II OSK 2623/16

II OSK 2623/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 772/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-09
II OZ 773/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-09
II OZ 1039/15 - Postanowienie NSA z 2015-11-03
II SA/Kr 867/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2016-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 2 i 3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R.B. i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 867/15 w sprawie ze skarg L. B.i R.B. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych przez L. B. i R. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 roku, którym oddalono skargi w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015 roku w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W wyniku zgłoszenia dokonanego dnia 10 kwietnia 2013 r. przez A. C., w dniu 6 sierpnia 2013 r. i 8 października 2014 roku pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę dotyczącą budowy garażu na działce [...] obręb [...] P. w K. przy ul. [...] . W trakcie czynności kontrolnych sporządzono protokół i wykonano dokumentację zdjęciową przedstawiającą aktualny stan zabudowy nieruchomości i stanowisko w przedmiocie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe inwestora L. B.. Stwierdzono, że do budynku przy ul. [...] dobudowano trzy ściany zadaszone z bramą wjazdową do garażu. Według oświadczenia L. B. rozbudowa budynku jednorodzinnego nastąpiła w latach 2006-2007. Inwestorem był L. B.. W protokole umieszczono szkic przedmiotowej dobudowy.
W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 9 października 2013 r., Urząd Miasta K. w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. poinformował, że w okresie od 2006 r. brak jest danych dotyczących wydania pozytywnej decyzji pozwolenia na rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. Organ poinformował również, iż 31 grudnia 2007 r. L. B.złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...] obr. [...] – P.". Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków. Z uwagi na nieuzupełnienie braków wymienionych w tym piśmie w dniu 11 lutego 2008 r. pozostawiono sprawę bez rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., powołując się na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako u.p.b.) PINB nałożył na inwestora L. B., obowiązek przedłożenia wskazanej dokumentacji w terminie do dnia 28 lutego 2014 r., tj. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3.
W dniu 18 marca 2014 r. strona zawnioskowała o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji do dnia 30 kwietnia 2014 r.
Wezwaniem z dnia 11 lipca 2014 r. organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 27 grudnia 2013 r., dla których termin dostarczenia upłynął w dniu 28 lutego 2014 r.
Wobec nieprzedłożenia przez stronę w ustalonym terminie wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] września 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b. nakazał inwestorowi L. B. rozbiórkę garażu o wymiarach 3,5m x 4,6 m stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W związku z powyższym PINB był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 u.p.b. Skoro jednak inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 27 grudnia 2013 roku, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b., tj. nakazania rozbiórki dokonanej rozbudowy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. B.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Działania inwestora polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego pomieszczenia składającego się z trzech ścian zadaszonych z bramą wjazdową. Dobudowana część jest związana funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Przez wykonane roboty zwiększyła się powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego o ok. 7,84 m2. Bez względu na sposób użytkowania, rozbudowa była wykonana samowolnie z naruszeniem art. 28 u.p.b. Inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia.
Mając na uwadze regulację zawartą w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., PINB zasadnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 roku zobowiązał inwestora do przedłożenia niezbędnej dokumentacji celem wdrożenia procedury legalizacyjnej. W wyniku nie przedłożenia wymaganej dokumentacji, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b., PINB zasadnie zaskarżoną decyzją nałożył na inwestora nakaz rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. Postępowanie PINB było prawidłowe i MWINB w pełni podzielił stanowisko organu I instancji.
Ustosunkowując się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że postępowanie organu I instancji nie naruszyło normy zawartej w art. 10 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. PINB poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zawiadomienie zostało odebrane przez domownika zamieszkującego z R. B., zatem zostało skutecznie doręczone. Odnośnie zarzutu, iż organ bezpodstawnie przyjął, iż obiekt pełni funkcję garażu, podkreślono, że w trakcie oględzin oraz całego postępowania toczącego się przed organem I instancji, L. B. nie protestował przy nazywaniu obiektu "garażem". Kluczowym faktem jest, iż rozbudowa została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia i stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Nadmieniono, że organ I instancji w decyzji z dnia 15 września 2014 r, wskazał, iż rozbiórce podlega garaż o wymiarach 3,50 x 4,60 m stanowiący rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc w sposób jednoznaczny określono przedmiot rozbiórki.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. B. (sygn. II SA/Kr 867/15) i R. B.(868/15). W jednobrzmiących skargach zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:
— art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez pominięcie stron postępowania, tj. współwłaścicielek działki nr [...] obr. [...]
