II OSK 2612/22

II OSK 2612/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1386/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1386/21 w sprawie ze skarg M. B. i M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 października 2021 r., nr WI-VI.7821.1.49.2021.BM w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1386/21 oddalił skargi M. B. i M. P. (dalej jako skarżące) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 października 2021 r., znak:WI-VI.7821.1.49.2021.BM w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. nr 13/6740.4/2020 na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.; dalej jako specustawa), art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.; dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej jako k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa ul. [...] (droga gminna [...]) w km 0+993.50 - 1+139.30 oraz ul. [...] (droga gminna [...]) w km 0+000.00 - 0+059.30 wraz z rozbiórką: istniejących dróg i schodów, sieci gazowej, wodociągowej, elektroenergetycznej, teletechnicznej oraz z budową: chodników, poboczy, konstrukcji oporowych, kanalizacji deszczowej oraz rozbudową oświetlenia oraz rozbudową i przebudową zjazdów - wraz z rozbudową i budową sieci wodociągowej, teletechnicznej, elektroenergetycznej, gazowej oraz zabezpieczeniem kolidującej infrastruktury technicznej - etap 1. zlokalizowany na działkach: w całości przeznaczonych pod inwestycję: [...] obręb [...] w [...], ulegających podziałowi (w nawiasach podano numery działek powstałych w wyniku podziału pod planowaną inwestycję): [...] obręb [...] w [...] położonych w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji: [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w [...], znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję - objęte obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy lub przebudowy zjazdów (w przypadku działek podlegających podziałowi w nawiasie wskazano numer działki po podziale): [...] obr. [...] w [...]."
Organ wskazał, że określono linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono podział nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, określono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określono termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, określono szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru w budowie, określono obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy zjazdu, obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, oraz określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością realizacji tych obowiązków, zobowiązano właścicieli nieruchomości w terminie 121 dni od dnia w którym decyzja stania się ostateczna do wydania niektórych nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. J., M. B. oraz M. P. i C. G.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 października 2021 r.:
- w pkt 1) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji: na stronie 1, w wierszach od 17 do 18, licząc od dołu strony, zapis o treści: W całości przeznaczonych pod inwestycję: [...] obręb [...] w [...], i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisu o treści: W całości przeznaczonych pod inwestycję: [...] obręb [...] w [...];
- w pkt 2) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 1, w wierszach od 8 do 10, licząc od dołu strony, zapis o treści: [...] obręb [...] w [...] położonych w części w liniach rozgraniczających teren inwestycji: [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w [...] i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisu o treści: [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w [...];
- w pkt 3) uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, na stronie 4 wers 14-16 licząc od dołu: na części działek ewidencyjnych położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, nie podlegających podziałowi a stanowiących istniejący pas drogowy: [...] obr. [...] w [...] w części i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, nowego zapisu o treści: nr [...] obr. [...] w [...] w całości, nr [...] obr. [...] w [...] w całości;
- w pkt 4) uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 5, w wierszu 16, zapis o treści: [...] obr. [...] w [...] i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia: [...] obr. [...] w [...], [...] obr. [...] w [...], [...] obr. [...] w [...];
- w pkt 5) uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronie 10, w wierszu 15 licząc od góry strony, zapis o treści: [...] o pow. 0,3705 ha - pozostaje w dotychczasowym władaniu Zgodnie z mapą ewidencji gruntów w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian (załącznik nr 3.1, 3.2 oraz 3.3) sporządzonymi przez geodetę uprawnionego inż. I. F. - uprawnienia nr [...], przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: 25.05.2018 r., 28.11.2019 r., oraz 25.06.2019 r., identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: P.1261.2018.4013, P.1261.2019.10024 oraz P.1261.2019.5461, stanowiących integralną część niniejszej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia: [...] o pow. 0,3705 ha - pozostaje w dotychczasowym władaniu. Działka nr [...] objęta KW [...] o pow. 0,0051 ha, dzieli się na działki nr [...] o pow. 0,0005 ha - przeznaczona pod budowę drogi gminnej, [...] o pow. 0,0046 ha - pozostaje w dotychczasowym władaniu. Działka nr [...] objęta Spisem l [...] o pow. 0,0829 ha, dzieli się na działki nr [...] o pow. 0,0219 ha - przeznaczona pod budowę drogi gminnej i [...] o pow. 0,0610 ha- pozostaje w dotychczasowym władaniu Zgodnie z mapą ewidencji gruntów w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian (załącznik nr 3.1, 3.2, 3.3, 3.4Z) sporządzonymi przez geodetę uprawnionego inż. I. F. - uprawnienia nr [...], przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: 25.05.2018 r., 28.11.2019 r., 25.06.2019 r. oraz 16.10.2020 r., identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: P.1261.2018.4013, P.1261.2019.10024 oraz P.1261.2019.5461, P.1261.2020.7973 stanowiących integralną część decyzji;
