II OSK 2606/24

II OSK 2606/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1108
art. 34 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
M.P. 2023 poz 881 art. 149 §  1a
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 283/23 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 283/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu sprawy ze skargi obywatela Federacji Rosyjskiej D. Z. (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "skarżący kasacyjnie", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej: umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku (pkt 1); stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności (pkt 2); która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 4) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 24 maja 2022 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie ochrony międzynarodowej. Organ, 20 lipca 2022 r. wyznaczył termin przesłuchania skarżącego. W wyznaczonym terminie przesłuchania, tj. 4 października 2022 r. pozyskano i wydrukowano informacje na temat historii migracyjnej skarżącego z systemów informatycznych dostępnych Szefowi Urzędu. Skarżący stawił się na przesłuchanie i oświadczył, że ustanowił w sprawie pełnomocnika, który z powodu choroby nie mógł uczestniczyć w tym dniu w przesłuchaniu. Wniósł zatem o wyznaczenie nowego terminu jego przeprowadzenia. Organ, wyznaczył nowy termin przesłuchania na 3 listopada 2022 r.. W dniu, 23 listopada 2022 r. zwrócono się do Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia (dalej: "WIKP") o przygotowanie opracowania na temat skarżącego. Szef Urzędu 24 listopada 2022 r. wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku na 24 maja 2023 r. Wyjaśniono, że powyższe wynika z konieczności oczekiwania na opracowanie WIKP oraz przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dalej, 29 listopada 2022 r. zwrócono się o wypożyczenie akt do Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 8 grudnia 2022 r. WIKP przygotował opracowanie na temat skarżącego. Dnia 9 grudnia 2022 r. wpłynął wniosek dowodowy skarżącego - wydruk pisma Generalnej Prokuratury Republiki Białorusi z 10 października 2022 r. Pracownik prowadzący postępowanie zapoznał się z tym pismem w języku oryginału, a następnie dokonał jego tłumaczenia. W lutym-marcu 2023 r. prowadzący sprawę zapoznał się z aktami udostępnionymi przez Wojewodę. Dokonał także przeglądu internetowych źródeł informacji w języku rosyjskim w celu zweryfikowania artykułów rosyjskiego kodeksu karnego, na które powoływał się skarżący w trakcie przesłuchania. Zapoznał się również z treścią artykułów białoruskiego kodeksu karnego, na które powołuje się w piśmie z 10 października 2022 r. białoruska prokuratura. W dniu 24 marca 2023 r. zwrócono akta cudzoziemca Wojewodzie. Dalej, 27 marca 2023 r., w związku z pismem zastrzeżonym z 20 marca 2023 r. SKW-Z-145543-23-1, akta sprawy zostały wypożyczone Służbie Kontrwywiadu Wojskowego ("SKW"). Szef Urzędu, 25 maja 2023 r. wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku na 24 września 2023 r. Powodem wyznaczenia nowego terminu było wypożyczenie akt sprawy. Dnia 3 września 2023 r. akta zostały zwrócone przez SKW. Następnie, 19 września 2023 r. wezwano stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Termin przesłuchania wyznaczono na 3 października 2023 r. Ze względu na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego przesłuchania poinformowano skarżącego o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku na 24 stycznia 2024 r. Dalej, 3 października 2023 r. odbyło się dodatkowe przesłuchanie skarżącego. Podczas przesłuchania pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 10 października 2023 r. akta postępowania wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi ponaglenia zostały przekazane do Rady do Spraw Uchodźców (dalej: "Rada"). Pomimo złożonego ponaglenia, aby dalej prowadzić postępowanie, organ skserował akta i kontynuował prowadzenie czynności administracyjnych. Rada zwróciła akta sprawy (wpływ do organu 3 listopada 2023 r.) jednocześnie