II OSK 26/22

II OSK 26/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 891/21 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 2 marca 2021 r. nr DL.WIPO.410.809.2019/IE w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt. IV SA/Wa 891/21, po rozpoznaniu skargi A. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 2 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełniania braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 27 września 2019 r. oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 29 sierpnia 2017 r. A. G. (dalej również: cudzoziemiec lub skarżący) wystąpił do Wojewody Mazowieckiego (dalej również: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały uzasadniając go pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską. Wniosek ten zawierał braki formalne (cudzoziemiec nie okazał do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży i nie uzupełnił wniosku w części A10, A18, DIV). W związku z powyższym organ pierwszej instancji pismem z 28 grudnia 2017 r. wezwał skarżącego, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.), do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W wezwaniu cudzoziemiec, na podstawie art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2207 ze zm.), został również wezwany do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 7 dni. Wezwanie zostało wysłane na adres pobytu wskazany przez cudzoziemca we wniosku o zezwolenie i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 5 i 15 stycznia 2018 r. zostało zwrócone w dniu 23 stycznia 2018 r. do organu pierwszej instancji z adnotacją "Zwrot nie podjęto w terminie".
Ze względu na nieuzupełnienie braków wniesionego podania oraz niestawienie się cudzoziemca w zakreślonym terminie Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z 24 kwietnia 2018 r. pozostawił wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania.
W dniu 11 maja 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek cudzoziemca o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt stały. Cudzoziemiec wskazał, że został zatrzymany i tymczasowo aresztowany do dnia [...] r., w związku z powyższym nie mógł odebrać korespondencji ani stawić się do dnia 26 stycznia 2018 r. w siedzibie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 27 września 2019 r. odmówił cudzoziemcowi przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt stały cudzoziemiec złożył w dniu 14 maja 2018 r., podczas gdy braki formalne tego wniosku zostały uzupełnione dopiero w dniu 22 czerwca 2018 r. Cudzoziemiec nie spełnił zatem przesłanek określonych w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem braki formalne wniosku oraz prośba o przywrócenie terminu nie zostały złożone jednocześnie.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również: Szef Urzędu lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu zażalenia cudzoziemca, postanowieniem z 2 marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie z 27 września 2019 r. Organ drugiej instancji wskazał, że wyjaśnienia skarżącego w kwestii przyczyny nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w określonym terminie nie uprawdopodabniają braku jego winy w uchybieniu tego terminu. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny oraz niezależny od strony. Zdaniem organu drugiej instancji, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że cudzoziemiec nie poinformował organu pierwszej instancji o swoim zatrzymaniu, a tym samym o zmianie miejsca pobytu. Cudzoziemiec nie uprawdopodobnił braku swojej winy poprzez uwiarygodnienie stosowną dokumentacją swojej staranności oraz faktu, że przeszkoda była od niego niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym organ stwierdził, że cudzoziemiec, wnosząc o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest również fakt, że cudzoziemiec powinien wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby powinien dopełnić czynności, dla której określony był termin, czego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 27 września 2019 r. wskazał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy zostały wydane z naruszeniem art. 58 i 59 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżący nie spełnia przesłanek niezbędnych do przywrócenia uchybionego terminu.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ samodzielnie wskazał na wadliwość wydanych w sprawie postanowień, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn niż podniesione w skardze, wnosząc do Sądu zarówno o uchylenie kontrolowanych aktów, jak i o umorzenie postępowania administracyjnego. Organ wywodzi bowiem, że przywrócenie w trybie art. 58 i 59 k.p.a. uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalne, w związku z czym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jest dotknięte bezprzedmiotowością. Stanowiska tego Sąd pierwszej instancji nie podzielił. