualny stan przedmiotowego obiektu, co stanowi naruszenie art. 7 i 138 k.p.a.;
b) nieprawidłowe oddalenie skargi na postanowienie WINB z dnia 15 lipca 2020 r., co stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. "145 ust. 1" pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie 2 wnieśli o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi" na postanowienie WINB z dnia 15 lipca 2020 r. i uchylenie tego postanowienia w całości oraz "postanowienia je poprzedzającego", a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skargi kasacyjnie nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem podniesione w nich zarzuty nie były w stanie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zasadności wydania przez WINB zaskarżonego postanowienia.
Poza sporem jest, że przedmiotowy obiekt pełni zasadniczo funkcję postojową/garażową (parkują w nim pojazdy samochodowe) oraz że powierzchnia obiektu wynosi 50 m2. Zarzuty kasacyjne koncentrują się na zakwestionowaniu przyjętej przez Sąd I instancji i organ nadzoru budowlanego kwalifikacji prawnej obiektu. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że wadliwe było przyjęcie przez Sąd, że sporny obiekt stanowi garaż, a nie wiatę.
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wiatą, lecz obiektem garażowym na posadowienie którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Składu orzekającego, słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że obiekt weryfikowany należy oceniać w tej konkretnej sprawie według stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dniu pierwszej kontroli PINB (26 października 2018 r.). W tej dacie obiekt posiadał wszystkie ściany i był bezpośrednio przystawiony (i nadal jest) do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego na działce nr [...], tworząc w ten sposób zamkniętą całość - użytkowaną jako garaż. Skarżący zgłosili do kontroli obiekt ukończony, w stanie jaki wynikał z protokołu z dnia 26 października 2018 r., tj. bez dokonywanej później etapami rozbiórki jednej ze ścian obwodowych, co miało uwiarygodnić wersję o istnieniu od początku wiaty, a nie garażu.
Demontaż elementów obiektu dokonany w toku postępowania legalizacyjnego nie zmienia poprawnie przyjętej kwalifikacji prawnej tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/15). Ponadto, nawet gdyby uznać, że uwzględnieniu powinny podlegać faktycznie wykonane przy obiekcie roboty budowlane, to okoliczność ta nie zmienia zapatrywania na sprawę, albowiem nadana mu funkcja i faktyczne jego przeznaczenie determinuje przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z garażem - obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Pr.bud.). W myśl § 102 rozporządzenia, garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, może być garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi. Do zakwalifikowania obiektu jako garażu istotna jest jego funkcja, nie zaś konstrukcja. Wbrew zapatrywaniu skarżących kasacyjnie w sprawie nie miała zastosowania norma z art. 29 ust. 1 pkt 2c Pr.bud. (pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki), a to w związku z wykluczeniem charakteru obiektu jako wiaty. Funkcja, którą obiekt ma pełnić, tj. przechowywanie samochodów, nie pozwala na zakwalifikowanie obiektu jako wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c Pr.bud. Z uwagi także na powierzchnię zabudowy (35 m2), niewadliwie przyjęto, mając na względzie art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), że na posadowienie spornego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Budowa obiektu budowlanego o funkcji polegającej na przechowywaniu samochodów, mogła być rozpoczęta według stanu prawnego z daty realizacji inwestycji, wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej zaś decyzji inwestorzy nie posiadali. Skarżący kasacyjnie zbyt dużą wagę przywiązują do definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. Wynika to z tego, że WINB w swoim postanowieniu obok stwierdzenia "obiekt budowlany", "obiekt garażowy", posługuje się zwrotem "obiekt garażowy o cechach budynku", "obiekt jako budynek garażowy". Tymczasem jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zakresem art. 48 ust. 1 Pr.bud. objęty jest nie tylko budynek wzniesiony bez pozwolenia organu, ale również każdy obiekt budowlany, który nie jest z definicji budynkiem, a który mimo to wymaga na podstawie przepisów prawa uzyskania pozwolenia na budowę, o ile nie znajduje się w katalogu wyłączeń z art. 29-31 Pr.bud. Skład orzekający stoi na stanowisku, że niniejszy obiekt pełniący funkcję garażu należy zaliczyć do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1396/18).
Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły zmierzać do uchylenia zaskarżonego wyroku i postanowień organów nadzoru budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.