informując o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Dnia 8 listopada 2023 r. organ wezwał M. K. na przesłuchanie w charakterze świadka, które odbyło się 22 listopada 2023 r. Jednocześnie 22 listopada 2023 r. cudzoziemiec złożył ponaglenie. Następnie 24 listopada 2023 r. zwrócono się do WIKP o przygotowanie opracowania na temat możliwości uzyskania przez obywatela Federacji Rosyjskiej drogą elektroniczną informacji z białoruskiej prokuratury o postępowaniach karnych prowadzonych przeciwko niemu w Białorusi. Dalej, cudzoziemiec złożył skargę z 29 listopada 2023 r. na bezczynność Szefa Urzędu. W związku z ponagleniem, akta sprawy wraz z odpowiedzią na ponaglenie zostały przekazane do Rady. Ponadto organ pismem z 8 grudnia 2023 r. poinformował, że podanie, dotyczące wyznaczenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy powinni skierować do Rady, gdzie w chwili obecnej znajdują się akta cudzoziemca. W dniu 28 grudnia 2023 r. WIKP przygotował opracowanie na temat możliwości uzyskania informacji z Prokuratury Republiki Białorusi. Akta zwrócono z Rady 5 stycznia 2024 r. Dalej, 25 stycznia 2024 r. poinformowano o treści art. 10 k.p.a.. Cudzoziemiec wystąpił o zapoznanie się z aktami sprawy i złożył wnioski dowodowe. Decyzją z 8 marca 2024 r. odmówiono cudzoziemcowi udzielenia ochrony międzynarodowej.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane przez skarżącego 24 maja 2022 r., natomiast dopiero 8 marca 2024 r., tj. po ponad 21 miesiącach organ wydał w sprawie decyzję. Wyjaśniono, że Szef Urzędu przedłużył termin załatwienia sprawy (ostatnie przedłużenie terminu miało miejsce 25 stycznia 2024 r. - wskazywało termin: 8 marca 2024 r.) i zmieścił się z wydaniem decyzji w przedłużonym przez siebie terminie, jednakże okoliczność ta w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do uznania, że organ nie pozostawał bezczynny. Podano, że analiza sprawy prowadzi do wniosku, że przedłużanie terminu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było konsekwencją wcześniejszego braku podejmowania czynności przez organ. W toku postępowania miały miejsce długie okresy (dochodzące do ponad 5 miesięcy), podczas których organ nie podejmował jakichkolwiek działań w sprawie. Zwrócono uwagę, że organ po otrzymaniu wniosku skarżącego, wyznaczył jego pierwsze przesłuchanie dopiero po ponad 4 miesiącach, tj. na 3 października 2022 r. W okresie tym nie były podejmowane żadne czynności. Takie procedowanie, zdaniem sądu pierwszej instancji nie świadczy o podejmowaniu działań – jak podnosił organ – o wysokim stopniu zintensyfikowania i dostosowanych do zasad ekonomiki postępowania. Zdaniem sądu pierwszej instancji trudno przyjąć – mając na uwadze małą obszerność materiału dowodowego znajdującego się
w aktach sprawy jak i jej nieskomplikowany charakter - aby organ potrzebował ponad 2 miesięcy na zapoznanie się i skserowanie części akt udostępnionych mu przez Wojewodę, czy też ustalenie treści kilku przepisów rosyjskiego kodeksu karnego (na które powołał się skarżący w trakcie przesłuchania), jak i przepisów białoruskiego kodeksu karnego (na które powołała się białoruska prokuratura
w piśmie z 10 października 2022 r.). Wyjaśniono, że dla uznania, że organ w sprawie dopuścił się bezczynności, ma istotne znaczenie także okoliczność, że od 27 marca 2023 r., tj. od dnia wypożyczenia akt niniejszej sprawy innemu organowi, do 19 września 2023 r., tj. 10 dni po zwrocie tych akt, a zatem przez ponad 5 miesięcy, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Tym samym, taka postawa organu nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego. W ocenie sądu pierwszej instancji, organ powinien - zgodnie z zasadą szybkości postępowania,
o której mowa w art. 12 k.p.a. - zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy i przed udostępnieniem akt, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów. Dzięki temu miałby zapewnione warunki do kontynuowania postępowania i wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 34 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r.