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec uzupełnił braki formalne wniosku po upływie wyznaczonego przez organ terminu. Oznacza to, że nie dokonał skutecznej konwalidacji dokonanej czynności procesowej, w związku z czym czynność ta nie mogła odnieść zamierzonego przez stronę skutku prawnego. W tej więc sytuacji uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym w wezwaniu do ich usunięcia skutkuje przyjęciem, że podanie to wniesiono w dacie uzupełnienia braków, a w związku z tym, że za termin wniesienia żądania należy uznać termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozbawienie strony uprawnienia do żądania przywrócenia na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. terminu wyznaczonego na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym do wykazania, że termin art. 64 § 2 k.p.a. został naruszony bez jej winy, prowadziłoby w oczywisty sposób do jej pokrzywdzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe uwarunkowania znajdują zastosowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której uzyskanie tego zezwolenia jest bezwzględnie uzależnione od złożenia wniosku w czasie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z uwagi na wykazaną powyżej generalną dopuszczalność przywrócenia w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak też terminu wyznaczonego na podstawie art. 202 ust. 2 (art. 105 ust. 2) ustawy o cudzoziemcach, zachodzą podstawy do przeprowadzenia kontroli postanowień obu instancji w kontekście ich zgodności z art. 58 i 59 k.p.a. Wskazał, że pismem z 28 grudnia 2017 r. skarżący został wezwany przez Wojewodę do uzupełnienia w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania braków formalnych wniosku złożonego w dniu 1 września 2017 r. Wezwanie Wojewody zostało skierowane na adres skarżącego, wskazany przez niego we wniosku. Przesyłka z wezwaniem została dwukrotnie awizowana przez urząd pocztowy (w dniach 5 i 15 stycznia 2018 r.) i ostatecznie zwrócona nadawcy w dniu 23 stycznia 2018 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że od 5 stycznia (data pierwszego awiza) do [...] r. skarżący przebywał w Areszcie Śledczym w W. (co potwierdza zaświadczenie z [...] r., przedłożone przez cudzoziemca przy wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że w okresie od podjęcia przez pocztę pierwszej próby doręczenia wezwania (tj. 5 stycznia 2018 r.) aż do upływu siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania na zasadzie art. 44 k.p.a. skarżący nie przebywał (niedobrowolnie) pod adresem wskazanym we wniosku. W okresie tym skarżący nie zawiadomił Wojewody o fakcie nieprzebywania pod adresem domowym i o konieczności kierowania do niego korespondencji na adres aresztu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jakkolwiek w wezwaniu z 28 grudnia 2018 r. znalazło się również pouczenie o treści art. 41 § 1 i 2 k.p.a. (obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu pod rygorem skuteczności doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem), niemniej z oczywistych przyczyn (tj. z racji niemożności odebrania pisma, spowodowanej aresztowaniem) skarżący nie miał świadomości istnienia takiego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że współwystępowanie wyżej wskazanych okoliczności, tj.: (-) przymusowe przebywanie przez skarżącego poza miejscem zamieszkania, uniemożliwiające mu osobiste odebranie i wykonanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie, (-) faktyczna niemożność zapoznania się z pouczeniem o konieczności poinformowania organu o zmianie miejsca pobytu, są wystarczające do uznania, iż uchybienie przez cudzoziemca terminowi do uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia nastąpiło bez jego winy.
Sąd pierwszej instancji jednocześnie uznał, że skarżący dochował siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia. Cudzoziemiec powziął wiadomość o uchybieniu terminowi wyznaczonemu w wezwaniu z 28 grudnia 2017 r. dopiero z dniem 8 maja 2018 r., w którym to dniu skarżącemu doręczono pismo zawiadamiające go o pozostawieniu wniosku o udzielenie zezwolenia bez rozpoznania. Złożenie w tej sytuacji wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w dniu 14 maja 2018 r. (tj. po sześciu dniach od dowiedzenia się o uchybieniu terminu) nastąpiło z zachowaniem ustawowego wymogu. Oceny tej nie zmienia fakt, że wniosek z 14 maja 2018 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku z 1 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały został obarczony brakiem formalnym w postaci niedokonania przez skarżącego uchybionej czynności wraz z wniesieniem wniosku z 14 maja 2018 r. