II OSK 2623/24

II OSK 2623/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 103/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-28
II OZ 802/21 - Postanowienie NSA z 2021-11-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 § , art. 156 § 1 pkt 4, art. 97§ 1 pkt 4, art. 28 , art. 105 § 1, art 7, art. 7b
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 140, art. 344 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 103/21 w sprawie ze skargi K.B. i J.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2020 r. nr DON.7101.438.2020.MB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/21 oddalił skargę K. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r., Nr [...], GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia 16 września 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 22 czerwca 2020 r. do [...]WINB wpłynął wniosek K. B. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 16 maja 2016 r., na podstawie której nakazano [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (inwestor) usunięcie nieprawidłowości przy zbiorniku na ścieki zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] przez jego rozbiórkę w terminie do 31 sierpnia 2016 r. W treści powyższego pisma wnioskodawcy podnieśli, że przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział [...] Cywilny toczy się z powództwa wnioskodawców przeciwko inwestorowi postępowanie o unieważnienie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w [...] z [...] stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]). Skutkiem sądowego stwierdzenia nieważności umowy będzie jej nieważność od chwili jej zawarcia, co w ocenie wnioskodawców będzie powodowało nieważność decyzji PINB w [...] z 16 maja 2016 r.
Po przeanalizowaniu powyższego wniosku [...]WINB postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB w [...] z 16 maja 2016 r. Zażalenie złożyli skarżący. GINB w wyniku jego rozpatrzenia postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, interes prawny pojawia się wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującymi normami prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu. W przypadku postępowań dotyczących nieruchomości źródłem takiego interesu prawnego jest - co do zasady - własność lub użytkowanie wieczyste. Tymczasem w niniejszej sprawie z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielami działki nr ew. [...] w [...] są [...] z o.o. oraz A. W. GINB podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji procesowej wnioskodawców nie uniemożliwia im ponownego wystąpienia z takim wnioskiem w przypadku kiedy sytuacja prawna ulegnie zmianie.
Skargę na postanowienie GINB wnieśli skarżący zarzucając naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) k.c. przez błędne przyjcie, że skarżący w związku z sądowym postępowaniem o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości w miejscowości [...], nie maja interesu prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej PINB w [...], podczas gdy w rzeczywistości skarżący mają status strony, gdyż unieważnienie umowy sprzedaży wywołuje skutek od chwili jej zawarcia; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7, art. 10, art. 156 § 1 pkt 4, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i ochrony indywidualnego interesu obywateli; 3) art. 7, art. 80, art. 136, art. 144 i art. 28 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie oraz wskazał na treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd podkreślił, że jak wynika z akt administracyjnych K. B. i J. B. jako właściciele dziatki nr ew. [...] sprzedali ją aktem notarialnym z dnia 3 stycznia 2014 r. Rep. A nr [...] [...] sp. z o.o. oraz A. W. Ponadto w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINP z dnia 16 maja 2016 r. jak i wydania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 16 września 2020 r. w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciele działki nr ew. [...] w [...] byli wskazani [...] sp. z o.o. oraz A. W. Jak wyjaśnił Sąd I instancji Domniemywa się że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów w księdze wieczystej. W ocenie Sądu powyższe rozważania mają istotne znaczenie w procesie kontroli zaskarżonego postanowienia, bowiem zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] sprawa z powództwa skarżących o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży działki nr ew. [...] nie obala domniemania wynikającego z treści księgi wieczystej i w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie kształtowała przymiotu strony skarżących w niniejszym postepowaniu. Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednocześnie słusznie organ odwoławczy podniósł że nie jest możliwe wywiedzenie legitymacji skarżących z okoliczności pozostawania przez nich nieodpłatnymi użytkownikami przedmiotowej nieruchomości. Bycie użytkownikiem nieruchomości nie powoduje także uzyskania statusu jej zarządcy. Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżących zauważyć należy, że z dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżących nie wynika aby uzyskali oni pozycję zarządcy nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] na której zlokalizowany jest zbiornik na ścieki, będący przedmiotem decyzji PINB z dnia 16 maja 2016r. Z tych względów należało uznać, że stanowisko organów o braku przymiotu strony skarżących, a co za tym idzie braku legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z 16 maja 2016r., jest w pełni uzasadnione.
