II OSK 26/23

II OSK 26/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1263/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-03-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 60, 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/21 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Włocławku z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr KO.411.1330.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1263/21, oddalił skargę E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 26 sierpnia 2021 r., nr KO.411.1330.2021, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rypin z 5 lipca 2021 r., nr 39/2021, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową na terenie działek nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości [...], przy ul. [...].
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
W skardze kasacyjnej E.W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., dotyczącą naruszenia prawa materialnego, zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez uznanie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji można ustalić inną niż średnia szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany zarzut nie zdołał podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, które doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej został wyznaczony prawidłowo. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie nie istniały zaś podstawy do ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w innej wysokości niż odpowiadająca średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym.
Należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określa warunki, jakie muszą zostać spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnił wydanie decyzji od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przywołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. służy prawidłowemu stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa (podobieństwa) określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i dostarcza metod niezbędnych do stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy. Równocześnie należy zauważyć, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, w tym parametru szerokości elewacji frontowej, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Wobec tego określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może być wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji.
Stwierdzenie dopuszczalności danej inwestycji na terenie bezplanowym uzależnione jest zatem m.in. od ustalenia, zgodnie z zasadami sformułowanymi w rozporządzeniu, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy. Zasadę taką statuuje m.in. przepis § 6 rozporządzenia regulujący sposób ustalania wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie zostało wyczerpująco wyjaśnione zastosowanie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w całym obszarze analizowanym wynosi 11,1 m, ale składają się na nią bardzo zróżnicowane wielkości, od 3 m (budynki garaży m.in. na działkach o nr od [...] do [...]) do 95 m (budynek szkoły na działce nr [...]). W przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 14,9 m, ale szerokość elewacji frontowych poszczególnych budynków waha się od 11 m do 20 m. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o dużych gabarytach - budynek szkoły o szerokości elewacji frontowej 95 m oraz przychodnia lekarska o szerokości elewacji frontowej 34 m. Powyższe ustalenia pozwoliły przyjąć, że wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej na poziomie od 25 m do 35 m jest możliwa do ustalenia w ramach odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie sporządzającego analizę urbanisty, budynek o wskazanej szerokości elewacji frontowej w sposób właściwy wkomponuje się w istniejącą zabudowę i nie będzie miał negatywnego wpływu na panujący w tym obszarze ład przestrzenny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie odstępstwa od średniej wartości parametru szerokości elewacji frontowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające z wyników przeprowadzonej analizy. Przyjęta ostatecznie wartość (od 25 m do 35 m) stanowi pochodną zróżnicowanej funkcji i formy zabudowy sąsiedniej oraz istotnych różnic w szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie okoliczność, że budynek szkoły oraz przychodni lekarskiej stanowią inny rodzaj zabudowy niż planowana inwestycja (budynek wielorodzinny z częścią handlowo-usługową) nie stała na przeszkodzie uwzględnieniu ich szerokości elewacji frontowej w kontekście możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wskazano wcześniej, zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego.
W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia, a Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.