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której braki formalne wniosku z 14 maja 2018 r. zostały przez skarżącego uzupełnione w terminie wyznaczonym w wezwaniu z 30 maja 2018 r., tj. 22 czerwca 2021 r., nie może ulegać wątpliwości, że wniosek z 14 maja 2018 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, został przez skarżącego skutecznie złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 359 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 i art. 59, art. 105 § 1, art. 126, art. 64 § 2, oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia z 2 marca 2021 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 27 września 2019 r. z uwagi na istotne naruszenie art. 58 i art. 59 k.p.a., przy jednoczesnym zaniechaniu umorzenia incydentalnego postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały jako bezprzedmiotowego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 oraz art. 64 § 2 k.p.a., do czego doszło skutkiem przyjęcia błędnej oceny, że termin na uzupełnienie braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. może podlegać przywróceniu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a. Termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, do którego nie znajdują, zastosowania przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. i wobec powyższego całe postępowanie incydentalne w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku było bezprzedmiotowe. Powinno to skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia z 2 marca 2021 r. jako wydanego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144, art. 105 § 1 oraz art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji, ale jednocześnie także umorzeniem postępowania administracyjnego w tej sprawie - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 202 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 99 ust. 1a i art. 106 ust. 5 oraz art. 196 ust. 5 i art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach dodanymi do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 18 lit. b, pkt 22 lit. c, pkt 73 lit. b i pkt 78 lit. b ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 107) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej odnośnie do dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i możliwości przywrócenia tego terminu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a., do czego doszło skutkiem:
1. błędnego założenia, że kwestia dopuszczalności przywrócenia tego terminu może być oceniana odmiennie w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego regulujących daną sprawę administracyjną,
2. błędnego założenia, że materialnoprawne skutki zachodzące w niektórych sprawach w związku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. mogą uzasadniać przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, czy czasowy,
3. błędnego założenia, że spóźnione uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały prowadzi każdorazowo do wystąpienia takich negatywnych skutków oraz że przepisy regulujące kwestie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy czy pobyt stały, w każdym przypadku wykluczają pozytywne załatwienie sprawy cudzoziemca, do którego nie będą miały zastosowania art. 108 ust. 1 pkt 2 czy art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach,
4. uwzględnienia w ocenie prawnej wyżej wskazanych przepisów dodanych do ustawy o cudzoziemcach na mocy ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, które w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 12 ustawy nowelizującej nie mogły mieć w ogóle zastosowania,
która to błędna ocena prawna doprowadziła Sąd pierwszej instancji do zaniechania umorzenia postępowania incydentalnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 §1, art. 126 i art. 64 k.p.a. oraz do sformułowania błędnych wskazań co do dalszego toku postępowania.
Z ostrożności procesowej zarzucono także:
III. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminu instrukcyjnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. oraz na błędnej ocenie, iż zachodziły podstawy do przeprowadzenia kontroli postanowień obu instancji w kontekście ich zgodności z art. 58 i art. 59 k.p.a. oraz że w wyniku tej kontroli konieczne jest ponowne rozważenie kwestii przywrócenia tego terminu jako- co do zasady- możliwego do przywrócenia;
IV. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 9 oraz w zw. z art. 105 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 202 ust. 1, art. 203 ust. 4 i art. 206 ust. 1 pkt 2 oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach polegającą na:
1. przyjęciu w oparciu o brzmienie ww. przepisów błędnego założenia, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy czy stały lub uchybienie terminu do osobistego stawiennictwa wyznaczonego na podstawie art. 105 ust. 2 czy art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach niejako automatycznie prowadzi do nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, co z kolei musi skutkować brakiem możliwości uwzględnienia żądania strony, czy to z uwagi na obligatoryjną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, czy to w związku z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały,
podczas gdy:
‒ art. 100 ust. 1 pkt 9 i art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach,
‒ w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 czy art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie,
wobec czego sam brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy pobyt stały nie prowadzi każdorazowo do skutku w postaci braku możliwości uzyskania takiego zezwolenia nawet w tych przypadkach, w których przekroczenie tego terminu przez stronę nie było zawinione.
