II OSK 2596/10

II OSK 2596/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Jerzy Bujko /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2595/10 - Wyrok NSA z 2012-03-22
VII SA/Wa 66/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-23
VII SA/Wa 613/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-17
II OZ 591/10 - Postanowienie NSA z 2010-07-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 2, art. 61, art. 62, art. 66; art. art. 165 par. 1 k.p.a.; art. 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r . Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) ; par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 613/10 w sprawie ze skargi M. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S.A. w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. w P. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nakazującej zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. w P. – M. w P. wykonać szereg robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku do dnia 31 kwietnia 2007 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał skarżącemu wykonanie szeregu robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości polegających na złym stanie technicznym tego, zarządzanego przez skarżące Przedsiębiorstwo budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowego budynku w zakresie dotyczącym m.in. pokrycia dachowego oraz stropu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może być nałożony tak na właściciela, jak i na zarządcę obiektu. Na obu tych podmiotach spoczywa bowiem obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Organ wyjaśnił, że nałożenie takiego obowiązku na zarządcę obiektu budowlanego w żadnych wypadku nie oznacza stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom, jakie na zarządców nakłada ustawa Prawo budowlane. Nie przesądza też kogo będą obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte na wniosek zobowiązanego M. S.A. w P.
M. S.A. w P. złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że decyzje te zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy organy były informowane, że stronami przedmiotowych postępowań powinni być współwłaściciele nieruchomości. Wnioskodawca zarzucił, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do kwestii posiadania przez niego tytułu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że fakt prowadzenia bez zlecenia spraw właścicieli przedmiotowej nieruchomości nie jest wystarczający do uznania, iż może być adresatem wszystkich decyzji odnoszących się do tej nieruchomości bez zbadania zakresu obowiązków jakie ciążą na takim zobowiązanym.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzje w sprawie. Organ wyjaśnił, że bezspornym jest, iż budynek przy ul. G. w P. był w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego też wydanie przez organy nakazu na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlanego było jak najbardziej zasadne. Podkreślił, że od 1974 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd państwowy, a następnie w wyniku zmian prawnych i przekształceń własnościowych M. S.A. w P. stało się jej zarządcą na podstawie art. 752 k.c. Zgodnie zaś z art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym obciąża zarówno jego właściciela jak i zarządcę, dlatego też nałożenie obowiązku na skarżącego było prawidłowe. Kwestia zaś wzajemnych rozliczeń kosztów wykonanych robót pomiędzy zarządcą przedmiotowej nieruchomości a jej właścicielami nie należy do materii prawa administracyjnego i ewentualnie powinna być w przyszłości dokonana w postępowaniu cywilnym.
W skardze na powyższą decyzję M. S.A. w P. zarzuciło jej naruszenie:
– art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 61 i 66 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący może być adresatem obu decyzji organów nadzoru budowlanego w sytuacji, kiedy nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości,
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że obie wyżej wymienione decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy organy obu instancji nie powiadomiły o toczącym się postępowaniu właścicieli przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego, że dysponowały informacjami, co do danych osobowych współwłaścicieli tej nieruchomości,
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nałożenie obowiązków o jakich mowa w tych decyzjach nastąpiło zgodnie z prawem, gdyż obowiązki te realizowane w jednym procesie budowlanych prowadzą do rozbiórki obiektu budowlanego i postawienia w jego miejsce innego, podczas gdy adresatem decyzji nie jest właściciel, a tylko zarządca nieruchomości, który włada nią na podstawie art. 752 k.c. i tym samym nie ma prawa dysponować nią na takie cele,
– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzje mogą zostać wykonane, w sytuacji gdy w zaistniałych warunkach faktycznych i prawnych były one niewykonalne już w dniu ich i stan ten ma charakter trwały,
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obowiązki nałożone na skarżącego mają oparcie w obowiązującym przepisie prawa, tj. w art. 66 ustawy Prawo budowlanego, w sytuacji kiedy przepis ten (ani żaden inny) nie daje podstaw do nakładania takich obowiązków,
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. spełnia ustawowe wymagania w sytuacji, gdy brak w nim rozważań natury faktycznej i prawnej umożliwiających merytoryczną kontrolę nałożonych obowiązków,
– art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że obie decyzje są wykonalne oraz że ich realizacja doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami co w konsekwencji umożliwi bezpieczne funkcjonowanie i użytkowanie obiektu podczas, gdy po wykonaniu tych prac pomieszczenia w budynku posadowionym na nieruchomości przy ul. G. nadal nie będą się nadawały na stały pobyt ludzi.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Oddalając skargę wymienionym wyżej wyrokiem Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów w sprawie, że nakaz wydany na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane może powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Sąd wskazał, iż niespornym jest fakt, że . S.A. w P. jest zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz, że budynek ten był w nieodpowiednim stanie technicznym, co wykazała przeprowadzona przez organ powiatowy kontrola w terenie oraz co wynika z opinii kominiarskiej, a także protokołu z przeglądu pięcioletniego budynku. Zdaniem Sądu przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują kwestii wyboru adresata decyzji opartej na treści art. 66 tego aktu prawnego między właścicielem obiektu budowlanego a jego zarządcą. Zatem nie można sformułować pod adresem organów orzekających zarzutu naruszenia tego przepisu w związku z art. 61 i 62 cytowanej ustawy, gdy obowiązek ten nałożyły na zarządcę, a swoje stanowisko w tym względzie uzasadniły bez naruszenia treści art. 80 k.p.a. Skoro więc, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nieruchomość należy najprawdopodobniej do nieżyjących F. i P.R., a w bazie danych Ośrodka Informatyki Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego brak jest natomiast jakichkolwiek informacji o właścicielach nieruchomości, co powoduje brak możliwości skutecznego nałożenia i egzekwowania nałożonych obowiązków od właścicieli nieruchomości, to organy miały prawo skierować decyzje do zarządcy nieruchomości, nawet w przypadku gdy ten zarządza nieruchomością bez zlecenia. Stosowanie bowiem do treści art. 752 k.c. kto bez zlecenia prowadzi cudzą sprawę, powinien działać z korzyścią osoby, której sprawę prowadzi i zgodnie z jej prawdopodobną wolą, a przy prowadzeniu sprawy obowiązany jest zachowywać należytą staranność. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zakres obowiązków objętych tym przepisem obejmuje także, m.in., utrzymywanie w należytym stanie technicznym nieruchomości oraz urządzenia techniczne należące do ich wyposażenia. Odnosząc się do kwestii obciążenia kosztami remontu, Sąd wskazał, że w tym zakresie strona powinna wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto podkreślił, że trudności ekonomiczne i techniczne w realizacji decyzji nie mogą uzasadniać twierdzenia, iż jest ona niewykonalna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło M. S.A. w P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzje organów I i II instancji zostały skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, gdyż skarżące Przedsiębiorstwo nie jest zarządcą o jakim mowa w art. 61 i 66 ustawy Prawo budowlane;
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że dla realizacji obowiązków wynikających z decyzji organów I i II instancji wymagane jest posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na określone w nich cele budowlane, którego skarżąca jako władająca nieruchomością bez tytułu prawnego (bez zlecenia) nie posiada;
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzje organów I i II instancji były niewykonalne w stosunku do skarżącej albowiem nie może ona rozporządzać rzeczą (nieruchomością), co do której prawo własności spoczywa wyłącznie na właścicielach (obecnie spadkobiercach tabularnych współwłaścicieli);
– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo ustalenia, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez organ II instancji dnia [...] marca 2007 r. decyzji nakładającej na skarżącą określone w niej obowiązki, z pogwałceniem zasady określonej w art. 10 k.p.a. nie wzięły udziału osoby najbardziej zainteresowane w sprawie (tj. współwłaściciele nieruchomości), pomimo że skarżąca wskazywała je organom;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewypowiedzeniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do podniesionych przez skarżącą zarzutów w skardze, w tym zwłaszcza co tego, że: skarżąca nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości ani na podstawie art. 30 § 5 k.p.a. ani żądnym innym, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem podstawowych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 10 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:
– art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 752 k.c. poprzez uznanie, że skarżąca prowadząc bez zlecenia sprawę współwłaścicieli wymienione wyżej nieruchomości jest zarządcą obiektu budowlanego na tej nieruchomości posadowionego;
– art. 61 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, że wykonanie obowiązków określonych w decyzji organów I i II instancji doprowadzi obiekt budowlany do stanu, w którym będzie on mógł być użytkowany na cele mieszkalne, w sposób nie zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz że będzie już w odpowiednim stanie technicznym, w sytuacji kiedy, z uwagi na właściwości konstrukcyjne, obiekt ten nie nadaje się na stały pobyt ludzi i stan ten ma charakter trwały;
– art. 752 k.c. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanych na podstawie art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, których realizacja będzie jednoczenie przekroczeniem przez skarżącą dyspozycji przepisu art. 752 k.c. albowiem wykonanie obowiązków w nich określonych nie będzie działaniem przez skarżącą z korzyścią dla zastępowanej osoby oraz z jej prawdopodobną wolą albowiem pomimo ich wykonania obiekt ten z uwagi na swoje wady konstrukcyjne nadal nie będzie się nadawała na stały pobyt ludzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2007 r. Decyzjami tymi nałożono na rzecz wnioskującego M. S.A. w Poznaniu obowiązki związane z doprowadzeniem do należytego stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego przy ul. G. w P. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji organ nadzoru winien był ustalić i stwierdzić, czy posiadają one którąś z kwalifikowanych wad określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji.
Przedmiotowe decyzje nakładające na M. S.A. w P. obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego zostały wydane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b. – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w wypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający tym wartościom, czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym względnie wyglądem swoim szpeci otoczenie – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Omawiany przepis nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednakże z faktu, że przepisy art. 61 i 62 p.b. nakładają na właścicieli lub zarządców budynków szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 p.b.), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowano, że adresatem decyzji wdanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu budowlanego (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2007, II SA/Wr 216/07, publ. w LEX nr 490193 i NSA z dnia 21 listopada 2008 r., II OSK 1442/07, LEX nr 527008).
Obciążenie obowiązkiem doprowadzenia budynku położonego przy ul. G. w P. do właściwego stanu uzasadnione zostało tym, iż M. w P. jest zarządcą tego budynku. Ustalenie to było jednak kwestionowane przez skarżące Przedsiębiorstwo i na tym zostały oparte obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się do stanowiska strony skarżącej i bez żadnego uzasadnienia, wbrew stanowisku strony przyjął, iż w sprawie niesporna jest okoliczność, że M. S.A. w P. jest zarządcą przedmiotowego budynku. Stwierdzenie takie nie znalazło dotychczas przekonywującego oparcia w treści zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Pojęcie "zarządca obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego. Jednocześnie w doktrynie zawrócono uwagę na fakt, że jest ono niejednoznaczne i że posługują się nim liczne akty normatywne (patrz Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. Becka z 2006 r., s. 593). Przyjmuje się, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przez zarządzanie w rozumieniu art. 61 prawa budowlanego należy rozumieć:
1) trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),
2) zarząd wykonywany zgodnie z przepisami art. 184-190 wymienionej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami,
3) zarząd rzeczą wspólną – art. 200 i nast. Kodeksu cywilnego.
Wobec braku odmiennej regulacji do wymienionych wyżej rodzajów zarządu mogą być stosowane przepisy art. 61, 62 i 66 prawa budowlanego. Należy mieć przy tym na względzie, że zakres obowiązków i uprawnień zarządcy może wynikać z przepisów szczególnych jak i z umowy łączącej właściciela z zarządcą nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Wr 216/07, LEX nr 490193).