jednostka ewidencyjna P. w osobach H. H. i E. H.;
— naruszenie art. 35, art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie zarówno przez organ I jak i II instancji sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa oraz działanie w sprzeczności z podstawową zasadą szybkości postępowania administracyjnego a także niedopełnienie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku sygnalizacji stronie postępowania niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami ustawy;
— naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz bez ponownego rozpatrzenia całej sprawy przez MWINB,
— naruszenie art. 48 u.p.b. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i błędne przyjęcie, że obiekt stanowi garaż.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. obie powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 867/15.
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone prawidłowo, z zachowaniem ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej. Jego przedmiotem była rozbudowa domu jednorodzinnego poprzez dobudowę garażu przy ul. [...]. Zarzut błędnego przyjęcia, że obiekt stanowi garaż uznał za bezzasadny. Przedmiot postępowania został określony w sposób jednoznaczny, co nie pozostawia wątpliwości w kwestii zakresu nakazanej rozbiórki. Dobudowany fragment wygląda jak garaż i prawdopodobnie tak jest użytkowany, choć rzeczywiście nie spełnia wymogów budowlanych "prawidłowego garażu". Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, sam skarżący L. B. nie miał co do tego wątpliwości, nie zgłaszając przez całe postępowanie zastrzeżeń co do traktowania spornego pomieszczenia, o które rozbudowano budynek mieszkalny jako garażu. Następnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że dokonana rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana. Znajduje to potwierdzenie m.in. w piśmie organu administracji architektoniczno - budowlanej, gdzie stwierdzono, że wniosek inwestora z 31 grudnia 2007 r. o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji "nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego" pozostawiono bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Wobec stwierdzonej samowoli budowlanej prawidłowo wszczęto postępowanie legalizacyjnego w ramach którego w dniu 27 grudnia 2013 roku wydano postanowienie wzywające inwestora do złożenia koniecznych dokumentów do dnia 28 lutego 2013. Inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji niezbędnej do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Skoro inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji, tym samym decyzja rozbiórkowa wydana 15 września 2014 r. jest trafna i zgodna z przepisami prawa budowlanego.
Zarzut pominięcia stron postępowania H. H. i E. H., jako współwłaścicielek działki [...] (droga) miałby znaczenie, gdyby był podnoszony przez pominięte strony. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a. stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Następnie Sąd przytoczył wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego świadczące o ugruntowanym w tym przedmiocie poglądzie.
Za nieuzasadniony uznał również Sąd zarzut niezałatwienia sprawy w terminie uznając, że sprzecznie z zasadą szybkości postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedłużenie trwania postępowania w żaden sposób nie wpłynęło na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Uznał, że PINB zwlekał z wydaniem decyzji rozbiórkowej licząc na to, że skarżący dopełnią wymogów legalizacyjnych, co było działaniem na korzyść skarżących. Nadto analizując akta sprawy Sąd uznał, że organu nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w sposób pełny i wyczerpujący, ustalając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W szczególności ustalono zakres robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, ustalono kto jest ich inwestorem, nałożono obowiązki zmierzające do zalegalizowania samowoli, a po bezskutecznym upływie zakreślonego stronie terminu nakazano rozbiórkę. Zgromadzony materiał dowodowy był zupełny, działania organów w ramach wszczętej procedury legalizacyjnej i brak wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków oraz bezskuteczny upływ terminu przemawiały jednoznacznie za wydaniem decyzji rozbiórkowej.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli L. B. i R. B., zgodnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonych skargach kasacyjnych na podstawie art. 174 p.p.s.a. podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia :
-1) prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i art. 52 u.p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że L. B. ma uprawnienie do władania obiektem budowlanym i tym samym zobowiązany jest wykonać nakaz rozbiórki w okolicznościach, gdy takich uprawnień nie posiada i tym samym nie jest możliwe zrealizowanie nakazu rozbiórki.
