II OSK 2603/21

II OSK 2603/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 35
art. 214 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 183 par. 2 pkt 4, art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/21 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 29 stycznia 2021 r. nr DL.WIPO.410.1552.2020/JPP w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 października 2020 r. nr WSC-II-E.6153.339.2018, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz L. K. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/21 oddalił skargę L. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 29 stycznia 2021 r. nr DL.WIPO.410.1552.2020/JPP w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 1 marca 2018 r. L. K. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wskazała w jego uzasadnieniu, że w Polsce mieszka na stałe od 2007 r., najpierw jako studentka, a od 2009 r. pracuje.
Wojewoda decyzją z 4 października 2018 r. nr WSC-II-F.6153.339.2018 odmówił udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.). Organ ustalił, że 31 lipca 2017 r. dane cudzoziemki zostały wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terenie RP jest niepożądany oraz umieszczone w Systemie Informacji Schengen do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania do 31 lipca 2021 r. Organ stwierdził – po analizie materiału o charakterze operacyjnym, tj. informacji na temat cudzoziemki objętych klauzulą "tajne", że z uwagi na względy ochrony bezpieczeństwa i porządku prawnego należy odmówić wydania zezwolenia. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego.
Decyzję tę utrzymał w mocy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 15 lutego 2019 r. nr DL.WIP0.410.1079.2018.JPP. Wskazał, że materiał zawierający informacje niejawne o klauzuli "tajne" uzasadnia odmowę udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia ze względu na bezpieczeństwo państwa.
Prawomocnym wyrokiem z 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Szefa Urzędu oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody. Sąd uznał, że materiał zgromadzony w sprawie, w tym dokumenty opatrzone klauzulą niejawności, jest zbyt ogólnikowy i niewystarczający do przyjęcia, że pobyt cudzoziemki na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy o aktualne informacje, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). W wyniku podjętych czynności do Wojewody wpłynęło także pismo od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: Szef ABW) zawierające informacje niejawne opatrzone klauzulą "tajne".
Następnie Wojewoda decyzją z 6 października 2020 r. nr WSC-II-E.6153.339.2018 ponownie orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jako podstawę odmowy wskazano zaistnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewoda uznał, że materiały przekazane przez Szefa ABW opatrzone klauzulą "tajne" zawierają informacje, które uzasadniają zastosowanie ww. przepisu. Jednocześnie z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji w części dotyczącej konkretnych przyczyn odmowy, albowiem wiązały się one ze względami obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego
Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu decyzją z 29 stycznia 2021 r. nr DL.WIPO.410.1552.2020/JPP utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z 6 października 2020 r. Rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 . Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu organ drugiej instancji zaznaczył, że wyłączną podstawę odmowy udzielenia stronie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanowi przesłanka określona w art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Nowe informacje pozyskane przez Wojewodę wskazują na to, że udzielenie stronie żądanego przez nią zezwolenia i jej dalszy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Skorygowano przy tym błędne ustalenie faktyczne dotyczące figurowania danych cudzoziemki w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Szef Urzędu wskazał, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy Wojewoda zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/19 i zwrócił się o nowe informacje dotyczące cudzoziemki. Decyzja została zatem wydana w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, odmienny od tego, który podlegał ocenie Sądu przy rozpatrywaniu skargi na uprzednio wydaną decyzję.
Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia cudzoziemce i jej pełnomocnikom dostępu do akt, na podstawie których wydana została kwestionowana decyzja, Szef Urzędu podkreślił, że wynika ona z niejawnego charakteru przedmiotowych dokumentów i opatrzenia ich klauzulą "tajne". Wydane w tym zakresie postanowienie Wojewody z 6 października 2020 r. było przedmiotem oceny Szefa Urzędu, który po rozpoznaniu zażalenia strony utrzymał je w mocy swoim postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. Podzielił tam stanowisko, że wyłączenie jawności dokumentu zawierającego informacje niejawne w stosunku do strony w oparciu o art. 74 § 1 k.p.a. było obligatoryjne. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno w przywoływanym wyroku z 5 września 2019 r., jak i w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 11/19 – dotyczącym postanowienia o odmowie udostępnienia akt niejawnych zapadłego w toku pierwszego rozpoznania wniosku cudzoziemki – nie zakwestionował prawidłowości takiego działania organów administracji.