o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie"). Tymczasem organ pozostawał całkowicie bierny
w tym zakresie. Jedynie 25 maja 2023 r. przedłużył termin zakończenia sprawy do 24 września 2023 r. W ocenie sądu pierwszej instancji brak podejmowania czynności w w/w okresach przez organ świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podano, że stan bezczynności organu był znaczący, przy czym tak długi okres procedowania (trwający ponad 21 miesięcy) nie był podyktowany zawiłością sprawy. Wskazano, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – nadużywana. W związku z rażącym charakterem stwierdzonej bezczynności przyznano skarżącemu sumę pieniężną, jednakże nie we wnioskowanej przez niego kwocie. Uznano, że kwota 1000 zł jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Końcowo wskazano, że z uwagi na wydanie 8 marca 2024 r. decyzji, zobowiązanie organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go
w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wystąpiła bezczynność Szefa Urzędu;
b) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie albowiem sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
4. Pismem z 10 września 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
5.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona.
5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
5.3. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że bezczynności organu nie można było zakwalifikować jako rażącej w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym,
a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że podstawowy termin na załatwienie sprawy azylowej wynosi 6 miesięcy (art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie), przy czym termin ten może być przedłużony do 15 miesięcy, m.in. w przypadku gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje w krótkich odstępach czasu duża liczba cudzoziemców (art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie). Dodać warto, że rozwiązanie to stanowi implementację m.in. art. 31 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60; dalej: "Dyrektywa proceduralna"). W świetle tego przepisu dyrektywy proceduralnej, państwa członkowskie, w drodze wyjątku mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć ten termin dodatkowy jeszcze o trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W realiach niniejszej sprawy postępowanie trwało łącznie 21 miesięcy, a zatem nie można mówić o kilkunastokrotnym przekroczeniu nawet podstawowego, 6 – miesięcznego terminu. Po drugie, nietypowe okoliczności niniejszej sprawy, związane przede wszystkim z wojskowym wykształceniem skarżącego w Federacji Rosyjskiej, jak również charakter jego kontaktów z osobami mogącymi mieć związek ze służbami białoruskimi, pozwala przyjąć, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany. Względy obronności i bezpieczeństwa państwa nakazywały tu bowiem zachowanie przez organy azylowe, we współpracy z właściwymi służbami bezpieczeństwa, szczególnej ostrożności oraz wnikliwości. Po trzecie, należy mieć na uwadze, że polskie służby migracyjne, w tym Szef Urzędu, są co najmniej od 2021 r. pod znaczną presją migracyjną, wywołaną najpierw tzw. wojną hybrydową na granicy z Republiką Białorusi. Wojna ta jest do chwili obecnej prowadzona przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Ponadto, wspomniana presja migracyjna uległa jeszcze zasadniczemu nasileniu w związku z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską. Z wojną tą związany był masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. Dowodzą tego publicznie dostępne dane statystyczne, przywołane m.in. przez Szefa Urzędu na k. 68 (zob. też https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). Podsumowując ten wątek, organ dopuścił się bezczynności, nie dochowując 15 – miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, ale nie można tej bezczynności uznać za rażącą. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak było natomiast w takim przypadku podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie 2 (drugim).
5.4. W zaskarżonym wyroku przyznanie stronie sumy pieniężnej umotywowane zostało przede wszystkim rażącym charakterem bezczynności (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W skardze kasacyjnej nie przywołano jednak zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., który to przepis stanowi podstawę prawną zasądzenia sumy pieniężnej. Dodać należy, że stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłości nie jest konieczną przesłanką przyznania takiej sumy (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22; wyrok NSA z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 965/23; wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 786/23 - CBOSA). W takim przypadku nie było możliwie przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie sumy pieniężnej ma charakter pochodny wobec uchylonego punktu 3 (trzeciego) zaskarżonego wyroku (w znaczeniu związku koniecznego pomiędzy poszczególnymi rozstrzygnięciami zawartymi w wyroku).
5.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. co do istoty sprawy, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części.
5.6. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że skarga kasacyjna została uwzględniona tylko w części.