-2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
-a) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji organu II instancji i nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzje te zostały wydane przy braku pełnego zebrania i wyczerpującego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału
- b) art. 35, art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienie zarówno przez organ I, jak i II instancji sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa oraz działaniu w sprzeczności z podstawową zasadą szybkości postępowania administracyjnego a także nie dopełnienie ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku sygnalizacji stronie postępowania niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami ustawy,
- c) art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie stron postępowania, tj. współwłaścicielek działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Podgórze w osobach H. H. i E. H..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i podlegają oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Podstawą skarg kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez "wpływ", o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, takich jak art. 134 § 1 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, analizując materiał znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej, że organy nadzoru budowlanego ustaliły wszystkie okoliczności sprawy istotne do jej rozstrzygnięcia, czyniąc to w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadą swobody oceny wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dotyczy to w szczególności takich ustaleń, jak dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego w latach 2006-2007 o pomieszczenie pełniące funkcję garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę wymaganego w takich sytuacjach przez art. 28 u.p.b. Dotyczy to również ustalenia zgodnie, z którym inwestorem, wykonawcą powyższej rozbudowy był skarżący kasacyjnie L. B., który nadal zajmuje powyższy budynek mieszkalny wspólnie z żoną. Powyższe ustalenia, co należy podkreślić, organy nadzoru budowlanego poczyniły nie tylko w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości, na której dokonano rozbudowy, ale także w oparciu o dołączone do akt dokumenty urzędowe, ale także oświadczenie złożone w tym zakresie przez skarżącego L. B.. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych dowodów pozwalających podważyć powyższe ustalenia, a tym samym pozwalających na przyjęcie, iż miało miejsce naruszenie w/w przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
O ile należy uznać, iż załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 35, art. 36 k.p.a., które to przepisy określają w jakim terminie sprawa administracyjna od chwili jej wszczęcia winna być załatwiona i obowiązku informowania przez organ stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, iż powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strony postępowania były zawiadamiane o każdej podejmowanej czynności, a także otrzymały zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a., co umożliwiało im zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłoszenie żądań. Żaden z przepisów postępowania mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 12 k.p.a określający zasadę szybkości i prostoty postępowania, nie określają terminu po upływie którego organy nadzoru budowlanego utraciłyby uprawnienie do orzekania w niniejszej sprawie. Należy wręcz stwierdzić, że prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a jedynie umożliwiało utrzymanie samowoli budowlanej przez dłuższy okres czasu.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej zgłoszonego w skardze, a powtórzonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania współwłaścicieli działki nr [...] w osobach H. H. i E. H.. Wskazać bowiem należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Podkreślenia wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Nie ma również usprawiedliwionych podstaw, zgłoszony przez skarżących kasacyjnie, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i art. 52 u.p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, sprowadzający się do bezzasadnego nałożenia obowiązku rozbiórki na L. B. będącego inwestorem, ale nie posiadającego uprawnienia do dysponowania budynkiem mieszkalnym, którego rozbudowa dotyczyła, ani nieruchomością, na której jest posadowiony, bo nie jest właścicielem nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, na tle wykładni powyższego przepisu nie wykształciła się sugerowana linia orzecznicza, która miałaby wskazywać, iż niezależnie od okoliczności danej sprawy, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem nieruchomości i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nią na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego winien nakładać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na właściciela nieruchomości. Przeciwnie, w kontekście treści art. 52 u.p.b., bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej kwestii jednoznacznie odróżnia odmienność okoliczności faktycznych i sytuacji prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który należy nałożyć określone obowiązki, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z dyspozycją art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, w określonych sytuacjach również wtedy, gdy nie jest właścicielem nieruchomości, na której miała miejsce tak jak w niniejszej sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego. W przypadku samowoli budowlanej nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Należy również mieć na uwadze, że w przypadku niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze). Brak uzasadnienia by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował, czy też wyraża zgodę, nie zgłasza sprzeciwu, aby rozbiórki samowoli dokonał inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości. Do takiego wniosku prowadzi przeprowadzona nie tylko wykładnia językowa, ale także przedstawiona wyżej wykładnia funkcjonalna art. 52 u.p.b. Powyższe rozważania winny więc prowadzić do wniosku, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy np. inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1234/08, LEX nr 552842, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1286/15, wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 239/17). Wyrażany jest również w literaturze pogląd, że na inwestora winien być nakładany nakaz rozbiórki, który w chwili orzekania przez organ nie posiada tytułu do obiektu, gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości (vide: Prawo budowlane. Komentarz Lex pod redakcją M. Wierzbowski, Alicja Plucińska- Filipowicz, Warszawa 2014, str. 459).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Jak mowa o tym wyżej, kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 u.p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne uzasadniają stanowisko organów nadzoru budowlanych o konieczność skierowania nakazu wynikającego z decyzji o rozbiórce do inwestora, a nie do właścicieli nieruchomości, na której posadowiona jest sporna część rozbudowanego budynku mieszkalnego. Niewątpliwie wykonanie samowoli budowlanej stanowi delikt administracyjny, o którym mowa w art. 48 u.p.b. Do rozważenia pozostaje natomiast, czy w ustalonym konkretnie stanie faktycznym niniejszej sprawy istniały podstawy do przypisania właścicielowi nieruchomości swoistego "współudziału" w owym delikcie, czy też pozostaje ofiarą bezprawnych działań osoby trzeciej. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że inwestorem, który dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie określane jako "garaż" jest L. B., jak również, że mieszka w tym budynku wspólnie z rodziną. Powyższe okoliczności potwierdził nie tylko w trakcie oględzin L. B., ale także wynika to ze składanych przez niego pism w toku postępowania legalizacyjnego. Powyższe ustalenie nie było również kwestionowane przez pozostałe strony postępowania, w tym R. B. Powyższego nie zakwestionował również składając skargę, jak i skargę kasacyjną, podobnie jak R. B. Z faktu, iż L. B. zgłaszał organom fakt nieprawidłowego parkowania samochodu przez sąsiada i związane z tym utrudnienia z korzystania z nieruchomości, można wysnuć wniosek, iż nie tylko jest podmiotem, który na nieruchomości zamieszkuje, ale także nią wspólnie ze współwłaścicielami dysponuje. Z samego faktu, iż nie jest właścicielem nieruchomości, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wnioskować, iż nie posiada innego tytułu prawnego do nieruchomości, nie dysponuje w nią w sposób uniemożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Brak jest podstaw do przyjęcia, że właściciele nieruchomości, nie będący sprawcą deliktu samowoli budowlanej, sprzeciwią się wykonaniu przez jego sprawcę nakazu rozbiórki. Z treści złożonej przez R. B. skargi kasacyjnej, również podnoszącej powyższy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, będącej jednocześnie jedynym ze współwłaścicieli nie wynika, aby sprzeciwiała się wykonaniu nakazu rozbiórki przez L. B., będącego jej mężem. Nie czyniła tego w toku całego postępowania administracyjnego, ani też takiego zarzutu nie podnosiła w złożonej od decyzji organu II instancji skardze. Tym samym podniesienie w skardze kasacyjnej samego zarzutu, iż inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej, nie może samo przez się, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowić podstawy do uznania skarg kasacyjnych w tym zakresie za zasadne i skutkować ich uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej już wskazano, na podstawie art. 183 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują bowiem zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2018 r., sygn. akt I OSK 1500/16). Zastępowanie strony w zakresie formułowania i uzasadniania zarzutów skargi kasacyjnej nie leży w gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 .05.2018 r., sygn. akt I FSK 3247/17).
Mając powyższe na uwadze, uznając że wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.