Organ drugiej instancji podkreślił, że udostępnienie stronie materiałów opatrzonych klauzulą "tajne" byłoby naruszeniem obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Mimo że dla strony postępowania tego rodzaju ograniczenie w poznaniu motywów i powodów wydania rozstrzygnięcia stanowi oczywistą niedogodność, to zdaniem Szefa Urzędu uniemożliwienie dostępu do informacji niejawnych osobom nieuprawnionym wynika z konieczności ochrony bezpieczeństwa państwa i interesu publicznego. Z tego samego powodu uzasadnione było zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i ograniczenie treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Wojewody. Jednocześnie podkreślono, że zarówno organy obu instancji, jak i przede wszystkim Sąd dokonujący ewentualnej kontroli kwestionowanych decyzji posiadają dostęp do materiałów niejawnych i dokonują każdorazowo samodzielnej ich oceny – jak w wyroku z 5 września 2019 r. Ograniczenie stronie dostępu do tych materiałów nie wyklucza zatem możliwości dochodzenia przez nią swoich praw na drodze odwołania lub skargi do sądu administracyjnego.
Szef Urzędu zaznaczył, że w toku postępowania wzięto pod uwagę dotychczasowy wieloletni, legalny pobyt strony w Polsce oraz brak wątpliwości ze strony organów administracji co do zasadności pobytu strony na terytorium Polski oraz jej działalności, poddawany w przeszłości wielokrotnej weryfikacji. Jednakże zaznaczył, że wcześniejszy brak wiedzy organów co do okoliczności wskazujących na zasadność odmowy udzielenia zezwoleń na pobyt nie godzi w wiarygodność obecnie uzyskanych informacji niejawnych. Natomiast obecnie ustalony stan faktyczny, w ocenie organu, wskazuje na stwarzanie przez cudzoziemkę zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.
Cudzoziemka wniosła skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego nieprawidłową ocenę, w sposób niezgodny z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/19, dokonaną z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegającą na błędnym przyjęciu – i powieleniu w tym zakresie błędnych ustaleń zawartych w decyzji Wojewody z 6 października 2020 r. – że dalszy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w sytuacji, gdy skarżąca nie stanowi takiego zagrożenia, a przeważająca część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została już krytycznie oceniona przez Sąd jako "nieuzasadniająca wydania decyzji negatywnej", a nadto skarżąca złożyła w sprawie szereg nowych wniosków dowodowych, które nie zostały przez organ należycie rozpatrzone i ocenione, mimo że wynikające z nich okoliczności uzasadniają wydanie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2. art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia, jakie nowe informacje zgromadzone w toku postępowania administracyjnego były podstawą wydania obu decyzji, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający dla odmowy udzielenia skarżącej prawa pobytu rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz jaki był wynik analizy organu w zakresie przedłożonych przez skarżącą do akt sprawy wniosków dowodowych, które organ rzekomo miał na uwadze, jednak nie odniósł się do ich treści w żadnym zakresie, co uniemożliwia skarżącej dokonanie jej kontroli instancyjnej, jak również świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w sytuacji, gdy winna ona podlegać uchyleniu w całości, albowiem Wojewoda nie tylko nie zgromadził w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ani go nie rozpatrzył, lecz także całkowicie błędnie uznał, że dane skarżącej figurują w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, mimo że zostały z niego wykreślone, jak również odmiennie niż Szef Urzędu uznał, że podstawą wydania decyzji negatywnej były "względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", a nie "względy bezpieczeństwa państwa";
4. art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo braku wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek, albowiem jej pobyt na terytorium Polski nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa;
5. art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich wymaganych ustawą warunków.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 30 czerwca 2021 r. (data wpływu do wydziału orzekającego: 5 lipca 2021 r.) strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do niniejszego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/21 oddalił skargę.
