II OSK 2617/20

II OSK 2617/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 637/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-07-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 133, art. 141, art. 145, art. 170, art. 171, art. 183, art. 184, art. 188, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 10, art. 80, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29, art. 30, art. 49b, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 778
art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 637/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. na rzecz M. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 8 lipca 2020 r., II SA/Gd 637/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 lipca 2018 r. nr [...] i zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 13 kwietnia 2017 r. M. S. wniósł o podjęcie czynności sprawdzających i wstrzymanie inwestycji realizowanej na działce nr [...] w [...] gm. [...] polegającej na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m².
W dniu 19 kwietnia 2018 r. przeprowadzone zostały oględziny z udziałem inwestora S. P.. W ich trakcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) ustalił, że inwestor kwestionowanej inwestycji w oparciu o skuteczne zgłoszenie Staroście [...] z 13 września 2016 r. rozpoczął realizację 10 parterowych budynków rekreacji indywidualnej. Następnie inwestor w dniu 4 listopada 2016 r. zgłosił zamiar budowy kolejnych 10 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce. W trakcie powyższych oględzin ustalono również, że przedmiotowe budynki zrealizowane zostały na etapie pomurowania ścian do stanu "0" o wymiarach 4,90m x 6,90m. Osiem z nich zostało zrealizowanych na etapie pomurowania ścian fundamentowych, natomiast pozostałe dwa obiekty znajdują się na etapie wykonanych wykopów pod fundamenty. Stwierdzono ponadto, że na ww. działce znajdują się dwie przyczepy kempingowe oraz kontener, które wg oświadczenia inwestora zostaną usunięte po zakończeniu budowy. W aktach sprawy znajdują się również wydane na wniosek inwestora dwa zaświadczenia Starosty [...] (z 14 października 2016. oraz z 22 listopada 2016.) stwierdzające, że "zakres zamierzenia jest zgodny z kryterium określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane".
Decyzją z 4 lipca 2018 r. PINB orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m² każdy na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe budynki są realizowane w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenia przez Starostę [...], inwestor roboty budowlane rozpoczął po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia a rozpoczęta inwestycja nie odstępuje od warunków określonych w zgłoszeniu.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że realizacja przez inwestora 20 budynków o pow. do 35m², przeznaczonych do okresowego wypoczynku na działce nr [...] w [...] o powierzchni 8,1500ha spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Z materiału dowodowego wynika, że budowa powyższych budynków realizowana jest w oparciu o dwa skutecznie przyjęte przez Starostę [...] zgłoszenia z 13 września 2016 r. oraz z 4 listopada 2016 r. a ponadto została przez inwestora rozpoczęta po upływie wymaganych 21 dni od dnia doręczanie zgłoszenia. Kwestionowane budynki są realizowane na przedmiotowej działce zgodnie z warunkami określonymi w zgłoszeniach (są przeznaczone do okresowego wypoczynku, ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 35m², a powierzchnia działki posiada powierzchnie 8,150ha, zatem spełnia parametry ilościowe obiektów na każde 500 m powierzchni działki). Organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. W omawianym przypadku, zdaniem PWINB, żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie zaistniała. Organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa obiektów, o jakich mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 - w jego ocenie nie wymaga też decyzji o warunkach zabudowy (art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane). Stwierdził, że stosując odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016r. poz.778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) można wyprowadzić wniosek, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W związku z tym w przypadku robót budowlanych wykonywanych w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie brak jest podstaw do ich wstrzymania. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania uzyskał informację z [...] Parku Krajobrazowego, że działka nr [...] w [...] znajduje się w całości w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], i znajduje się w części obszaru siedliskowego Natura 2000 "[...]". Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z 8 marca 2019 r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku z zapytaniem czy budowa 20 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na ww. działce wymaga przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, tj. procedury o której mowa w przepisach art. 97 ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku pismem z 29 marca 2019 r. udzielił odpowiedzi. Z treści powyższego pisma, w ocenie organu odwoławczego, nie wynika, aby inwestor w trakcie dotychczasowych działań naruszył przepisy uzasadniające podjęcie działań przez nadzór budowlany w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu powyższe pismo nie zawiera argumentów wskazujących na naruszenie przepisów prawa w trakcie dotychczasowej realizacji inwestycji. Skoro zatem omawiana inwestycja jest zrealizowana z wyłączeniem warunków dotyczących samowoli budowlanej, a zakres wykonanych robót nie narusza warunków określonych w zgłoszeniu, sama inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie narusza innych przepisów, to zdaniem PWINB na obecnym etapie organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do interwencji.
