II OSK 26/25

II OSK 26/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Sygn. powiązane
II SA/Kr 969/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-09-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 969/24 w sprawie ze skargi M.Ż. na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/21 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić M.Ż. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpis uiszczony od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 3 września 2024 r., II SA/Kr 969/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi M.Ż. (skarżąca) na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (PINB), wymierzył PINB grzywnę w wysokości 10 000 zł; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od PINB na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5 000 zł; zasądził od PINB na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, przedmiotem skargi M.Ż. w niniejszej sprawie było "ponownie niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21". Wskazany wyrok z 13 lipca 2021 r. dotyczył bezczynności PINB w postępowaniu administracyjnym prowadzonym pod znakiem: NB.5160.3.23.2020 w sprawie "budowy garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. [...] w [...] w rejonie [...] - prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę". Wyrokiem tym stwierdzono, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym bezczynność\przewlekłe prowadzenie postępowania – w ocenie wówczas orzekającego WSA w Krakowie – nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd wojewódzki zobowiązał powyższym wyrokiem PINB do wydania aktu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej, jak wynika z treści prezentaty, zostały przekazane do PINB w dniu 28 września 2021 r.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 969/24 kolejno wskazano, że pismem z 17 listopada 2021 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i udostępnieniu akt. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem nr [...] z 29 listopada 2021 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] w rejonie [...] i nałożył na inwestora – P. sp. z o.o. (Spółka) – obowiązek przedłożenia dla ww. obiektu budowlanego zaświadczenia Wójta Gminy Kościelisko o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego w terminie do 28 lutego 2022 r. Na powyższe postanowienie nr [...] zażalenie złożyła Spółka.
2.3. Dalej w wyroku II SA/Kr 969/24 przywołano, że MWINB postanowieniem nr 256/2022 z 30 marca 2022 r. uchylił w/w postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów do 31 maja 2022 r., a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu powiatowego w mocy. Następnie Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie MWINB, a WSA w Krakowie wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 713/22, skargę w tej sprawie oddalił.
2.4. Sąd pierwszej instancji ustalił, że akta sprawy wraz z kserokopią prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2022 r., zostały zwrócone przez MWINB do organu powiatowego w dniu 30 grudnia 2022 r.
Z dalszych ustaleń sądu a quo, przywołującego szczegółowo działania inwestora oraz PINB, a dotyczących uzupełniania m. in. dokumentacji legalizacyjnej, wynika, że M.Ż. wniosła do WSA w Krakowie skargę na niewykonanie wyroku tegoż sądu z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21. WSA w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2023 r. II SA/Kr 1102/23, w sprawie z w/w skargi na niewykonanie wyroku II SAB/Kr 113/21, wymierzył PINB grzywnę w wysokości 5.000 zł oraz stwierdził, że bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tegoż wyroku sąd wojewódzki wskazał, że działanie PINB jest nieefektywne i bynajmniej nie sprawia wrażenia wykonywania czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd wojewódzki podkreślił, że organ nie załatwił sprawy od 28 września 2021 r. do dnia wydania tego wyroku, pomimo że został do tego zobowiązany wyrokiem WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21. Podejmowane w tym czasie przez PINB czynności sprowadzają się w zasadzie do kolejnego przedłużania terminu na dostarczenie kompletnej dokumentacji legalizacyjnej. Przy czym kolejne przedłużanie wyznaczonego terminu następuje swobodnie w zasadzie bez jakiegokolwiek bliższego rozważenia zasadności takiego działania. Wyrok z 30 listopada 2023 r. II SA/Kr 1102/23, jest prawomocny.
3.1. W dniu 10 czerwca 2024 r. M.Ż. ponownie wniosła skargę na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21. Skarżąca podniosła, że od momentu zwrotu organowi prawomocnego orzeczenia oraz akt administracyjnych w dniu 28 września 2021 r. toczy się postępowanie przed PINB, co do którego sąd w wyroku z 13 lipca 2021 r. zobowiązał ten organ do wydania aktu administracyjnego w określonym terminie. Podkreśliła, że wyrok sądu ze skargi na bezczynność jest nadal ignorowany.
3.2. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie w całości, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości. Organ szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania.
3.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił.
3.4. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, która to bezczynność w ocenie tegoż sądu, przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej. Zdaniem WSA w Krakowie podejmowane przez PINB działania od dnia zwrotu akt do organu, tj. od 19 stycznia 2024 r. do 9 lipca 2024 r., tj. do dnia wydania decyzji, miały w istocie charakter pozorny, których celem było jedynie dalsze przedłużenie postępowania. W niniejszej sprawie organ powinien był dołożyć szczególnej staranności i intensyfikować działania mając na uwadze fakt, że w sprawie zakończonej wyrokiem z 30 listopada 2023 r. stwierdzono rażącą bezczynność organu, a niniejszy wyrok jest drugim wyrokiem w sprawie niewykonania wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21.
