II OSK 2598/23

II OSK 2598/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1719/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Ankarze z dnia 18 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydana wizy krajowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1719/23, powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 - dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę B. K. (dalej: skarżący lub cudzoziemiec) na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Ankarze (dalej: Konsul) z 18 kwietnia 2023 r., którą odmówiono wydania skarżącemu wizy krajowej, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa dotyczy wydania wizy krajowej oraz powołał się na art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja odmawiająca wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia cudzoziemiec zarzucił:
1. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja, art. 30 Konstytucji, art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 176 ust. 1 Konstytucji, art. 184 Konstytucji poprzez pominięcie zasad z nich wynikających;
2. naruszenie art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016; dalej: KPP) poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości odwołania jedynie do pozasądowego organu administracji w sprawach wizowych i złamanie przez to standardu zagwarantowanego w art. 47 KPP przez Komisję Europejską;
3. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji skutkujące nieważnością postępowania w świetle art. 183 § 2 p.p.s.a., a w szczególności art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. z uwagi na pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw przed sądem administracyjnym;
4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Ankarze odmawiająca wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy albowiem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, ewentualnie pozostawienie Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia o kosztach. Cudzoziemiec wniósł jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
2. Sprawa dotyczy odmowy wydania wizy krajowej dla cudzoziemca w celu wykonywania pracy. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania wizy krajowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kwestia możliwości skutecznego wniesienia skargi w przedmiocie wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1435/22, z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 62/23, z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 352/23, z 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1748/23, z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 2046/23 oraz z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2504/23. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w tych orzeczeniach.
3. Zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej.
Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz. U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) – dalej: KWUS, jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU, X i X przeciwko État belge, ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w którym uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. Urz. UE L 343 z 23.12.2011 r., s. 1-9; dalej: dyrektywa 2011/98/EU). Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 Preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym (postanowienie NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1435/22).
Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że skarga cudzoziemca na odmowę wydania przez konsula wizy krajowej w celu wykonywania pracy podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
4. Oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 akapit pierwszy KPP wskazać należy, że wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przesądził, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę skarga kasacyjna w zakresie, w jakim powołano się w niej na art. 47 KPP także nie jest zasadna.
5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1, art. 184 Konstytucji, należy wskazać, że zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (TK) w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1488/20, podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystanie z prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku odnosząc się do art. 30 Konstytucji wyjaśnił, że wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu, pomimo kategoryczności jego sformułowania nie jest prawem absolutnym. Z tego względu, o ile w Konstytucji znajdują się przepisy stwarzające możliwość ustawowego ograniczenia praw i wolności w niej zapisanych w drodze ustaw, to nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że taka możliwość jest bezwzględnie wyłączona w odniesieniu do tego prawa. Rozumowanie takie odnosi się także do art. 37 ust. 2 Konstytucji. Stanowi on istotne dopełnienie tych jej przepisów – w tym też art. 31 ust. 3 Konstytucji – które dotyczą zakresu ochrony praw i wolności człowieka. Jest to dopełnienie o tyle istotne, że w przeciwieństwie do art. 31 ust. 3 Konstytucji nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenia praw i wolności nie mogą naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. Takie rozwiązanie czyniłoby też niemożliwym ograniczenie lub przekształcenie niektórych praw o charakterze zabezpieczającym, nawet wtedy gdyby wiązało się to z pełniejszą ochroną innych konstytucyjnie chronionych praw, w tym też praw fundamentalnych wywodzonych wprost z art. 30 Konstytucji. Trybunał wskazał, że art. 37 ust. 2 Konstytucji nie jest w tej płaszczyźnie jedynym przepisem, który taką formę ograniczeń praw i wolności przewiduje. Także w kilkunastu innych sytuacjach Konstytucja dopuszcza możliwość ich ograniczenia poprzez konstytucyjne odesłanie do ustaw, np. w art. 21 ust. 2, art. 22, art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 2, art. 48 ust. 2, art. 49 zd. 2, art. 51 ust. 3, art. 52 ust. 3. Podobnie sytuacja przedstawia się we wszystkich innych przypadkach, gdzie Konstytucja dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia praw i wolności (wolność osobista, prawo do wychowywania dzieci, wolność zrzeszania się itd.). Możliwość wprowadzenia takich ograniczeń uzależniona jest: po pierwsze – od tego, czy sama Konstytucja bezpośrednio albo poprzez odesłanie do ustaw taką możliwość dopuszcza, a po drugie – czy ze względu na naturę chronionego prawa konkretne ograniczenie jest dopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zarówno art. 30 jak i art. 37 ust. 2 Konstytucji zamieszczone zostały w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Należy je widzieć we wzajemnej łączności oraz w związku z innymi przepisami Konstytucji. Nie można więc przyjąć, że konstytucyjnie ukształtowana konstrukcja ochrony praw i wolności (w tym też art. 31 ust. 3 Konstytucji) wyłącza rozwiązanie przyjęte w art. 37 ust. 2 Konstytucji, w zakresie dotyczącym możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa do sądu przez cudzoziemców. Takie założenie bowiem prowadziłoby do uznania zbędności art. 37 ust. 2 Konstytucji. Biorąc powyższe pod uwagę za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 , art. 30, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1, art. 184 Konstytucji.
6. Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
7. W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak sentencji.