Skargą M. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.; art. 8 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 105 § 3 k.p.a.; art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.; art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.; art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego; art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego; art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 oraz art. 59 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; § 3 ust. 1 pkt 50 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z przedstawionych dokumentów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uczestnik postępowania S. P. wniósł o oddalenie skargi domagając się jednocześnie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę, stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów, zgodnie z którym brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy 20 budynków letniskowych powoduje, że prowadzone prace należy uznać za zgodne z prawem. Podkreślił, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja prowadzona czy wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.), który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 P.b.). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 P.b. Zdaniem Sądu dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b P.b. Natomiast samo przez się nie oznacza to jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja realizowana bądź zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza w istotny sposób przepisów, w tym prawa miejscowego, a w przypadku stwierdzenia takich naruszeń - podjęcia działań zmierzających, w miarę możliwości, do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreślił, że w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, to w takiej sytuacji nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest bowiem co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność planowanych robót budowlanych może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco sprzeczne chociażby z przepisami prawa miejscowego i miało na celu jedynie obejście prawa. Przyjęcie takiej wykładni przepisów jak proponowana przez organy nadzoru budowlanego prowadziłoby zatem zdaniem Sądu do nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności następstw milczenia organu rażąco naruszających prawo, brak prawnej ochrony interesów osób trzecich kosztem niezasługujących na ochronę prawną działań nierzetelnego inwestora.
Podsumowując Sąd stwierdził, iż nawet brak sprzeciwu do zgłoszenia budowy, nie wyklucza możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Niewątpliwe nadzór budowlany może te przepisy stosować nawet wobec robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem, jeżeli zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przepisach prawa miejscowego. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego miały obowiązek zweryfikować, czy roboty budowlane toczące się na podstawie dokonanych przez inwestora dwu zgłoszeń spełniają wymogi z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., w szczególności powinny ustalić i ocenić czy nie są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W tym miejscu Sąd zaznaczył, że zasadnie skarżący zwraca uwagę na brak odniesienia się przez organy do przepisów dotyczących ochrony środowiska skoro działka objęta tymi robotami znajduje się na obszarze Natura 2000 oraz na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Podobnie słusznie w uzasadnieniu skargi wskazał, że weryfikacji winna podlegać zgodność realizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie zgodził się też z twierdzeniem organów, że realizacja 20 budynków letniskowych na działce rolnej zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. należy wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. W wyroku z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, LEX nr 1138087, kontynuując linię orzeczniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Jednak zdaniem Sądu, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, przepis ten nie wprowadza wyjątków w odniesieniu do budowy obiektów budowlanych. Ponadto art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Kwestia zastosowania tego przepisu nie jest jednoznaczna w orzecznictwie i doktrynie, jednak w ocenie Sądu, dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.). Niewątpliwie zatem, art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Wadliwie zatem zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy z treści art. 50 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. wywiodły, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Wadliwość ta stanowi o naruszeniu przez skarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, co stanowi o słuszności zarzutów skargi w tym zakresie.
Natomiast kwestia zgodności realizowanych robót budowlanych na działce nr [...] w [...] w kontekście przepisów dotyczących obszarów podlegających reżimom ochrony środowiska nie została w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniona. Organy nie dokonały bowiem analizy przepisów dotyczących [...] Parku Krajobrazowego czy obszaru Natura 2000 w kontekście możliwości zrealizowania 20 domków letniskowych w zgodzie z tymi przepisami. Wystąpienie z zapytaniem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie stanowi realizacji obowiązku zbadania zgodności realizacji inwestycji z przepisami ochrony środowiska. Organy nadzoru winny dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie w kontekście ewentualnych późniejszych kierowanych do inwestora obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy wyciągnął błędny wniosek z przywołanego w uzasadnieniu decyzji pisma organu środowiskowego. We wskazanym piśmie RDOŚ wyraźnie wskazuje na możliwość różnej kwalifikacji realizowanej zabudowy i w zależności od kwalifikacji wskazuje tryby postępowania. Przywołując treść przedmiotowego pisma Sąd zaznaczył, że omawiana kwestia wymaga szczegółowego rozważenia, czego dokonają organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Ponadto Sąd w tym miejscu uznał, że słusznie skarżący zarzuca naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę zapewnienia stronom prawa do zapoznania się z całością akt sprawy, gdyż organ odwoławczy pozyskał w toku postępowania stanowisko organu ochrony środowiska, natomiast nie umożliwił stronie zapoznanie się z nim, nawet nie zawiadomił o wystąpieniu do RDOŚ w Gdańsku z zapytaniem.
