II OSK 2616/24

II OSK 2616/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 41/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-07
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/24 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/24, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] (dalej również: "Spółdzielnia", "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu wywołanym wnioskiem Spółdzielni o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie, która to bezczynność polega na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pomimo niewydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia powyższego postępowania, o co wnioskowała Spółdzielnia.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółdzielni wywodził, że wnioskiem z 22 września 2023 r. wnioskodawca [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Wezwaniem z 27 września 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wezwał Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku.
Wobec powyższego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] wniosła o wydanie postanowienia o zawieszeniu powyższego postępowania, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 101 K.p.a., do czasu skompletowania dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku.
W odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie wydał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, lecz poinformował [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w [...] w piśmie z 11 października 2023 r., że z uwagi na nieusunięcie braków w terminie, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia złożony wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. Organ nie rozważył przy tym, czy zawieszeniu postępowania nie sprzeciwiały się temu inne strony, albo czy zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu.
W związku z treścią pisma Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania, Spółdzielnia w dniu 13 listopada 2023 r., na podstawie art. 37 K.p.a., wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności.
Spółdzielnia podniosła, że zawieszenie lub odmowa zawieszenia postępowania, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., następuje w formie postanowienia, stosownie do art. 101 § 1 K.p.a. Organ nie może więc pozostawić w trybie przewidzianym w K.p.a. wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku, bez wcześniejszego rozpoznania wniosku strony inicjującej postępowania o jego zawieszenie. Dopiero w przypadku uprawomocnienia się postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania organ mógł pozostawić wniosek o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania.
W ocenie skarżącej nie jest trafnym stanowisko, zgodnie z którym organ może wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, dopiero po jego skutecznym wszczęciu, czyli dopiero wówczas, gdy do organu wpłynął kompletny, czyli pozbawiony braków formalnych wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca podnosiła, że opisana powyżej bezczynność w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przybrała postać kwalifikowaną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. i art. 101 § 1 K.p.a. w sposób oczywisty i niewątpliwy. Zdaniem skarżącej, nie zawieszenie przedmiotowego postępowania i pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania świadczy o takim niewykonaniu obowiązku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, które jest nacechowane złą wolą Prezydenta m.st. Warszawy i lekceważeniem skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał warunków formalnych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten wskazał, że skarżąca pismem z dnia 6 listopada 2023 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na bezczynność organu polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz niewydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku. Wobec powyższego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy zostały spełnione.
Przechodząc do merytorycznej oceny wywiedzionej skargi Sąd meriti za zasadne uznał wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, określonego w pkt 1 wezwania z dnia 27 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych, albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku należy wywieść z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co również zasadnie uwzględnił organ.
Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania z 27 września 2023 r.
Wymieniony w pkt 4 wezwania z dnia 27 września 2023 r. brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie mogą być natomiast uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, braki wykazywane w pkt 3 i 5 wezwania z 27 września 2023 r.
Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Również brak odpowiedzi na wezwanie do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, nie mogło skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. Ocena, co do spełnienia warunku określającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) może bowiem skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie przez wnioskodawcę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku.
Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę organ wadliwie również wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku reguluje bowiem art. 261 k.p.a.. Sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Z uwagi jednak na wezwanie skarżącej do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej tylko w sytuacji, jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2142), Sąd meriti uznał, że wadliwy tryb wezwania nie wpływa w sposób istotny na zasadność rozpoznawanej skargi. Charakter skierowanego wezwania oraz okoliczność, iż wnioskodawczyni jako użytkownik wieczysty terenu, którego dotyczy wniosek, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, nie wpływa na ocenę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niespełnienie wymagań, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Częściowo błędne wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpłynęło jednak na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od tych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Wniosek nie został – po wystosowaniu prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny.
Z uwagi na zakończenie postępowania w ustawowo przewidziany sposób, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób przyjąć, by bezczynność organu w tym postępowaniu wyprowadzona była skutecznie wobec braku odpowiedzi na wniosek Spółdzielni o zawieszenie postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania głównego i ma charakter wpadkowy. Skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania nie mogła świadczyć o bezczynności organu. Ponadto, w ocenie Sądu, zawieszeniu może podlegać jedynie skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne. Tymczasem, wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. W niniejszej sprawie, żądanie strony było dotknięte brakami formalnymi, stwierdzonymi w pkt 1, 2 i 4 wezwania z 27 września 2023 r. Zatem organ pozostawałby w bezczynności co do rozpoznania wniosku o zawieszenie tego postępowania, dopiero gdyby skarżąca Spółdzielnia skutecznie uzupełniła ww. braki formalne swojego pierwotnego podania.
Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. i art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:
a) z uwagi na braki formalne wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.;
b) "Przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.;
c) organ mógł pozostawić w piśmie z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 22 września 2023 r. zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z dnia 3 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz strony skarżącej - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny merytorycznej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Wynika to wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014 r., nr 1, poz. 2).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska, że wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie na skutek złożenia kompletnego wniosku, a zatem argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie nietrafną.
Należy zaznaczyć, że kluczową kwestią, na której oparta jest również skarga kasacyjna, jest wpływ złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania na uprawnienie organu do pozostawienia bez rozpoznania wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych. Problem ten słusznie zaakcentował również Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich merytorycznych rozważań, jednak w dalszej część uzasadnienia nie odniósł się do niego w jasny i precyzyjny sposób.
Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wydanych już w tej materii wyrokach (por. wyroki z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt: II OSK 1699/24, II OSK 1700/24, II OSK 1711/24, II OSK 1714/24, II OSK 1715/24, II OSK 1716/24, opubl. [w:] CBOSA), nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego, w ocenie składu orzekającego w wyżej wymienionych sprawach, wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem: "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 12 września 2023 r., sygn. II OSK 942/22, LEX nr 3697549; z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 2330/22, LEX nr 3756681; z dnia 18 września 2024 r., sygn. II OSK 2642/21, LEX nr 3772838).
Powyższe stanowisko w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę. Przeciwne stanowisko, które zdaje się postulować strona skarżąca kasacyjnie, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., bowiem strona pragnąc wydłużyć sobie te terminy mogłaby zawsze złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. Istotne jest natomiast, aby organ się do wniosku tego odniósł, co w niniejszej sprawie organ uczynił.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.