- w pkt 6) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 10, wiersz 7 licząc od dołu, zapis o treści: nr [...] obr. [...] w [...] w części o pow. 0,1164 ha (zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia: nr [...] obr. [...] w [...] o pow. 0,0542 - w całości, nr [...] obr. [...] w [...] o pow. 0,0005 - w całości (zgodnie z załącznikiem nr 2Z do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej);
- w pkt 7) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 12, wiersz 11112 licząc od góry strony, zapis o treści: [...]. Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0579 ha, - w całości (powstała z podziału działki [...], obr. [...]) i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia: "[...]. Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0579 ha, - w całości (powstała z podziału działki [...], obr. [...]). [...]. Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0005 ha, - w całości (powstała z podziału działki [...], obr. [...]). [...]. Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0219 ha, - w całości (powstała z podziału działki [...], obr. [...]);
- w pkt 8) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 16 w wierszach od 6 do 7, zapis o treści:: Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0028 ha - w całości, (postała z podziału działki nr [...], obr. [...]) i orzekł w tym zakresie, zapis o treści: Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,028 ha, w całości, (postała z podziału działki nr [...], obr. [...]), Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0005 ha, w całości, (postała z podziału działki nr [...], obr. [...]), Działka nr [...] obr. [...], o pow. 0,0219 ha, w całości, (postała z podziału działki nr [...], obr. [...]);
- w pkt 9) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 17 w wierszu 5, zapis o treści: nr [...] obr. [...] w części o pow. 0,1164 ha (zgodnie z załącznikiem 1 i 2 niniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i orzekł w tym zakresie, zapis o treści: nr [...] obr. [...], o pow. 0,0542 ha, - w całości, nr [...] obr. [...], o pow. 0,0005 ha, - w całości (zgodnie z załącznikiem nr 2Z do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej);
- w pkt 10) uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 17 w wierszach od 10 do 15 zapis o treści: Załącznik Nr1- projekt budowlany, Załącznik Nr 2- mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiająca proponowany przebieg drogi, Załącznik Nr 3.1 -3.3- mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1:500, Załącznik Nr 4- tabelaryczny wykaz działek i orzekł w tym zakresie zapis o treści: Załącznik Nr 1 - projekt budowlany oraz załączniki 1.1Z-1.17Z - zamienne, stanowiące integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: Wl-VI. 7821.1.49.2021. BM z 18 października 2021 r., Załącznik Nr 2Z - mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi w skali 1:500 stanowiąca integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821. 1.49.2021.BM z 18 października 2021 r., Załącznik Nr 3.1 - 3.3. - mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1:500 oraz załącznik nr 3.4Z mapa z projektem podziału działek nr [...] i [...] obręb [...] w skali 1:1000, Załącznik Nr4Z- tabelaryczny wykaz działek;
- w pkt 11) uchylił w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. projekcie budowlanym, w tomie l projektu budowalnego: stronę 17d zawierającą tabelę z wykazem obiektów do rozbiórki, stronę nr 19 - tytułową stronę części opisowej zawierającej wykaz działek, stronę 61o rys. Projekt Zagospodarowania Terenu, w tomie II projektu budowlanego: stronę nr 21 zawierającą informację o lokalizacji inwestycji, stronę nr 41 zawierającą planszę "Plan sytuacyjny - kanalizacja deszczowa", stronę nr 53 zawierającą opis techniczny z lokalizacją inwestycji, stronę 62 zawierającą planszę "plan sytuacyjny - siec gazowa", stronę 92 zawierającą opis techniczny z lokalizacją inwestycji, stronę nr 121 zawierającą planszę "plan sytuacyjny - sieć wodociągowa", stronę nr 165 zawierającą lokalizację inwestycji, stronę nr 169 zawierającą inwentaryzację zieleni, stronę nr 173 zawierającą inwentaryzację zieleni, stronę nr 179 zawierającą planszę "Inwentaryzacja istniejącej szaty roślinnej wraz z gospodarką", i orzekł przez zatwierdzenie w miejscu uchylenia stron zamiennych: tom l projektu budowlanego: stronę tytułową projektu zagospodarowania terenu z datą aktualizacji projektu budowlanego (załącznik Nr 1.12), stronę zawierającą tabelę z wykazem obiektów do rozbiórki (Załącznik Nr 1.2Z), stronę tytułową części opisowej BIOZ (Załącznik Nr 1.3Z), część rysunkową projektu zagospodarowania terenu (Załącznik Nr 1 AŻ), aktualne zaświadczenia wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego dlaautorów projektu (Załącznik Nr 1.5Z składający się z 13 kart), oświadczenie autorów projektu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z datą aktualizacji projektu budowlanego (Załącznik Nr 