Zdaniem Sądu powyższe uwagi czynią zasadnymi zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania prawidłowości zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy właściwych przepisów prawa materialnego i wadliwości tezy o zgodności z prawem inwestycji wobec skutecznie dokonanego zgłoszenia oraz zarzuty pominięcia twierdzeń skarżącego o dążeniu inwestora do zrealizowania w istocie ośrodka wypoczynkowego na gruntach rolnych. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do weryfikacji zamiarów inwestora w kontekście czy dokonując zgłoszenia budowy nie dążył on w istocie do obejścia przepisów prawa celem zrealizowania inwestycji, która nie byłaby możliwa w drodze pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe należało zdaniem Sądu uznać, iż w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w związku z art. 59 u.p.z.p. oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez brak weryfikacji zgodności realizowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i uzasadniało uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skargą kasacyjną S. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie i nie ustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do stanowiska uczestnika postępowania, przedstawionego w odpowiedzi z dnia 9.12.2019 r. na skargę, co do wykładni art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945);
2. art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., polegające na skutkującym niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej:
a) wadliwym uznaniu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego wynikające z przyjęcia przez te organy, że budowa budynków rekreacji indywidualnej w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;
b) pominięciu przepisu art. 30 ust. 2 P.b., przy uwzględnieniu art. 30 ust. 4b tej ustawy, wskazującego jakie dokumenty winny być dołączone do zgłoszenia budowlanego, przy dokonywaniu w ramach art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. oceny, czy roboty budowlane uczestnika postępowania nie naruszają przepisów prawa budowlanego;
3. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, skutkującym niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom nadzoru budowlanego podstaw do uznania, że realizacja spornych robót budowlanych jest zgodna z przepisami ochrony środowiska, a przez to na wadliwym uznaniu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.;
II. prawa materialnego, polegające na:
1. błędnej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 P.b., dokonanej z pominięciem art. 122g k.p.a., polegającej na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego w ramach badania zgodności robot budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach jest uprawniony do samodzielnego eliminowania z obrotu prawnego skutecznie dokonanych zgłoszeń budowlanych, poprzez nakładanie obowiązków właściwych dla organów architektoniczno-budowlanych;
2. błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., dokonanej z pominięciem art. 59 ust. 2a) tej ustawy oraz art. 30 ust. 4b P.b., a polegającej na przyjęciu, że budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, zawsze wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy obowiązek uzyskania takiej decyzji istnieje tylko w przypadku dwóch rodzajów obiektów budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia robót, innych niż budowa budynków rekreacji indywidualnej.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie, należy zaznaczyć, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, co do zasady, odpowiada prawu.
W okolicznościach tej sprawy nie jest sporne, iż skarżący kasacyjnie jako inwestor dwukrotnie dokonał zgłoszeń, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., Staroście [...] (odpowiednio 13 września 2016 r. a następnie 4 listopada 2016 r.), realizacji po 10 parterowych budynków rekreacji indywidualnej na dz. [...] w miejscowości [...] gm. [...], zaś w sytuacji braku wniesienia sprzeciwu ze strony organu architektoniczno-budowlanego, przystąpił do budowy tych 20 obiektów rekreacji indywidualnej.
Jak wynika z lektury akt sporna działka nr [...] w [...] znajduje się w całości w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], i w części obszaru siedliskowego Natura 2000 "[...]".