V. błędną wykładnię art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a oraz art. 196 ust. 5 w zw. z art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach dodanych do ustawy o cudzoziemcach na mocy ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektóry ch innych ustaw polegającą na:
- przyjęciu w oparciu o brzmienie tych przepisów błędnego założenia, że nawet niezawinione uchybienie terminom, o których mowa w art. 106 ust. 5 i art. 203 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu aktualnym wyklucza uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy lub pobyt stały, podczas gdy cudzoziemiec może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia i przy składaniu tego wniosku może złożyć odciski linii papilarnych w celu wydania karty pobytu a możliwość uzyskania zezwolenia będzie zależała od podstawy prawnej jego wniosku oraz okoliczności faktycznych ustalonych w konkretnej sprawie, jak również
- uwzględnieniu tych przepisów przy dokonywaniu oceny prawnej dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i stały pomimo, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie regulacje te na mocy art. 12 ustawy nowelizującej nie mogły mieć zastosowania.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 27 września 2019 r. oraz o umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej Szef Urzędu oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
3. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Organ nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że uchybienie przez cudzoziemca terminowi do uzupełnienia brak w formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia nastąpiło bez jego winy oraz że skarżący dochował siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i nie może z urzędu kwestionować ustaleń w tym zakresie. Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest to, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o przywróceniu terminu przewidziane w art. 58 i art. 59 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie Szefa Urzędu o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego o odmowie przywrócenia wskazanego terminu. W odpowiedzi na skargę organ samodzielnie wskazał na wadliwość wydanych w sprawie postanowień, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn niż podniesione w skardze, wnosząc do Sądu zarówno o uchylenie kontrolowanych aktów, jak i o umorzenie postępowania administracyjnego sprawie. Zdaniem organu, przywrócenie w trybie art. 58 i 59 k.p.a. uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalne, w związku z czym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jest dotknięte bezprzedmiotowością. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stanowisko organu jest błędne. Należy podzielić w tym zakresie przeciwny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22, w myśl którego do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.).
4. W przepisach art. 57 § 1–3a k.p.a. wskazano reguły obliczania terminów. Znajdują one zastosowanie do wszystkich terminów przewidzianych w postępowaniu. Podjęcie czynności procesowej po upływie terminu jest bezskuteczne. Przywrócenie terminu służy uchyleniu negatywnych skutków niezachowania terminu. Artykuł 58 k.p.a. ma zastosowanie do terminów, o których mowa w art. 57 k.p.a. Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, inaczej niż np. w odniesieniu do terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2874/21, zauważył, że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 58 § 1 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie stanowiska o nieprzywracalności terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 86 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. W tym miejscu warto odnotować pogląd, że przesłanką zastosowania instytucji przywrócenia terminu w k.p.a. jest to, iż uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego lub narażając je na negatywne tego skutki (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2014, str. 190). W przypadku nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. już sam przewidziany w tym przepisie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania uznać należy za negatywny skutek dla strony, uzasadniający skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu jako środka prawnego chroniącego ją przed brakiem merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Negatywne skutki dla strony w razie odmowy przywrócenia terminu mogą być także związane z ustaleniem daty wszczęcia postępowania. Jeżeli żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, a braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, następuje wówczas konwalidacja dokonanej czynności. W takiej sytuacji wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Data wszczęcia postępowania może mieć znaczenie dla regulacji intertemporalnych, gdy złożenie wniosku w oparciu o "stary" stan prawny jest korzystniejsze dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22, zauważył, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. (wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 735; zmiana weszła w życie w tym zakresie 1 czerwca 2017 r.), termin do usunięcia braków formalnych podania ma charakter mieszany. Jego długość określa wprawdzie organ administracji (charakter urzędowy), jednak ustawodawca określa minimalną długość tego terminu na co najmniej siedem dni (charakter ustawowy). W uzasadnieniu projektu wspomnianej nowelizacji (druk nr 1183) wskazano, że: "termin wyznaczony przez organ będzie podlegał wydłużeniu lub skróceniu. Na ogólnych zasadach określonych w art. 58-60 k.p.a., wyznaczony termin na uzupełnienie braków formalnych, jako termin procesowy, będzie także podlegał przywróceniu."
5. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22 i z 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2874/21, że skutek materialnoprawny należy przypisać terminowi na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (oraz analogicznie w art. 202 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w odniesieniu do wniosku o zezwolenie na pobyt stały). Zgodnie z art. 202 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca w Polsce uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały stanie się ostateczna. Dochowanie wyżej wskazanego terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt jest warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa uznania pobytu za legalny, zgodnie z art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy). Przez wzgląd na regulację art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach brak jest podstaw do wykluczenia możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu wobec uchybionego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt, wyznaczonego przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Cudzoziemiec musi dysponować skutecznym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt. Środkiem tym jest uprawnienie do żądania przywrócenia tego terminu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a.
6. Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, która stanowisko o braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania opiera na poglądzie o instrukcyjnym charakterze terminu z art. 64 § 2 k.p.a., zwrócić należy uwagę na powołane przez organ w skargę kasacyjną orzecznictwo w tym zakresie. W powołanych orzeczeniach (wyroki NSA: z 14 września 2018 r., II OSK 629/18; z 11 stycznia 2019 r., II OSK 2638/18; z 25 stycznia 2021 r., II OSK 2450/20; publ. CBOSA) wskazuje się, że termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., traktować należy tak jak termin o charakterze instrukcyjnym (wskazanym wprost przez ustawodawcę), a nie jak termin o charakterze materialnoprawnym. Jego uchybienie nie skutkuje utratą przez organ administracji kompetencji do rozpoznania sprawy. Wnioskodawca po upływie tego terminu może bowiem ponownie złożyć ten sam wniosek, już uzupełniony, i organ administracji ma obowiązek rozpoznania tego wniosku. Jeżeli uzupełnienie wniosku nastąpiło po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego, ale przed wysłaniem stronie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania tak uzupełnionego wniosku. Upływ tego terminu w takim przypadku nie musi skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Zwrócić należy uwagę, że akcentowane w orzecznictwie stanowisko o instrukcyjności omawianego terminu było wyrażane na gruncie spraw dotyczących skarg na bezczynność organu administracji i w odniesieniu do określonego układu procesowego, w którym strona uzupełniła braki formalne podania po wyznaczonym terminie, ale przed pozostawieniem podania bez rozpoznania. Takiej kwalifikacji terminu z art. 64 § 2 k.p.a. nie można jednak rozciągać na skutki związane z uchybieniem tego terminu, zarówno w aspekcie procesowym (pozostawienie podania bez rozpoznania), jak i materialnoprawnym.
Zauważyć należy, że datą wniesienia podania w razie uzupełnienia braków po terminie z art. 64 § 2 k.p.a. jest data wniesienia pisma uzupełniającego braki, a nie data wniesienia pisma obarczonego brakami (wyroki NSA: z 29 stycznia 2015 r., II GSK 2184/13 i z 9 lipca 2020 r., I OSK 27/20; publ. CBOSA). W przypadku cudzoziemca, który uzupełni braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały po upływie terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem inaczej niż wymaga tego art. 206 ustawy o cudzoziemcach, dojdzie wprawdzie do formalnego uzupełnienia braków wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia, niemniej nie nastąpi skutek przedłużenia uznania legalności jego pobytu, warunkującego jednocześnie uzyskanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt. W tej sytuacji procesowej skuteczną i realną ochronę przed negatywnymi (procesowymi, jak i materialnoprawnymi) skutkami uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt może zapewnić stronie jedynie instytucja przywrócenia terminu wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.).
W tych okolicznościach niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punktach I i II skargi kasacyjnej. W konsekwencji jako nietrafny należało także ocenić zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 58 § 1 k.p.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej).
7. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia.
8. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie IV petitum skargi kasacyjnej, a częściowo powielony także w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania z pkt II skargi kasacyjnej.
Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że art. 100 ust. 1 pkt 9 i art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, art. 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, w pozostałych przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9 czy art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie. Skarżący kasacyjnie niezasadnie przypisuje Sądowi pierwszej instancji przyjęcie błędnej wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o cudzoziemcach. Uwadze organu uszło bowiem, że przywołane przepisy dotyczące ograniczenia stosowania wybranych przepisów o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odnoszą się do następujących sytuacji: cudzoziemca czasowo oddelegowanego w celu świadczenia usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez pracodawcę (art. 141), odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny lub w celu połączenia się z rodziną (art. 165 ust. 1 i 4), zezwolenia na pobyt czasowy dla ofiar handlu ludźmi (art. 178), odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt krótkotrwały (art. 184), że w odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności (art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2) oraz odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały dla cudzoziemca, któremu udzielono azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, a także określonych kategorii małoletnich dzieci (art. 196 ust. 2 i 3). Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w oczywisty sposób nie uwzględnia uwarunkowań prawnych wynikających z ewentualnego zastosowania w sprawie tych przepisów, bowiem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy są one nieadekwatne do podstawy prawnej złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, tj. w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską.
9. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.