Sąd przypomniał, że kwestia umożliwienia skarżącej dostępu do akt, w tym przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", została w toku przedmiotowego postępowania rozstrzygnięta odmownie postanowieniem Wojewody z 6 października 2020 r. nr WSC-II-E.6153.339.2018, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Szefa Urzędu z 28 grudnia 2020 r. nr DL.WIPO.410.1495.2020/JPP. Postanowienie to było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2021 r. sygn. IV SA/Wa 349/21 oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał jednoznacznie, że organy były uprawnione, na mocy obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych, do ograniczenia skarżącej dostępu do dokumentów z akt postępowania, opatrzonych klauzulą "tajne" oraz że nie stanowiło to naruszenia jej praw jako strony postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że polskie uregulowania prawne w tej materii nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 42 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.; dalej: Karta Praw Podstawowych), art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 , Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja) czy też wskazanych w skardze art. 30 ust. 2 w zw. z art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (Dz.U.UE L. z 2004 r. Nr 158, str. 77; dalej: dyrektywa 2004/38/WE). Państwo musi mieć bowiem możliwość ochrony swojego bezpieczeństwa i brak jest w tym zakresie obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznają za sprzeczne z podstawowymi interesami jego dotyczącymi.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów skargi, odnośnie do kwestii naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd wskazał, że w sprawie zostały podjęte kroki w celu realizacji zobowiązań nałożonych w wyroku z dnia 5 września 2019 r. Wojewoda pismem z 7 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Szefa ABW o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi otrzymał dotyczące skarżącej materiały opatrzone klauzulą "tajne". W związku z tym nie można twierdzić, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań Sądu, uzyskał on bowiem nowy materiał dowodowy i poddał go ocenie. Zarzut ponownego oparcia się na tym samym materiale dowodowym Sąd uznał za całkowicie niesłuszny.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że nowe informacje zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, będące podstawą wydania obu decyzji, w dalszym ciągu były objęte klauzulą niejawności, zatem organy nie mogły wskazać ich bezpośrednio w treści uzasadnienia decyzji – powołano się w tym zakresie na art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Pomimo iż strona nie ma możliwości zapoznania się z materiałami niejawnymi, nie wyłącza to możliwości skutecznego odwoływania się od decyzji zapadłych w oparciu o taki materiał dowodowy. Sama bowiem konstrukcja kontroli rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego, oparta każdorazowo o badanie sprawy z wzięciem z urzędu pod uwagę wszelkich możliwych naruszeń i w oparciu o ponowną ocenę ustalonego stanu faktycznego, obejmującego również materiały niejawne, stanowi gwarancję rozpoznania środków odwoławczych strony bez wskazywania przez nią konkretnych naruszeń związanych ze stanem faktycznym sprawy.
Odnosząc się do zarzuconych ograniczeń w dostępie do części materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu, z jakimi spotkała się strona oraz jej pełnomocnik, Sąd podkreślił, że organy obu instancji zapoznały się z materiałem dowodowym zawierającym także informacje niejawne o klauzuli "tajne". Na skutek analizy stwierdziły, że jest on spójny i rzetelny oraz że zawarte w nim informacje świadczą o zagrażających bezpieczeństwu Rzeczypospolitej Polskiej działaniach cudzoziemki. Sąd tę ocenę podzielił. Po zapoznaniu się z tymi materiałami Sąd uznał, że zawarte w nich informacje w istocie mogły stanowić dla organów administracji podstawę do uznania, że dalszy pobyt skarżącej na terytorium Polski mógł godzić w bezpieczeństwo państwa. Sąd nie stwierdził także, aby mogły one zostać uzyskane, wytworzone czy wykorzystane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z ustawą o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Sąd nie uznał także, że nadana tym informacjom klauzula mogła zostać zawyżona. Za niezasadny uznał zarzut braku odniesienia się do kwestii poruszonych w odwołaniu, a dotyczących przypuszczanych przez pełnomocnika skarżącej informacji znajdujących się w materiałach przekazanych przez Szefa ABW. Organ ustosunkowując się w jakikolwiek sposób do tych kwestii mógłby narazić się na zarzut ujawnienia informacji niejawnych, czego nie mógł uczynić.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i stwierdził, że wynikająca z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zmiana kwalifikacji odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ze względów ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na względy bezpieczeństwa państwa nie stanowi w realiach niniejszej sprawy podstawy do uchylenia decyzji. Obie te przesłanki są wymienione w art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zatem nie nastąpiła tu nawet zmiana podstawy prawnej wydanej decyzji. Odmienna ocena ustalonego stanu faktycznego sprawy i idąca za tym zmiana kwalifikacji przeprowadzona w takim kształcie, w jakim miało to miejsce w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie stanowiła skutecznej podstawy uchylenia decyzji Wojewody.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 214 ust. 1 pkt 2 i art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach Sąd za niesporne uznał, że dotychczasowe postępowania przeprowadzane wobec cudzoziemki nie wskazywały na przeszkody w uzyskaniu przez nią tytułów pobytowych na terytorium Polski. Również w niniejszym postępowaniu wykazała ona spełnienie ustawowych warunków. Zaznaczył jednak, że nie można pominąć bezwzględnego charakteru przesłanki negatywnej wymienionej w art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zatem nawet w sytuacji wypełnienia przez skarżącą przesłanek pozytywnych, uznanie, że w sprawie wystąpiła konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa, powoduje konieczność odmowy udzielenia zezwolenia.