3.5. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okresie od 26 stycznia 2024 r. kiedy wydano postanowienie nr 31/24, do 8 kwietnia 2024 r., kiedy to wezwano pełnomocnika inwestora do odbioru projektu budowlanego wymagającego uzupełnienia i poprawienia, organ powiatowy nie podejmował żadnych działań. Dopiero złożone w dniu 4 czerwca 2024 r. przez skarżącą wezwanie do wykonania wyroku zmobilizowało organ do wydania decyzji. W ocenie sądu pierwszej instancji okoliczności te przesądziły o tym, że bezczynność PINB ma charakter rażący. Podejmowane przez organ w toku całego postępowania czynności zmierzały w istocie jedynie do dalszego odwleczenia załatwienia sprawy, co przejawia się przede wszystkim w wyznaczaniu kolejnych nowych terminów na przedłożenie kompletnej dokumentacji.
Sąd wojewódzki uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i opierając się na art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa), wymierzył stosowną grzywnę, mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w prawomocnym wyroku, a przede wszystkim fakt, że jest to drugi wyrok w sprawie niewykonania wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł PINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części dotyczącej zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, co zostało wyrażone w pkt III w/w wyroku.
4.2. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej powyżej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
4.3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 154 § 7 w związku z art. 154 § 1 Ppsa poprzez niezasadne zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
4.4. Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 152 § 2 Ppsa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
4.5. Skarżący kasacyjnie oświadcza, że zrzeka się rozprawy.
4.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że wbrew twierdzeniu sądu pierwszej instancji, PINB nie zignorował wyroku II SAB/Kr 113/21, lecz podejmował dalsze kroki zgodnie z procedurą administracyjną zmierzające do wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie 2 miesięcy. Wyrazem tego było wydanie w dniu 29 listopada 2021 r. postanowienia nr [...], którym na zasadzie art. 48 uPb organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na dz. ewid. nr [...] w [...], w rejonie [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanej w tym postanowieniu dokumentacji w oznaczonym terminie do, co stanowiło I etap procedury legalizacyjnej prowadzonej w oparciu o art. 48 uPb.
Wyjaśnił ponadto skarżący kasacyjnie organ, że znaczny wpływ na przedłużający się tok postępowania miało również korzystanie przez inwestora z uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformował, że zakończył postępowanie administracyjne prowadzone pod znakiem: NB.5160.3.23.2020 i wydał decyzję nr 176/24 z 9 lipca 2024 r., którą nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki garażu dwustanowiskowego wraz z częścią gospodarczą na działce ewid. nr [...] w [...], w rejonie [...] i tym samym zasądzona przez sąd w pkt III wyroku suma pieniężna, która ma na celu pełnić rolę dyscyplinująco - represyjną nie znajduje swego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Tym kierując się Sąd Naczelny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania ujęta w art. 183 § 2 pkt 3 Ppsa, albowiem zaskarżony wyrok został wydany w sprawie, która już uprzednio została rozpoznana i zapadł w niej prawomocny wyrok. Chodzi o to, że sprawa niewykonania wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21, ze skargi M.Ż. versus PINB, była już rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Krakowie z 30 listopada 2023 r., II SA/Kr 1102/23, którym wymierzono organowi powiatowemu stosowną grzywnę oraz stwierdzono, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której zachodzi tożsamość podmiotowa (te same strony sporu) oraz przedmiotowa (niewykonania wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., II SAB/Kr 113/21). Tym samym doszło do nieważności postępowania, skoro ponownie orzekano w tej samej sprawie, w której zapadł już prawomocny wyrok, to zaś jest niedopuszczalne prawnie.
5.2. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 189 Ppsa – "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie" – należało postanowić o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi, w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa, którego wadliwie nie zastosował sąd pierwszej instancji. Stosownie do ostatniego z przywołanych przepisów, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami ... została już prawomocnie osądzona.
5.3. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1) Ppsa.
5.4. Ubocznie Sąd zwraca uwagę fachowemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie, że wskazany w skardze kasacyjnej – w ramach "ostrożności procesowej" – przepis art. 152 § 2 Ppsa nie odnosi się do kwestii związanej z zaskarżaniem bezczynności/przewlekłości organu administracji publicznej, a dotyczy zagadnienia skutków wyroku uwzględniającego skargę na akt prawa miejscowego. Z oczywistych względów (przedmiot skargi w niniejszej sprawie) przywołany przepis nie odnosi się do istoty zagadnienia wywołanego skargą, a w konsekwencji skargą kasacyjną.
6. Z powyższych względów orzeczono, jak w postanowieniu.