1.6Z), tom II projektu budowlanego: stronę tytułową projektu architektoniczne - budowlanego z datą aktualizacji projektu budowlanego (Załącznik Nr 1.7Z), stronę nr 21 zawierającą informację o lokalizacji inwestycji (Załącznik Nr 1.8Z), stronę nr 41 zawierającą planszę "Plan sytuacyjny - kanalizacja deszczowa" (Załącznik Nr 1.92), stronę nr 53 zawierającą opis techniczny z lokalizacją inwestycji (Załącznik Nr 1.102), stronę 62 zawierającą planszę "plan sytuacyjny - siec gazowa" (Załącznik Nr 1.112), stronę 92 zawierającą opis techniczny z lokalizacją inwestycji (Załącznik Nr 1.12Z), stronę nr 121 zawierającą planszę "plan sytuacyjny - sieć wodociągowa" (Załącznik Nr 1.132), stronę nr 165 zawierającą lokalizację inwestycji (Załącznik Nr 1.14Z), stronę nr 169 zawierającą inwentaryzację zieleni (Załącznik Nr 1.15Z), stronę nr 173 zawierającą inwentaryzację zieleni (Załącznik Nr 1.162), stronę nr 179 zawierającą planszę "Inwentaryzacja istniejącej szaty roślinnej wraz z gospodarką" (Załącznik Nr 1.172), stanowiących integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 października 2021 r. znak: WI-VI.7821.1.49.2021 .BM;
- w pkt 12) uchylił załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji, tj. mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz załącznik nr 4 - Tabelaryczny wykaz działek - zawierający wykaz nieruchomości objętych wnioskiem, wraz z wykazem właścicieli i użytkowników wieczystych i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejscu uchylenia: nowej mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, w skali 1:500, która stanowi integralną część przedmiotowej decyzji Wojewody Małopolskiego - załącznik Nr 2Z, Tabelaryczny wykaz działek - stanowiący załącznik Nr 4Z do przedmiotowej decyzji;
- w pkt 13) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił właściwy zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta Krakowa, inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdują się również wymagane załączniki. Ponadto projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został także uzgodniony przez Zespół Koordynujący Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu Prezydenta Miasta Krakowa.
Odnosząc się do odwołań skarżących stron organ II instancji wskazał, że zarówno Wojewoda, jak i organ l instancji, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.
Organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu analizy w tym przedstawionych przez pełnomocnika inwestora załączników do wniosku w postaci map z proponowanym przebiegiem drogi, oraz map z projektem zagospodarowania terenu wynika, że zajętość terenu pod inwestycję nie koliduje z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce: [...], i jak podaje pełnomocnik od ostatniego elementu układu drogowego, tj. obrzeża chodnika odległość do zarysu dachu budynku wynosi ok. 80 cm. Z uwagi na kreacyjną rolę inwestora w zakresie decydowania o przebiegu inwestycji drogowej, zdaniem organu, zarzuty skarżących odnoszące się do przyjętego przebiegu drogi, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku, jeżeli stwierdzi, że zaproponowane przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Organ zauważył, że specustawa drogowa nie nakłada na inwestora obowiązku konsultowania lub uzyskiwania zgód właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji drogowej. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału w sprawie, jak i zarzutów skarżących, organ odwoławczy stwierdził, że objęcie zakresem inwestycji części działki będących własnością skarżących, w sposób wskazany we wniosku inwestora nie narusza prawa, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Prezydenta Miasta są prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną lub nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Teren będący własnością skarżącej nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów M. B. organ wskazał, że projektant na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa, jednoznacznie stwierdził, że nie ma możliwości zmiany szerokości drogi ze względu na uwarunkowania terenowe, przywołując przepisy oraz szerokości zaprojektowanych elementów drogi i wskazując, że zastosowano minimalne parametry drogi uzgodnione z zarządcą drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez właściwego zarządcę drogi, a decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał właściwy organ. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagane art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy opinie i dokumenty, a w odniesieniu do wymogu uzyskania opinii: ministra do spraw zdrowia, dyrektora urzędu morskiego, organu nadzoru górniczego, zarządcy infrastruktury kolejowej, dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji lasów państwowych pełnomocnik inwestora oświadczył o braku konieczności ich przedkładania. Zdaniem organu II instancji postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało przeprowadzone przez organ l instancji zgodnie z art. 11d ust. 7 oraz art. 11f ust. 3 i 4 specustawy. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa zawiera elementy wymagane art. 11f ust. 1 i 16 ust. 2 specustawy, tj.: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego, zatwierdzenie projektu budowlanego, ustalenia dotyczące określenia obowiązków, określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązków i zezwolenie na ich wykonanie, określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, a także określenie terminu wydania nieruchomości.