Organ pierwszej instancji decyzją z 4 lipca 2018 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i 51 P.b. w przedmiocie robót budowlanych polegających na budowie 20 wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej trwale związanych z gruntem o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,81 m² skoro przedmiotowe budynki są realizowane w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenia przez Starostę [...], a ich budowa nie odstępuje od warunków określonych w zgłoszeniu. PINB poza zakresem swojej oceny pozostawił w szczególności kwestię wpływu spornej inwestycji na obszar Natura 2000, a przecież zgodnie z art. 29 ust. 3 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.
Generalnie zatem jeśli inwestycja budowlana wymagałaby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, to wykluczone byłoby zwolnienie jej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z przywołanego wyżej art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy, wymieniony w art. 29 ust. 1 i 2 P.b. katalog inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł w tej sprawie potrzebę podjęcia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, jednak, po zwróceniu się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o wyrażenie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w związku z realizacją na spornym terenie 20 wolnostojących obiektów rekreacji indywidualnej, uznał, iż z udzielonej przez ww. organ odpowiedzi z 29 marca 2019 r. nie wynika by inwestor w trakcie dotychczasowych działań naruszył przepisy uzasadniające podjęcie działań przez nadzór budowlany w trybie art. 50 i 51 P.b. Przy czym stanowisko to, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest wadliwe. W ocenie Sądu odwoławczego kwestia zgodności realizowanych robót budowlanych na działce nr [...] w [...] w kontekście przepisów dotyczących obszarów podlegających reżimom ochrony środowiska nie została dostatecznie wyjaśniona. Organy nie dokonały analizy przepisów dotyczących Parku Krajobrazowego czy obszaru Natura 2000 w kontekście możliwości zrealizowania 20 domków rekreacji indywidualnej (rekreacyjnych) w zgodzie z tymi przepisami. Wystąpienie z zapytaniem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie stanowi realizacji obowiązku zbadania zgodności realizacji inwestycji z przepisami ochrony środowiska. Słusznie zaznaczono, iż organy nadzoru budowlanego winny dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie w kontekście ewentualnych późniejszych kierowanych do inwestora obowiązków w trybie art. 51 P.b.
Poza tym z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż przytoczona tam w całości treść pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została błędnie zinterpretowania, wyciągnięto z jego treści wadliwe wnioski, że realizowana inwestycja zgodna jest z przepisami ochrony środowiska. Przedstawiona w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska potrzeba pogłębionej oceny, w zależności od wariantowości dokonywanej weryfikacji spornej inwestycji pod kątem potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uzasadniała już w okolicznościach tej sprawy potrzebę zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wnikliwego zbadania w ramach procedury administracyjnej tego zagadnienia, tym bardziej, że we wnioskach końcowych ww. pisma Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wskazał, iż "nie dysponuje szeregiem szczegółowych informacji dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia, które powinny zostać zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, w związku z czym na tym etapie nie jest możliwe wykluczenie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]". Kwestia powyższa wymagała zatem szczegółowego i wnikliwego rozważenia, czego w tej sprawie nie dokonały organy nadzoru budowlanego.
Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji przyjął jako skuteczny zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w tym zapewnienia stronom prawa do zapoznania się z całością akt sprawy, gdyż organ odwoławczy pozyskał w toku postępowania stanowisko organu ochrony środowiska, natomiast nie umożliwił stronie zapoznanie się z nim, nawet nie zawiadomił o wystąpieniu do RDOŚ z zapytaniem. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Tego nie umożliwiono skarżącemu w toku postępowania odwoławczego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż skarga kasacyjna całkowicie pomija to ujawnione naruszenie prawa podniesione w zaskarżonym wyroku, nie przedstawiając zarzutów w tym zakresie.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają Sądowi odwoławczemu, już tylko na podstawie ujawnionych wyżej wad prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, przyjąć zasadność zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wobec kontrolowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i wyeliminowanie ich z tego powodu z obrotu prawnego.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, wobec ujawnionych wyżej naruszeń prawa nie jest usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na wadliwym uznaniu, skutkującym niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom nadzoru budowlanego podstaw do uznania, że realizacja spornych robót budowlanych jest zgodna z przepisami ochrony środowiska, a przez to na wadliwym uznaniu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.