Skargę kasacyjną wniosła K. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 w zw. z art. 344 § 1 k.c. w zw. z art. 7b i 8 k.p.a. w zw. z art. 755 k.p.c. (a contrario) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji rozbiórkowej PINB z dnia 16 maja 2016 r., znak [...] (dalej decyzja rozbiórkowa), co nie jest prawdą, gdyż skarżąca ma interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego w celu uzyskania ochrony prawnej polegającej na wstrzymaniu wykonania bezpodstawnie wydanej decyzji rozbiórkowej i zapobiegnięciu nieodwracalnym skutkom jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości w sprawie [...]. Prawo do uzyskania takiej ochrony wynika z prawa własności (140 k.c.) oraz prawa posiadacza nieruchomości do ochrony posesoryjnej (art. 344 § 1 k.c.) przed bezpodstawnym wykonaniem decyzji rozbiórkowej, gdyż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja rozbiórkowa dotknięta jest wadą z art 156 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania narusza zasadę adekwatności i proporcjonalności oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;
2) art. 151 w zw. z art 61 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej przez Sąd, mimo że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku decyzji rozbiórkowej;
3) art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 97§ 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 w zw. z art. 344 § 1 k.c. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej oraz do wstrzymania jej wykonania a następnie do zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie [...] o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego narusza zasadę prawdy obiektywnej. Zasadne było więc wszczęcia postępowania, a w razie ewentualnego oddalenia powództwa w sprawie [...] umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
4) art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest zagadnienie wstępne rozpoznawane wyłącznie przez inny sąd administracyjny lub organ administracji, co nie jest prawdą, gdyż prejudykatem jest również wyrok sądu powszechnego w kwestii prawa własności nieruchomości i stanowi on samoistną podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego;
5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art 140 i art. 344 § 1 k.c. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że z treści wniosku skarżącej w sposób oczywisty wynika, że nie posiada ona interesu prawnego do stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej, choć w rzeczywistości interes ten wynika z faktu nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt [...] unieważniającego umowę sprzedaży nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty decyzją rozbiórkową i tylko wszczęcie postępowania nieważnościowego, a następnie jego zawieszenie i wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej do czasu zakończenia sprawy [...] zabezpieczy interes prawny skarżącej, tj. ochrony posiadania i własności przed nieodwracalnym skutkiem wykonania decyzji rozbiórkowej do czasu prawomocnego unieważnienia umowy sprzedaży.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia 16 maja 2016 r. w całości, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB, jak i poprzedzającego je postanowienia [...]WINB. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić przy tym należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 742/21, LEX nr 3247097).
Analizując związek pomiędzy postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę a toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości, nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie ww. sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli z treści księgi wieczystej wynika, że skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowalny w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w postaci złożonego przez skarżącą powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży tej nieruchomości. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o stwierdzenie nieważności umowy, a nawet nieprawomocny wyrok w tym zakresie sądu powszechnego, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ administracji nie ma obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego, w którym dokonuje ustaleń na podstawie danych z ksiąg wieczystych, do czasu zakończenia postępowania, które może skutkować zmianą danych zawartych w księgach wieczystych. Organ administracji bierze pod uwagę te dane, które figurują w dacie wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stanął na stanowisku, że oczekiwanie na orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej, nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, bowiem związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny (jak w niniejszej sprawie), nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem nie ma żadnych powodów, aby zwlekać z zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniesionego przez skarżącą powództwa cywilnego.
Nie można oczywiście wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy nie pozostanie bez wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę w zakresie ustalenia stron tego postępowania, co nie wpływa jednak na ocenę, że podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Jak już wyżej wskazano samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze wystarczających podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Do zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie jest niezbędne wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej w postępowaniu przed sądem cywilnym.
Ze wskazanych powodów, jako prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, uznające za zgodne z prawem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co czyni jednocześnie niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. ze wskazanym przepisem k.p.a.) i uwzględniając treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1 poz. 1.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych wskazujących na bezpodstawne oddalenie skargi oraz wadliwe przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę i w konsekwencji błędnej odmowy wszczęcia w tym zakresie postępowania nieważnościowego (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 w zw. z art. 344 § 1 k.c. w zw. z art. 7b i 8 k.p.a. w zw. z art. 755 k.p.c. (a contrario) oraz art. 151 w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 97§ 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 w zw. z art. 344 § 1 k.c. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art 7 k.p.a.), należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego była podyktowana faktem, że skarżąca nie jest wpisana w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez nią decyzja. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6268 § 6 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, z 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 474/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: u.k.w.h.) wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Także Sąd Najwyższy zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. tylko do (cyt.): "innych spraw cywilnych niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, z 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 474/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe, Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji dysponując odpisem z księgi wieczystej nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnego orzeczenia sądowego. Zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że nieprawomocny wyrok sądu powszechnego, na który powołuje się w skardze kasacyjnej skarżąca, a który miałby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego, zapadł w dniu 30 grudnia 2020 r. zatem już po wydaniu decyzji przez GINB.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie wnosi się do Naczelnego Sądu Administracyjnego i przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto od postanowień wyliczonych taksatywnie w tym przepisie (pkt 1-10). Z kolei z treści art. 15 § 1 pkt 1, art. 173 § 1 i art. 194 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznawania środków odwoławczych, tj. skargi kasacyjnej i zażaleń od wyroków i postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów tej ustawy. Natomiast ustawa ta nie zawiera przepisu, który dopuszczałby możliwość rozpoznawania w trybie określonym w jej przepisach, skargi kasacyjnej bądź zażalenia od orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że od wyroków i postanowień wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny nie przysługują środki odwoławcze. Przedmiotowe orzeczenia stają się bowiem prawomocne z chwilą ich wydania.
Natomiast zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd we wcześniejszym postanowieniu. Okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie wskazują na żadne okoliczności, które uległy zmianie, w związku z czym nie zaistniała podstawa do zmiany dotychczasowego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.