M. B. i M. P. wniosły skargi na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, że postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1387/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawę ze skargi M. P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą M. B. i postanowił o dalszym ich prowadzeniu pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 1386/21.
W ocenie Sądu nieuzasadnione były zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności polegające na braku weryfikacji i szczegółowego uzasadnienia przyjęcia realizacji inwestycji w zaprojektowanym wariancie bez rozważenia wykorzystania alternatywnej działki, szczególnie w przypadku, gdy zajęcia dokonuje się na terenie działki posiadającej stosunkowo mniejszą odległość zabudowy od obecnie istniejącej jezdni, niż ma to miejsce po drugiej stronie ul. [...]. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zdaniem Sądu, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Ustawa, której przepisy stanowią podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wprowadzają takie ograniczenie. Na mocy tej ustawy organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz.2068), za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję zgodnie z przepisami w prawo własności
Co do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy Sąd stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia. Sąd wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w postępowaniu czynności wyjaśniających wykazano, iż przyjęte rozwiązania projektowe nie są dowolne. W toku postępowania organ zwracał się bowiem do inwestora o zajęcie stanowiska w odniesieniu do zgłaszanych zastrzeżeń obu skarżących. Wyjaśniono m.in. że parametry układu drogowego zdeterminowane były wymaganiami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na podstawie którego wykonany został projekt. Z przedłożonych wyjaśnień wynika też, że rozwiązania projektowe dla przedmiotowego układu drogowego są optymalne ze względu na położenie budynków oraz dopuszczalne parametry drogi. Podkreślono, że budynek na działce nr [...] nie będzie bezpośrednio przylegał do drogi; obrys budynku będzie oddalony od skrajni chodnika o ok. 80 cm. Podkreślono również, że realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zwiększenie ruchu samochodowego na ul. [...], a ma na celu uporządkowanie ruchu oraz wydzielenie chodnika w celu poprawy bezpieczeństwa pieszych poruszających się wzdłuż jezdni. Nowa nawierzchnia ma zmniejszyć drgania powodowane przez przejeżdżające samochody. Wskazano również, że sporządzona opinia konstrukcyjna potwierdza, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na konstrukcję sąsiadujących budynków.
Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy. W tym kontekście Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Nie ma przy tym, zdaniem Sądu, przesłanek do tego by stwierdzić, że są one niewystarczające. Sąd uwzględnił, że przedmiotem decyzji jest rozbudowa istniejącej drogi publicznej w określonej jej części, a rozbudowa ta nie zmieni układu drogowego, a ma służyć polepszeniu parametrów tejże drogi.
W kontekście zgłoszonych zarzutów Sąd wskazał również, że w orzecznictwie nie kwestionuje się możliwości wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej fragmentu drogi publicznej, a równocześnie, że zakres inwestycji władny jest określić wyłącznie inwestor.
Nie naruszono również, zdaniem Sądu, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Kwestię tę, zdaniem Sądu, prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, wskazując że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji zasadnicze znaczenie ma art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy.
Nie doszło także, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7, 8, 107, art. 152 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
M. B. wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo rozpatrzonego materiału dowodowego,
- art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niezawiadomienie strony będącej właścicielem nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia o przeprowadzeniu czynności przez geodetę w terenie, a także zatwierdzenia projektu drogowego naruszającego przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124).
Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 21 ust. 2 i ar. 64 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznanie, że brak weryfikacji i szczegółowego uzasadnienia przyjęcia realizacji inwestycji w zaprojektowanym wariancie bez rozważenia wykorzystania alternatywnej działki, szczególnie w przypadku, gdy zajęcia dokonuje się na terenie działki posiadającej stosunkowo mniejszą odległość zabudowy od obecnie istniejącej jezdni, niż ma to miejsce po drugiej stronie ul. [...], nie stanowi naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.