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek został przejęty w dniu 1 czerwca 1974 r. przez Urząd Dzielnicowy Poznań – Nowe Miasto w zarząd przymusowy a następnie – w wyniku zmian i transformacji ustawowych – zarząd tą nieruchomością przejęło M. w P. W powołanym w skardze skierowanej do Sądu I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 420/08, zostało wyjaśnione, że decyzje o przejęciu w zarząd domów wielomieszkaniowych, domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych wydane były na podstawie art. 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t.j. Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). Z mocy tego rozporządzenia zarządca był uprawniony do dokonywania remontów budynku, nad którym sprawował zarząd. Przepis § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewidywał, iż naprawy i modernizacje budynków przejętych w zarząd, poza naprawami bieżącymi, przeprowadza się na zasadach określonych w przepisach o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Zasady te normowała ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.).
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t.j. Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) i ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), tj. z dniem 12 listopada 1994 r. – art. 67 tej ustawy. Z tym też dniem przestało obowiązywać powołane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r.
Przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił, że z dniem wejścia w życie tej ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w art. 67 pkt 2, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (...). Jednocześnie ust. 2 tego przepisu przewidywał przywrócenie właścicielowi na jego wniosek zarządu nieruchomości. Nadto ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111, poz.723) wprowadzono regulację przyznającą gminie – w razie niezłożenia przez właściciela w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. wniosku o przywrócenie zarządu, roszczenie o przejęcie przez właściciela zarządu nieruchomością.
Wobec zaistniałych zmian w stanie prawnym nie można obecnie utożsamiać aktualnie wykonywanych przez skarżące Przedsiębiorstwo czynności z zarządem sprawowanym na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). Nadto od dnia 12 listopada 1994 r. przepisy nakazywały do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych stosować przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, to jest art. 752-757 k.c. W wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r., IV CK 784/04 (LEX nr 183613) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia znajdują zastosowanie wtedy, gdy prowadzącego nic nie upoważnia, ani nic nie zobowiązuje, do działania na rzecz osoby zainteresowanej.
Konsekwentnie, nie może być mowy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia w sytuacji, gdy istnieje jakikolwiek obowiązek prawny do podjęcia określonych czynności.
Zakres podstaw do działania, które wykluczają zakwalifikowanie go jako prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, jest szeroki. Podstawę taką może stanowić stosunek cywilnoprawny albo administracyjnoprawny, może ona wynikać bezpośrednio z ustawy. W szczególności, osoba pełniąca funkcję na podstawie uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w zakresie tych czynności, nie jest osobą prowadzącą cudzą sprawę bez zlecenia".
Stosowanie, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych – po dniu 12 listopada 1994 r. – przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia nie pozwala na przyjęcie, że w dalszym ciągu w stosunku do nieruchomości przejętych wcześniej w zarząd na mocy uchylonych już przepisów istniał niezmieniony stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył, czy w dacie nałożenie na skarżące Przedsiębiorstwo obowiązków określonych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Przedsiębiorstwo to mogło być zaliczone do podmiotów wymienionych w art. 66 ust. 1 p.b. Jest to uchybienie na tyle istotne, że – jak podniosła strona skarżąca – na skutek niewłaściwego uznania jej za zarządcę budynku została ona zobowiązana do dokonania wysokich (szacowanych na 350.000 zł) nakładów finansowych na budynek, do którego nie ma ona żadnego prawa i który nadto nie nadaje się ani do zamieszkiwania, ani do remontu. Strona skarżąca podniosła więc, że skutkiem naruszenia prawa powstała sytuacja niemożliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie, co jest podstawą do uznania rażącego charakteru naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna zasadnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł i nie ocenił tego uchybienia.
Za nieuzasadnione natomiast należało uznać zarzuty dotyczące niewykonalności zaskarżonej decyzji oraz jej nieważności z powodu braku udziału w postępowaniu administracyjnym współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że trudności ekonomiczne i techniczne przy realizacji decyzji nie świadczą o tym, że jest ona niewykonalna. Również brak udziału w postępowaniu nieważnościowym właścicieli budynku nie stanowił uchybienia skutkującego nieważnością postępowania.
Z powyższych względów NSA na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.