II OSK 260/24

II OSK 260/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 133/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 388 ust. 1 i 3, art.394 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 i 141
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 80, 145, 145 a, 145b, 151, 152
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 133/23 w sprawie ze skargi "E." sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2022 r., znak: DOA.7111.66.2022.KBA w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 133/23, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 listopada 2022 r., nr DOA.7111.66.2022.KBA, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 stycznia 2022 r., nr WIR.VIII.7840.2.11.2021, o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.281.2019.JB, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 19 listopada 2019 r., nr WAiB.6740.12.893.2017.ZP, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą V. Sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę budynku usługowo-magazynowego przy ul. [...] w T., na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...].
Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że w toku wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r., nr WIR.VIII.7840.1.281.2019.JB, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 19 listopada 2019 r., nr WAiB.6740.12.893.2017.ZP, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą V. Sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę budynku usługowo-magazynowego przy ul. [...] w T., na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co podtrzymał rozpoznając zażalenie Spółki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do podniesionych przez stronę kwestii, iż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Toruniu, w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego odprowadzania wód z wykopów budowlanych oraz że przedmiotowe pozwolenia na budowę zostało wydane bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, albowiem decyzja Prezydenta Miasta Torunia z 6 czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia opracowania "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia budynku usługowo-magazynowego na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w T." w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji była nieważna, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powyższe kwestie nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., ale mogą podlegać ocenie w ramach postępowania nieważnościowego. Organ drugiej instancji zgodził się również z Wojewodą, że pozostałe podnoszone przez stronę okoliczności mające uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pozostają poza zakresem przedmiotowym postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem dotyczą etapu realizacji inwestycji.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zauważył, że we wniosku o wznowienie postępowania nie zostały podniesione okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. Dotyczą one bowiem zdarzeń, które wystąpiły w toku realizacji inwestycji, a nie w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i mogą stanowić przesłankę do wstrzymania prac budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, lecz nie uprawdopodabniają uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie było możliwe wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. Sąd wyjaśnił, że do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany twierdzeniami strony. Nie sposób przy tym oczekiwać, by w ramach tego postępowania incydentalnego organ dokonywał wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie do okoliczności, o których organ powinien orzec w decyzji kończącej postępowanie.
W skardze kasacyjnej, E. Sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w skardze z 7 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazano obrazę przepisów prawa procesowego przez organ drugiej instancji, która miała wpływ na treść zaskarżonego postanowienia i uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w szczególności wskazano na nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 i 6 k.p.a. wraz z argumentacją i wskazaniem dowodów, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji;
- art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. nie zostały podniesione takie okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania, albowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczą zdarzeń, które wystąpiły w toku realizacji inwestycji, a nie w toku wydawania decyzji, w sytuacji gdy takie stanowisko WSA nie wytrzymuje krytyki, albowiem pierwotnym i zarazem bezpośrednim źródłem nieprawidłowości, zagrożeń i powstaniem znacznej szkody majątkowej po stronie skarżącej jest wadliwie wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, gdyż z całą stanowczością należy zauważyć, że gdyby taka decyzja nie została wydana to nie byłaby realizowana inwestycja, a co więcej Wojewódzki Sad Administracyjny nie zwrócił uwagi na zasadniczą okoliczność, że w toku realizacji inwestycji, kiedy zaczęły powstawać szkody i zagrożenia, skarżąca zwróciła się do PINB w Toruniu, który przeprowadził kontrole i poczynił konstatacje, że choć powstały szkody i zagrożenia, to nie jest władny nic uczynić, albowiem inwestycja jest realizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu, przy czym skarżąca nie podnosiła w skardze do WSA zarzutów co do sposobu realizacji inwestycji, tylko odnosiła się do wadliwości wydania decyzji ze wskazaniem na konkretne przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.;
- art. 152 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że organ może ale nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z wykładni literalnej ww. przepisu prawa wynika, że w sytuacji prawdopodobieństwa uchylenia decyzji wskutek wznowienia organ z urzędu lub na wniosek strony wstrzyma wykonanie decyzji, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem skarżąca Spółka przedłożyła dowody i wskazała argumenty świadczące o dużym prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji, przy czym racjonalny ustawodawca wskazał w ww. przepisie, że warunkiem wystarczającym do wstrzymania wykonania decyzji jest sam fakt prawdopodobieństwa jej uchylenia, bez wskazania na stopień prawdopodobieństwa, stąd samo prawdopodobieństwo, nawet gdy nie jest znaczne, jest warunkiem obligującym organ do wstrzymania wykonania decyzji, co dodatkowo umacnia argument o stwierdzonych i wykazanych szkodach w mieniu skarżącej, które powstały wskutek wadliwie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która ze względu na wady podniesione w skardze winna być wyeliminowana z obrotu prawnego;
- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. przepisów prawa nie stosuje się do postępowania wpadkowego prowadzonego w trybie art. 152 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy po pierwsze, art. 7 k.p.a. jest zasadą naczelną k.p.a. i ma zastosowanie bezwzględne do wszystkich innych przepisów prawa bez względu na tryb postępowania regulowanego ustawą, po wtóre Sąd pierwszej instancji sam antycypuje własnym konstatacjom, jak i konstatacjom organu drugiej instancji, które sprowadzają się do tego, że Sąd meriti sam stwierdził że "wydając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postanowienie właściwy organ winien wziąć pod uwagę na tym etapie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a przede wszystkim materiał dowodowy, tymczasem w ślad za organem drugiej instancji, WSA w Warszawie nie odniósł się do zasadniczych i zarazem merytorycznych motywów zażalenia, z których wprost wynikała konieczność uwzględnienia zarzutów wznowieniowych podniesionych w skardze o wznowienie postępowania, a zwłaszcza: 1) podniesiono, że wyszły na jaw nowe istotne okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi (zarzut z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynikający z wydania decyzji niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez sytuowanie miejsc pracy bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia, wydanie decyzji w sposób sprzeczny z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zatwierdzenia projektu budowlanego bez jego elementarnej części określającej zależność rodzaju obudowy wykopu głębokiego od odległości istniejących obiektów, z brakami dokumentacji w części dotyczącej projektu ścian [...], braków w planie [...] w zakresie projektu zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich, braku aktualnego oświadczenia właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane, braku zatwierdzonego projektu prac geologicznych, braku decyzji o zatwierdzeniu projektu geologicznego, braku wymaganych przepisami prawa uzgodnień z [...] w zakresie dotyczącym wykonywania prac przy linii elektroenergetycznej, ujawnienia szkód materialnych, obsunięcia się gruntu, pęknięcia ścian, które to okoliczności zostały wykazane ponad wszelką wątpliwość w przedłożonym do wniosku o wznowienie postępowania materiale dowodowym w postaci inwentaryzacji biegłego mgr inż. M. Ś.; 2) zaskarżona decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu (zarzut z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), wskazując na brak zgody wodnoprawnej w formie decyzji wydanej przez PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Toruniu, w sytuacji gdy po myśli art. 394 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. w zw. z art. 388 ust. 2 ww. ustawy odprowadzanie wód z wykopów głębokich i trwałe obniżanie lustra wody wymagają sporządzenia operatu i wydania decyzji wodnoprawnej jako decyzji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu, 3) skarżąca spółka w skardze o wznowienie postępowania wskazała dowody, zwłaszcza w postaci inwentaryzacji i ekspertyz mgr inż. M.Ś., z których wynika iż z uwagi na poważne braki w dokumentacji projektowej decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w ogóle nie powinna być wydana, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że podniesione w skardze o wznowienie postępowania zarzuty "dotyczą etapu realizacji inwestycji", w sytuacji gdy podniesione zarzuty po pierwsze wskazują na wadliwość decyzji skutkującą jej wznowienie, wadliwość tkwi w samej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu, a co więcej wskutek zawiadomienia do PINB etap realizacji inwestycji był badany przez PINB w toku kontroli prowadzonej na wniosek skarżącego i w jego wyniku ustalono, że choć powstały szkody materialne na nieruchomości skarżącej, to PINB w Toruniu nie jest władny wstrzymać wykonania decyzji albowiem mimo szkód i nieprawidłowości "jest on realizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu, która jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji;
- art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wskazania z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony na kanwie niniejszej sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarżąca zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do WSA wskazała na konkretne dowody i fakty istniejące w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, a nieznane organowi, a zwłaszcza Sąd pierwszej instancji pominął inwentaryzacje i ekspertyzy mgr inż. M.Ś. z 2022 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem brak ustosunkowania się do tych kwestii przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż podniesione przez skarżącą zarzuty wskazują na nieważność postępowania, co miało taki wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, że czyniąc takie konstatacje w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji winien z urzędu badać legalność decyzji czy postanowienia w odniesieniu do całokształtu sprawy, a nie tylko zarzutów podniesionych przez stronę.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania w niniejszej sprawie według norm prawem przepisanych wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonej do skargi odpowiedzi PINB po przeprowadzonej kontroli realizacji inwestycji przy ul. [...] na okoliczności, że według ustaleń pokontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Toruniu, mimo iż wskutek realizacji inwestycji dochodzi do szkód na nieruchomości sąsiedniej skarżącej, to nie jest w stanie podjąć żadnych czynności, albowiem proces inwestycji jest realizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, na fakty, że konstatacje Sądu pierwszej instancji, iż podniesione zarzuty wznowieniowe dotyczą etapu realizacji inwestycji są nie do zaakceptowania w kontekście ustaleń innego organu administracji jakim jest PINB. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu Wojewódzkiego poddane zostało postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd a quo postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Z powyższego unormowania wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, ale uzależnione jest od wystąpienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Owo "prawdopodobieństwo" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która, w ocenie organu, ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji.