Nie jest sporne, iż do realizacji 20 obiektów rekreacji indywidualnej na działce skarżącego kasacyjnie doszło w wyniku dokonanych zgłoszeń ich budowy. W zgłoszeniu dokonywanym na podstawie art. 30 ust. 2 P.b należy określić w sposób precyzyjny rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać konkretne dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja jest wykonywana z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 jak i 4 P.b. W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 P.b. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b P.b.
Zatem w okolicznościach tej sprawy w sposób jednoznaczny, niezależnie od przyjęcia zgłoszeń budowy bez sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, zachodziła potrzeba zbadania, z uwagi na lokalizację spornych 20 obiektów rekreacji indywidualnej na obszarze szczególnie chronionym (na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], i w części obszaru siedliskowego Natura 2000 "[...]"), czy taka inwestycja realizowana jest zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska oraz przede wszystkim w sposób niezagrażający temu środowisku. Czyni to organ na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., z którego wyraźnie wynika, że do innych przypadków wstrzymania robót budowlanych zaliczyć należy prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Ustalenie, iż roboty budowlane w stanie faktycznym tej sprawy winny zostać poprzedzone, w zależności od kwalifikacji przedsięwzięcia tj. znacząco czy też potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko - potrzebą przeprowadzenia procedury z art. 96 bądź z art. 63 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, to wówczas też zmaterializuje się przesłanka do wstrzymania robót budowlanych w związku z prowadzeniem ich w sposób naruszający normy środowiskowe (bez poprzedzenia prac budowlanych właściwą procedurą z ustawy z 3 października 2008r.).
Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazującego na potrzebę uzyskania w przedmiotowym postępowaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zakwestionowane zostało w zaskarżonym wyroku stanowisko organów administracji, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, przy czym podstawą ich nieuwzględnienia jest wiążące, w trybie art. 170 p.p.s.a., stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. II OSK 1006/20 .
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.
W powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r. w ramach rozpoznania skarg kasacyjnych M. S. i S. P., w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok WSA w Gdańsku z 2 października 2019 r. II SA/Gd 154/19 uwzględniający skargę i w konsekwencji oddalono skargę S. P.. Skarga wniesiona została zaś na ostateczną decyzję SKO w Gdańsku z 12 grudnia 2018 r., która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza [...] z 11 października 2018 r., zobowiązującą S. P., na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w związku ze zmianą zagospodarowania terenu działki nr [...] z budowy budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym na lokalizację parterowych budynków rekreacji indywidualnej bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy, do wstrzymania użytkowania terenu i wystąpienia w terminie do 30 listopada 2018 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Informacyjnie zaznaczyć należy, iż decyzja została zmieniona przez organ odwoławczy jedynie w zakresie terminu –wyznaczono nowy na 31 grudnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej orzeczeniu uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona naruszeniem prawa materialnego. Konkludując przyjął, że w przypadku stwierdzenia, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ gminy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Kompetencja do likwidacji tzw. samowoli urbanistycznej w tym przypadku przysługuje właściwemu organowi gminy.
Wskutek przywołanego wyżej wyroku uznano, iż dopuszczalne było w sytuacji skarżącego kasacyjnie wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu działki [...] i wyznaczenie terminu, w którym zobowiązany będzie wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem zobowiązującej w przypadku samowoli urbanistycznej do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiona na poparcie tego stanowiska w ww. wyroku NSA wykładnia przepisów u.p.z.p. jest także wiążąca dla tego składu orzekającego NSA. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie przedstawione w skardze kasacyjnej, bez uwzględnienia wiążącego charakteru cytowanego wyżej wyroku, nie zasługuje więc na uwzględnienie. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego – II 1 i 2 zamieszczone w jej petitum nie mogły być uwzględnione.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do stanowiska uczestnika postępowania, przedstawionego w odpowiedzi z dnia 9.12.2019 r. na skargę, co do wykładni art. 59 u.p.z.p.
Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Tym samym nieodniesienie się do stanowiska uczestnika postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę co do prezentowanej tam wykładni prawa, nie stanowi o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W motywach zaskarżonego wyroku zgodnie z treścią ww. normy przywołano stanowiska stron, w tym i uczestnika. Odpowiedź na skargę jest niewątpliwie istotnym pismem procesowym w sprawie, ale ani jej treść, ani też forma tego pisma nie sprawiają, iż zachodzi konieczność zawsze odnoszenia się do jego treści, tym bardziej, iż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.