L. K. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:
I. wydanie wyroku przez nienależycie obsadzony Sąd, w którego składzie zasiadały osoby powołane na stanowisko sędziego w procedurze niezgodnej z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bez skutecznego wniosku uprawnionego organu, tj. na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) i wybranej w sposób niegwarantujący jej niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej, co naruszyło prawo skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych, co skutkowało nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie wniosków dowodowych skarżącej złożonych przy piśmie z 30 czerwca 2021 r. i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na okoliczność m.in. umorzenia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę ds. Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej i Spraw Specjalnych w Mołdawii bez postawienia jakiejkolwiek osobie (w tym skarżącej) zarzutów, a także ustaleń w zakresie okoliczności powstania tzw. "raportu mołdawskiego" oraz roli polityków i służb specjalnych Mołdawii w doprowadzeniu do umieszczenia danych skarżącej w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, celem dokonania oceny, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia z pominięciem istotnej części akt sprawy i w oparciu o niepełny materiał dowodowy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy organ drugiej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego oraz nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy – w sposób niezgodny z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/19 – poprzez błędne przyjęcie, że dalszy pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w sytuacji, gdy skarżąca nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, a przeważająca część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została już krytycznie oceniona przez Sąd jako "nieuzasadniająca wydania decyzji negatywnej", a nadto skarżąca złożyła w sprawie szereg nowych wniosków dowodowych, które nie zostały przez organ drugiej instancji ani Sąd należycie rozpatrzone i ocenione, mimo że wynikające z nich okoliczności uzasadniają wydanie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i niesłuszne zaaprobowanie przez Sąd faktu, że organ drugiej instancji całkowicie zaniechał wyjaśnienia:
i. jakie nowe informacje zgromadzone w toku postępowania administracyjnego były podstawą wydania decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/19 uznał wcześniej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający dla odmowy udzielenia skarżącej prawa pobytu rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz
ii. jaki był wynik analizy organu drugiej instancji w zakresie przedłożonych przez skarżącą do akt sprawy wniosków dowodowych, które organ drugiej instancji rzekomo miał na uwadze, jednak nie odniósł się do ich treści w żadnym zakresie w wydanej decyzji, co świadczyło o prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej;
III. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd faktu odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo braku wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek, albowiem pobyt skarżącej na terytorium Polski nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa;
2. art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd faktu odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich wymaganych ustawą warunków.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Strona wniosła ponadto o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawieszenia postępowania z urzędu, na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej połączonych spraw prejudycjalnych C-181/21 i C-269/21, które zostaną rozstrzygnięte na skutek pytań prejudycjalnych, dotyczących wykładni art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1-3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych, w kontekście rozstrzygnięcia, czy sąd w którego składzie znajdują się osoby powołane na wniosek niewłaściwie obsadzonej Krajowej Rady Sądownictwa, jest sądem ustanowionym na podstawie ustawy w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.
W piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci:
1) Rezolucji nr 2458 (2022) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, dotyczącego nadużywania Systemu Informacji Schengen przez państwa członkowskie Rady Europy, jako sankcji umotywowanej politycznie (z tłumaczeniem uwierzytelnionym z języka angielskiego),
2) dokumentu nr 15600 – Raportu Komisji Zagadnień Prawnych i Praw Człowieka przy Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy (z tłumaczeniem uwierzytelnionym z języka angielskiego),
3) odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 1214/21,
na okoliczności wskazane w niniejszym piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, jednakże nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są trafne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie prowadziłoby do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności. Skarżąca kasacyjnie upatruje tej wady w wydaniu wyroku przez sąd, w składzie którego zasiadały osoby powołane na stanowisko sędziego w procedurze niezgodnej z art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co spowodować miało wydanie wyroku przez sąd niezgodny z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Kwestia udziału w składzie sądu sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3 – dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS lub "nowa KRS") była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 249/22 Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (ww. wyrok NSA oraz przywołane w nim orzeczenia NSA, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18; – dalej: wyrok TSUE) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.
Takie stanowisko – o konieczności badania konkretnych okoliczności dla oceny skutków błędnej procedury poprzedzającej wyłonienie kandydata na sędziego lub asesora sadowego przez "nową KRS" – prezentowane jest również jednolicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielając argumentację zawartą w orzeczeniach, w których przedmiotem było przedstawienie (nieprzedstawienie) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (m.in. wyroki: z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18; z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18; z 6 maja 2021 r., II GOK 6/18 i II GOK 7/18; z 21 września 2021 r., II GOK 8/18, II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18, II GOK 14/18 oraz wyrok z 11 października 2021 r., II GOK 9/18; wszystkie dostępne w CBOSA), w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 3626/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz.Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami.
Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie zmienia tej oceny pogląd prezentowany w orzeczeniach TSUE przywołanych przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu: z dnia 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18 oraz z dnia 6 października 2021 C-487/19. Odnosiły się one do zupełnie innych problemów określonych granicami pytań prejudycjalnych.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie wskazała, iż wszyscy trzej sędziowie biorący udział w składzie wydającym zaskarżony wyrok zostali wyłonieni w procedurze prowadzonej przez "nową KRS", Powołanie Sędzi Anny Sidorowskiej-Ciesielskiej nastąpiło na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa przedstawiony uchwałą z dnia 14 października 2020 r. (nr 783/2020), zaś sędzi Agnieszki Wąsikowskiej na podstawie uchwały tego organu z dnia 14 kwietnia 2021 r. (nr 384/2021). Autor skargi kasacyjnej w stosunku do tych osób nie podał żadnych innych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po ich stronie niezależności i bezstronności. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które powalałyby twierdzić, że ww. sędzie nie dają gwarancji niezależności i bezstronności. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że w dacie wyrokowania Agnieszka Wąsikowska posiadała (od 15 listopada 2015 r.) status asesora, a nie sędziego.
Co do sędziego Wojciecha Rowińskiego skarżąca kasacyjnie wskazała, iż oprócz faktu brania udziału w procedurze wyłaniania kandydata przed wadliwie ukształtowaną – jej zdaniem – Krajową Radę Sądownictwa, to złożył on podpis na liście poparcia dla jednego z kandydatów do tego organu. Powyższe, zdaniem cudzoziemki, budzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i prawidłowości takiego wyboru. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów nie można przyjąć, że sam fakt złożenia podpisu na liście poparcia dla kandydata do "nowej KRS", bez powiazania tego faktu z innymi okolicznościami towarzyszącymi powołaniu na to stanowisko, stanowi o braku gwarancji niezależności i niezawisłości takiego sędziego. Tym samym należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez skarżącą kasacyjnie nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie Sądu pierwszej instancji brał udział sędzia, który powinien być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony.
W związku z powyższym, zarzut powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
Z takich samych względów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej połączonych spraw prejudycjalnych C-181/21 i C-269/21 uznając, że dotychczasowe orzecznictwo sądów i trybunałów UE i oparte na nich orzecznictwo sądów polskich (zarówno powszechnych, jak i administracyjnych) pozwalają na zajęcie stanowiska przez sąd w kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że ani w dacie wydania wyroku, ani nawet sporządzania jego pisemnego uzasadnienia, wyrok Trybunału w sprawach jak wyżej nie został wydany i nie został wyznaczony termin posiedzenia.