Ocena prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Właściwy organ, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i opierając się na nich, wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że ziściła się przesłanka wznowienia i że decyzja zostanie uchylona. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej nie może być dowolna, a powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Niewątpliwie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej.
Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bowiem to na stronie żądającej tymczasowej ochrony ciąży obowiązek wskazania, jakie są powody świadczące o istniejącym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, przełamującym zasadę trwałości tych decyzji, co powoduje, że wyłącznie ściśle określone w przepisach k.p.a. przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym trybie.
W przypadku wszczęcia na wniosek postępowania wznowieniowego prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji oznacza, że powołane przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowe spełniają trzy kryteria: po pierwsze są to przesłanki wymienione w art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a., po drugie powołana przez stronę wnioskującą o wstrzymanie wykonania decyzji argumentacja uprawdopodabnia zaistnienie tych przesłanek, po trzecie przynajmniej jedna z podniesionych przesłanek może skutkować uchyleniem decyzji, w stosunku do której wszczęto postępowanie wznowieniowe.
Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, podzielając przy tym ustalenia i argumentację organów, że brak było okoliczności, które uprawdopodobniałyby uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. Na tym etapie sprawy okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. nie pozwalały przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w tym zakresie naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. złożyła wniosek o wznowienie postępowania powołując się na dwie podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., co doprowadziło do skutecznego wznowienia postępowania. Samo wznowienie nie jest jednak tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu będącym przedmiotem tego wznowienia i nie uzasadnia automatycznie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.
Odnosząc się do pierwszej podstawy wznowieniowej należy wskazać, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przyczyną wznowienia jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Należy przy tym zaznaczyć, że istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść orzeczenia. Przy czym za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania za nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uznała: wykonywanie prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez sytuowanie miejsc pracy bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, braki w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, a także wystąpienie szkód na działkach sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Skarżąca w toku postępowania na potwierdzenie swoich twierdzeń przedłożyła inwentaryzację autorstwa mgr inż. M.Ś. z 15 października 2021 r., czyli dokument sporządzony po wydaniu decyzji z 23 lipca 2020 r.
Mając to na uwadze należy podzielić stanowisko organów oraz Sądu a quo, że powołana przez skarżącą argumentacja nie uprawdopodabnia zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co prawidłowo stwierdziły organy orzekające w sprawie. Przede wszystkim nietrafne są wywody odnoszące się do kwestii związanych z etapem realizacji inwestycji, w tym wykonywania prac w sposób niezgodny z przepisami rozporządzeń. Nie dotyczą one bowiem okoliczności istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 lipca 2020 r. Nie może być również uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu przywołanego przepisu brak określonych dokumentów, w tym wypadku podnoszone przez skarżącą niedostatki zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w jego dyspozycji, a urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek zaniedbania czy też przeoczenia. Podobnie "nową okolicznością" lub "nowym dowodem" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być przedłożona ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej.
Organy i Sąd a quo prawidłowo również zaprzeczyły wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., którą stanowi wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skarżąca kasacyjnie błędnie upatrywała tej przesłanki w braku uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody wodnoprawnej (zgłoszenia) na odprowadzenie wód z wykopów budowlanych oraz w braku posiadania ważnej w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno–inżynierską.
W myśl art. 394 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), zwanej dalej p.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga trwałe odwadnianie wykopów budowlanych (pkt 5) oraz odprowadzenie wód z wykopów budowlanych (pkt 8). Z przepisów art. 388 ust. 1 i ust. 3 p.w. wynika, że o ile wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 388 ust. 2 pkt 1), o tyle przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 388 ust. 3), co w niniejszej sprawie miało miejsce. Potwierdza to wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 649/23 dotyczącej nałożenia przez Nadzór Wód Polskich obowiązku przedłożenia ekspertyzy wpływu robót na działkach zainwestowanych na zmianę warunków wodno-gruntowych na działkach sąsiednich, z którego wynika, że inwestor dokonał w dniu 24 lutego 2021 r. zgłoszenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z wykopów budowlanych pod budowę budynku.
Z kolei dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że do projektu budowlanego dołączono, decyzję z 6 czerwca 2018 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczno–inżynierską, wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1 pkt 2 i art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420), która nie była obwarowana terminem ważności, gdyż nie wymagają tego wskazane przepisy.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. przepisów prawa nie stosuje się do postępowania wpadkowego prowadzonego w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Wyrażone przez Sąd Wojewódzki stanowisko odnosiło się do zakresu postępowania wyjaśniającego przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją) i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Co za tym idzie nie sposób nakładać na niego obowiązku przeprowadzania w tym zakresie pełnego postępowania dowodowego. Do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w całej rozciągłości.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Dodatkowo, nie dostrzeżono, aby Sąd a quo nie odniósł się do kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi w sposób niesatysfakcjonujący skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że Sąd ten zbagatelizował którykolwiek z jej zarzutów.
Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia i oddalił skargę.
W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.