- art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja ZRID określa w sposób wystarczający wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, ze względu na fakt, że przedmiotem decyzji jest rozbudowa istniejącej drogi publicznej i nie zmienia to układu drogowego, mająca służyć polepszeniu parametrów tejże drogi podczas gdy w decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z czego wynika, że organ w istocie nie określił wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, m.in., nie wskazując jakiego rodzaju skrzyżowania (w rozumieniu cyt. rozporządzenia) będą wykonane,
- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie doszło do naruszenia prawnie chronionych uzasadnionych interesów stron, podczas gdy poprowadzenie drogi w sposób bezpośrednio sąsiadujący z zabudową na działce nr [...] (przed podziałem) jest nieuzasadnione w kontekście pozostawienia znacznej odległości w przypadku zabudowy na działkach [...] i [...] oraz [...],
- art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie ma dla sprawy znaczenia okoliczność sporządzenie protokołu z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi z udziałem jej właścicieli, pomimo że do czynności nie dopuszczono (w protokole jak i w samej zaskarżonej decyzji jest informacja, że skarżąca nie stawiła się) jako pełnomocniczki skarżącej jej córki.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo rozpatrzonego materiału dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 80 k.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej, zatem i ocenę materiału dowodowego. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że sąd pierwszej instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął fakt nie zebrania przez organ niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego) to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie istotnych okoliczności) i 80 k.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które maja charakter przepisów wynikowych dających podstawę do określonej reakcji Sądu w przypadku przepisów p.p.s.a. oraz organu w przypadku przepisów k.p.a.
Również postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie może być skuteczny. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w braku powiadomienia jej o przeprowadzonych przez geodetę czynnościach w terenie oraz wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów materialnych. Jednocześnie nie wskazuje żadnych okoliczności istotnych dla wydania zaskarżonej decyzji, których organ by nie ustalił lub nie wyjaśnił. Odnosząc się do kwestii braku możliwości uczestniczenia przy czynnościach geodety w terenie należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika inwestora do którego załączona została kopia zawiadomienia wysłanego przez geodetę do skarżącej kasacyjnie, w którym informuje o terminie okazania granic działek oraz protokoły z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (k.043). Stąd zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za pobawiony uzasadnionych podstaw.
Jako chybione należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając fakt ich wadliwej konstrukcji. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Sad wojewódzki nie stosuje przepisów prawa materialnego a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy, stąd też nie może ich naruszyć w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji, bowiem zasadnie wskazał Sąd I instancji, że prawo własności jakie przysługuje skarżącej kasacyjnie nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy, w tym przypadku specustawy drogowej. W świetle przepisów tej ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1242/21, LEX nr 3430011). To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 11f ust.1 pkt 1 specustawy. Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest określenie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Jak wynika z treści decyzji prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej (pkt I) określa ona wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii. Wskazuje, że inwestycja dotyczy drogi gminnej, która należy do istniejącej sieci drogowej obejmującej ulice: [...],[...],[...],[...] i będzie zapewniała dojazd do zlokalizowanych wzdłuż ulicy budynków. Inwestycja stanowi pierwszy etap przebudowy ulic [...] i [...]. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie zawiera z kolei projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją i stanowiący jej część składową, z którego wynikają między innymi kategorie poszczególnych dróg nim objętych oraz dane dotyczące rozbudowy jednego tylko skrzyżowania, na tym etapie inwestycji.
Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Powołany przepis specustawy wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, ale powinny to być interesy obiektywnie uzasadnione, znajdujące oparcie w przepisach prawa. Kwestionując przebieg projektowanej inwestycji, skarżąca kasacyjnie zdaje się zapominać, że w przypadku inwestycji realizowanych na podstawie ww. ustawy, zgodnie zresztą z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 21 Konstytucji RP, interes jednostki zabezpieczony jest gwarancją otrzymania słusznego odszkodowania. Rację miał zatem Sąd wojewódzki, który zgodził się ze skarżącą kasacyjnie, że zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości działki skarżącej kasacyjnie poprzez jej wywłaszczenie pod planowaną drogę, ale jest to zgodne z prawem - wywłaszczenie następuje z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem, czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z § 7 rozporządzenia Rady Miniatorów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, których naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w braku udziału w czynnościach w zakresie przyjęcia granic nieruchomości objętej podziałem. Podczas gdy jak już wyżej wykazano skarżąca była zawiadomiona o tych czynnościach prawidłowo i nie stawiła się w wyznaczonym terminie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.