Przechodząc do merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że koncentrują się one wokół jednej kwestii: czy materiał zgromadzony przez organ administracji, przy czynnym udziale cudzoziemki, pozwalał na przyjęcie, że cudzoziemka L. K. zagraża bezpieczeństwu państwa, co uzasadnia odmówienie jej udzielenia zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy, a to oznacza, że trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania: art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
I tak, nie można odmówić słuszności tym zarzutom skargi kasacyjnej, w których wskazuje się, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął wnioski dowodowe, które zostały złożone przy piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r., to jest m.in. pismo Prokuratury ds. Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej i Spraw Specjalnych w Mołdawii z dnia 23 mara 2021 r. (wraz z tłumaczeniem na język polski), z którego wynikało, że postępowanie karne prowadzone przez organy ścigania w Mołdawii zostało umorzone bez postawienia komukolwiek (w tym skarżącej) zarzutów. Skarżąca dołączyła także artykuły prasowe dotyczące ustaleń dziennikarskich w zakresie okoliczności powstania tzw. raportu mołdawskiego oraz zgromadzonej o nim dokumentacji, która miałaby wskazywać na brak dowodów przemawiających za tym, iż cudzoziemka zagraża bezpieczeństwu państwa.
Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu wydane na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymaga uzasadnienia i co do zasady podlega wpisaniu do protokołu rozprawy, przy czym w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd powinien wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się wydając kwestionowane postanowienie (tak m.in. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., II OSK 192/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że warunkiem oceny takiego niezaskarżalnego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 191 p.p.s.a. jest prawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego (zawarcie przez skarżącego kasacyjnie wniosku o rozpoznanie niezaskarżalnego postanowienia) oraz zgłoszenie zastrzeżeń do protokołu w trybie art. 105 p.p.s.a. Okoliczności niniejszej sprawy nakazują jednak przyjąć, że sformułowanie zarzutu poprzez wskazanie na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. odpowiada warunkom formalnym, konstrukcyjnym skargi kasacyjnej i wymaga jego merytorycznej oceny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje bowiem przyjąć, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odnotował wpływu pisma z dnia 30 czerwca 2021 r. ani zawartych w nim wniosków dowodowych. Tym bardziej również Sąd nie odniósł się do ww. wniosków poprzez wydanie rozstrzygnięcia (odmawiającego przeprowadzenia tych dowodów lub ich uwzględniającego). Ponieważ sprawa została rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym, strony postępowania nie miały także możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu. W sposób oczywisty skarga kasacyjna była pierwszym pismem procesowym po wydaniu rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji i jego doręczenia stronom.
Oceniając zatem ww. zarzuty należało podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie co do tego, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie całości akt, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. i co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.
Powyższy zarzut ściśle związany jest z wadliwie – jak trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie – dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną materiału dowodowego, który stanowić miał podstawę wydania zaskarżonej do tego Sądu decyzji.
Jak stanowi art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Po pierwsze, należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte, rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (tak m.in. NSA w wyroku z 15 lutego 2022 r., II OSK 677/21; CBOSA).
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że Sąd nie spostrzegł, że organy administracji wydały rozstrzygnięcie z pominięciem części materiału dowodowego, któremu nie nadano klauzuli "tajne". Rację ma bowiem cudzoziemka wskazując, iż co prawda organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadził dowód z pisma z dnia 22 grudnia 2020 r. i dołączonych do niego dowodów, w tym m.in. komunikatu prasowego zamieszczonego na stronie internetowej Prokuratury Republiki Mołdawii, artykułu prasowego: [...] z dnia 13 maja 2020 r. i wyroku Krajowego Trybunału Azylowego we Francji z dnia 29 września 2020 r. przyznającego panu M. A. status uchodźcy, jednakże w uzasadnieniu zakażonej decyzji nie można doszukać się oceny tych dowodów i ich wpływu na treść rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie zawiera zarówno dokumenty jawne, jak i niejawne – objęte klauzulą tajności, których nie udostępniono skarżącej (legalność tego rozstrzygnięcia była przedmiotem odrębnego postępowania, w którym WSA w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 349/21 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2295/21 oddalił skargę kasacyjną), na organie spoczywał szczególny obowiązek przedstawienia stronie motywów, którymi się kierował nie uwzględniając dowodów dostarczonych przez stronę. Warto podkreślić, że taki obowiązek został nałożony na organy przez ustawodawcę, który w art. 8 k.p.a. wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Analiza postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia skarżącego zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE wskazuje, że organy nie wywiązały się z ww. obowiązku, a Sąd pierwszej instancji naruszenia tego nie spostrzegł.
