II OSK 2608/21

II OSK 2608/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 134/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-07-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 art. 33 ust 1 art. 34 ust 4 i art. 36
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 59 ust 1 art. 96 ust 1 i 3 art. 97 ust 1-2 i ust 5 art. 98 ust 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 6 uat 1 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 134/21 w sprawie ze skargi E.M., A.P., K.P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 grudnia 2020 r., nr AP-2.7840.95.1.2020.WPA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 134/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M., A.M., K.P. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 grudnia 2020 r. nr AP-2.7840 95.1.2020.WPA i zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżących E.M., A.M., K.P. solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) i art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 471) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty Gryfickiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr UAiB.6740.120.2020.KC i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora X. nr [...], obejmującej wieżę stalową o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego, przy ul. [...] w miejscowości M., w gminie T., na działce nr [...] w obrębie M.
W skardze kasacyjnej X. sp. z o. o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając m naruszenie:
1) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b p.b., w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwanej: u.o.u.i.o.ś.), w związku z § 2 ust. 1 pkt. 7, § 3ust. 1 pkt. 8 oraz § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że ustalenia dokonane przez Wojewodę, w uchylonej decyzji, w zakresie przedsięwzięcia nie będącego zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, są niewystarczające i wymagają dodatkowych ustaleń z tytułu oddziaływania na obszar natura 2000;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c), mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że kwalifikacja przedsięwzięcia w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje na podstawie przepisów rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu. Jak wynika z § 2 i § 3 rozporządzenia, w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych o kwalifikacji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko decydują łącznie dwa kryteria - wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z danej anteny oraz to, czy we wskazanej w tych przepisach odległości (liczonej od środka elektrycznego tej anteny wzdłuż głównej osi promieniowania) znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Wszystkie wskazane powyżej wartości zostały przedstawione w dołączonej do projektu budowlanego Analizie oraz Kwalifikacji opracowanych przez osobę posiadającą stosowne przygotowanie zawodowe i ich zestawienia jednoznacznie wskazują, iż planowany przez skarżącą zakres robót nie wymaga przeprowadzenia środowiskowego postępowania.
W uchylonej decyzji Wojewoda wskazał, że dla inwestycji sporządzono kwalifikację przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonych obliczeń, odzwierciedlonych w rysunkach (str. 115-124 projektu), jednoznacznie stwierdzono, że dla maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania (tilt 60) miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości (70 m) wyznaczonych na podstawie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących (...). Minimalna wysokość do osi głównej wiązki promieniowania w przypadku obu anten wynosi 39,7m nad poziomem terenu, pod wiązkami nie występują budynki mieszkalne, ani inne obiekty budowlane (rys. nr 1 str. 123 projekty, rys. nr 2 str. 124 projektu). Przedsięwzięcie, nie osiągając progów wskazanych w ww. rozporządzeniu (§ 2 ust. i pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8) nie niesie z sobą ryzyka wystąpienia znaczącego lub potencjalnie znaczącego odziaływania na środowisko, stąd nie wymaga ani przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ani uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda samodzielnie ocenił przedsięwzięcie i ustalił, że nie zalicza się ono do przedsięwzięć zawsze, bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko i w konsekwencji nie mają do niego zastosowania przepisy art. 59 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., ani art. 33 ust 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.
W ocenie skarżącej przedłożone w postępowaniu Analiza i Kwalifikacja, sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, jednoznacznie wykluczyły możliwość zakwalifikowania planowanej inwestycji do przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. W istocie więc wyrok Sądu I Instancji oparto na nieuprawnionym domniemaniu, że zgłoszona stacja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco, bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, choć z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało dokładnie coś przeciwnego.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 35 ust. 3 p.b. nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W art. 35 p.b. został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ramach obu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Spółka zarzuca Sądowi I instancji, iż ten bezpodstawnie uznał, iż organ odwoławczy dokonał błędnej oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego znaczącego lub potencjalnie znaczącego odziaływania na środowisko. Tak postawione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne bowiem okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej nie były powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że Wojewoda nie dokonał oceny czy planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Sąd I instancji wskazał, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana bezpośrednio na obszarze Natura 2000 "T. (kod obszaru [...]), a Wojewoda nie dokonał jakiejkolwiek oceny inwestycji w zakresie ewentualnej konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 u.o.u.i.o.ś.) oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 59 ust. 2 u.o.u.i.o.ś.) to odrębne wobec siebie procedury. Pierwsza dotyczy realizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z kolei przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 59 ust. 1 u.o.u.i.o.ś.) jeżeli: przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 u.o.u.i.o.ś.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że wojewoda nie przeprowadził analizy czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Obowiązek organu właściwego do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wynika z art. 96 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 u.o.u.i.o.ś.. W myśl art. 97 ust. 1-2 u.o.u.i.o.ś., regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 u.o.u.i.o.ś., w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 u.o.u.i.o.ś., ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według art. 98 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (wyroki NSA z dnia 6 października 2016 r. II OSK 3283/14 oraz z dnia 31 marca 2016 r. II OSK 1861/14, z 18 marca 2021 r. II OSK 586/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W omawianym przypadku nie chodzi więc o przedsięwzięcia, o których mowa w art. 71 u.o.u.i.o.ś. – w tych przypadkach bowiem konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ustalana jest na innych zasadach, a ponadto nie ma wówczas potrzeby wszczynania odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – wystarczy uwzględnienie wpływu na tę formę ochrony przyrody w ramach postępowania prowadzonego na ogólnych zasadach. Rozważając czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 organ powinien uwzględnić dwa podstawowe kryteria. Po pierwsze – wynikającą z art. 6 prawa ochrony środowiska zasadę przezorności, obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub je ograniczały do minimalnego stanu, akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska. Po drugie – powinien wziąć pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, których występowanie było przyczyną wyznaczenia obszaru Natura 2000 (siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną) (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 96).
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, iż sporna inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej bowiem stacja bazowa telefonii komórkowej objęta niniejszym postępowaniem nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie może uchylić się od samodzielnej analizy tego czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Trafne było spostrzeżenie Sądu I instancji, że przedłożona przez inwestora dokumentacja nie zawiera żadnych danych na temat specyfiki obszaru na którym zrealizowana ma być inwestycja, występujących na obszarze Natura 2000 chronionych gatunków flory i fauny, a w konsekwencji ewentualnego możliwego wpływu działania stacji na obszar Natura 2000, a także możliwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mającego (bądź nie) znaczący wpływ na ten obszar. Brak jest danych dotyczących etapu realizacji tej inwestycji i możliwych zagrożeń dla cennego przyrodniczo obszaru, a także ewentualnych planowanych działań mających na celu ich wyeliminowanie bądź zminimalizowanie. Wojewoda uchylił się od dokonania oceny czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i przez to zasadnie Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
-----------------------
2