Nie może bowiem ujść uwadze, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja była kolejną decyzją w sprawie wniosku cudzoziemki o udzielenie zgody na pobyt. Pierwsza decyzja Wojewody Mazowieckiego z 4 października 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Szefa Urzędu została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/19, a Sąd w wytycznych co do dalszego postępowania wskazał na konieczność przeprowadzenia wnikliwej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie cudzoziemki. Wprawdzie nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie co do tego, że organ administracji ponownie orzekając winien był wskazać, jakie nowe okoliczności faktyczne zostały udowodnione na podstawie dokumentów zgromadzonych po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, albowiem ich część objęta jest klauzulą tajności, co uniemożliwia ich udostępnienie. Co więcej, organ zwolniony jest w tej części z przedstawienia uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. Takie zwolnienie nie obowiązywało jednak w stosunku do pozostałych dowodów, tj. jawnych, zarówno pozyskanych z urzędu, jak i złożonych przez stronę.
Konkludując, jako uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało rozpoznanie skargi.
Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, dokonując także analizy dokumentów, którym nadano klauzulę "tajne", że całokształt materiału dowodowego nie pozwala na uznanie – jak uczynił to organ administracji, że skarżąca zagraża bezpieczeństwu państwa polskiego, co stanowiło podstawę odmowy uwzględnienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach nie zdefiniował pojęcia "bezpieczeństwa pastwa", mimo że w kilku miejscach pojęciem tym posługuje się jako przesłanką do odmowy udzielenia cudzoziemcom prawa przebywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Komentatorzy art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazują (tak: M. Safjan [red.], Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016 r., komentarz do art. 31), że bezpieczeństwo państwa, podobnie jak bezpieczeństwo w ogóle, musi być zawsze rozpatrywane w związku z określonymi zagrożeniami. Bezpieczeństwo jest bowiem stanem, w którym dany podmiot nie odczuwa zagrożeń. Inaczej mówiąc, bezpieczeństwo jest to poczucie braku zagrożenia. A contrario, dla stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa państwa organ winien wykazać, że działanie cudzoziemki narusza w sposób istotny nadrzędne wartości, jakimi są kwestie bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem całokształt materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że zagrożenie takie zaistniało lub jest możliwość jego zaistnienia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadny dodatkowo zarzut naruszenia art. 214 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uznał za konieczne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.
Rozpoznając ponownie wniosek L. K. o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE organy administracji związane będą ww. oceną co do mocy dowodowej dotychczasowego materiału dowodowego. Rzeczą organów będzie zatem ponowna ocena zebranych dowodów i ewentualnie jego uzupełnienie nie tylko o dokumenty tajne, lecz także nieobjęte taką klauzulą, a następnie ich wnikliwa ocena, która winna odbywać się z poszanowaniem obowiązku określonego w art. 7a § 1 k.p.a., chyba że w sprawie zaistnieją okoliczności, o których mowa w § 2 pkt 1 tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził zawnioskowanych dnia 15 listopada 2022 r. dowodów, uwzględniając fakt, że rolą sądów administracyjnych jest badanie legalności rozstrzygnięć administracyjnych wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydawania. Natomiast organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceni, czy i w jakim zakresie dowody te mają znaczenie dla rozpoznania wniosku cudzoziemki. Jak wynika z treści pisma pełnomocnika cudzoziemki jego odpis wraz załącznikami został doręczony pełnomocnikowi organu listem poleconym co oznacza, że dokumenty te powinny znajdować się w dyspozycji organu administracji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200, art. 205 i art. 203 pkt. 1 tej ustawy.