II OSK 2594/20

II OSK 2594/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Ol 859/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-07-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 40 ust. 1, art. 22 ust. 4 i 5, art. 39 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 125 par. 1 pkt 1, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 859/19 w sprawie ze skargi J. S. i D. S. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 września 2019 r. w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków solidarnie na rzecz J. S. i D. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 859/19, oddalił skargę D. S. i J. S. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 września 2019 r., w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
J. S. i D. S. wnioskiem z dnia 7 września 2018 r. zwrócili się do Starosty Powiatowego w [...] o pozwolenie na powiększenie otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] w K. Organ zwrócił się pismem z dnia 28 września 2018 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie o zajęcie stanowiska w sprawie, ponieważ budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (Konserwator Zabytków) postanowieniem z dnia 30 października 2018 r., nr 372/2018, po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego w [...] w sprawie uzgodnienia "powiększenia otworu okiennego w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym oznaczonym nr [...] w m. K.", odmówił uzgodnienia ww. zamierzenia budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.1273.2018.MT, po rozpatrzeniu zażalenia D. S. i J. S., utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r., nr 3/2019, wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową okien w budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości K. nr [...], lok. nr [...], na działce nr [...], realizowane przez D. i J. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wykonania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej "jakości, zgodności z przepisami oraz użytych materiałów budowlanych dla robót budowlanych związanych z przebudową".
PINB postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr 5/2019, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z ww. przebudową do czasu zakończenia sprawy przez Konserwatora Zabytków.
Konserwator Zabytków w dniu 1 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), wydał zalecenia pokontrolne (znak: IZNR.5180.54.2019.akr), będące efektem kontroli przeprowadzonej w dniu 29 października 2019 r. w ramach nadzoru konserwatorskiego przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w sprawie wykonania przebudowy okien w lokalu nr [...] w miejscowości K. [...], bez uzyskania stosownego uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków i pozwolenia na budowę. W zaleceniach stwierdzono, iż należy przywrócić pierwotną artykulację parteru elewacji południowej obiektu, tj. poprzez odtworzenie słupka dzielącego otwory okienne, rekonstrukcję parapetów oraz usunięcie wtórnych zamurowań i ubytków, przy użyciu cegły ceramicznej oraz zaprawy o parametrach i kolorystyce analogicznych do materiałów historycznych. Z konserwatorskiego punktu widzenia w przywróconych otworach okiennych należy wykonać stolarkę drewnianą, o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych. Wskazane prace należało wykonać do 30 kwietnia 2020 r.
J. S. i D. S. pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. złożyli zastrzeżenia do powyższych zaleceń pokontrolnych. Podnieśli, że zmiany w strukturze budynku, które zostały wprowadzone, zanim strony stały się właścicielami budynku, pozbawiły ten obiekt cech zabytkowych. Wskazali też, że wpisano nieruchomość do gminnego rejestru zabytków z pominięciem stron jako właścicieli nieruchomości. W ocenie zobowiązanych zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie tych zaleceń.
Konserwator Zabytków pismem z dnia 3 września 2009 r. nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Organ wskazał, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a ujęty został w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku informowania właścicieli o włączeniu karty adresowej ich obiektu do ewidencji zabytków. O wartościach danego zabytku decyduje organ konserwatorski i to do niego należy ocena o ich utracie. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej omawianego budynku jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu oraz przekształcenie jednej z elewacji. Ponadto, dotychczasowe działania w budynku nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania jego dalszych przekształceń. Konserwator Zabytków wskazał też, że nie posiada delegacji prawnej do sporządzania wytycznych do projektowania, w tym wskazywania inwestorowi szczegółowych rozwiązań technicznych do wykonania projektu przy planowaniu inwestycji budowlanych. Przywołał także art. 5 u.o.z.
D. S. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na "czynności" Konserwatora Zabytków, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z., poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w oderwaniu od całości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz wyjaśnień stron. Skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej czynności" z dnia 3 września 2019 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2019 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Jednocześnie skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy będzie zależało od wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 12/18. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zanim nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków, poprzedni właściciel, tj. Gmina, dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Wskazali, że zalecenia są niezwykle mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić, prawidłowe ich wykonanie.
W odpowiedzi na skargę Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę, wskazał, że w świetle u.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Konserwator Zabytków wydał prawidłowe zalecenia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że budynek nr [...], w którym położony jest lokal nr [...] w K., ujęty został w gminnej ewidencji zabytków w trybie art. 22 u.o.z. W obowiązującym stanie prawnym nie ma obowiązku informowania właściciela o wpisaniu nieruchomości do ewidencji zabytków. Sąd I instancji stwierdził, że nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego, że poprzedni właściciel nieruchomości - Gmina [...] dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Konserwator Zabytków jednoznacznie stwierdził, że stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej nieruchomości jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim, co potwierdza postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2019 r., zgodnie z którym obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu nr [...] oraz przekształcenie jednej z elewacji. Konserwator zauważył też, że dotychczasowe działania, realizowane w budynku, nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania dalszych przekształceń. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie ma żadnych przesłanek, aby kwestionować ustalenia wyspecjalizowanego organu. Nie podzielił także stanowiska skarżących, że zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, a nawet uniemożliwić prawidłowe wykonanie zaleceń. Sąd I instancji wskazał także na treść art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4, 5 i 6 oraz art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. S. i J. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Nadto wnieśli o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 30/20 w przedmiocie Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...].
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów prawa "procesowego", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. "145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z., poprzez brak należytej kontroli legalności zaskarżonych zaleceń pokontrolnych organu administracji publicznej przez Sąd i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą, tj. nieuchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych na skutek dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do zainicjowania postępowania skutkującego wydaniem zaleceń pokontrolnych;
2) art. "145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z., poprzez brak należytej kontroli legalności zaskarżonych zaleceń pokontrolnych organu administracji publicznej przez Sąd i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą, tj. nieuchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych na skutek dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd, że w sposób zgodny z prawem przedmiotowa nieruchomość została wpisana do gminnej ewidencji zabytków;
3) art. "145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z., polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonych zaleceń pokontrolnych organu administracji publicznej przez Sąd i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą, tj. nieuchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych na skutek dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd, że protokół z czynności kontrolnych jest kompletny i daje wystarczającą podstawę do wydania precyzyjnych zaleceń pokontrolnych;
4) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie z pominięciem dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy oraz podnoszonych przez skarżących w toku postępowania okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowe postępowanie zależy od wyniku sprawy zainicjowanej skargą na zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], które to postępowanie zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawieszone postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 30/20, do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/18.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2594/20, zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt P 12/18. NSA wskazał, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., skutkowałoby tym, że brak było podstaw do ujmowania zabytku w gminnej ewidencji. A skoro tak, to miałoby to wpływ na kontrolę rozstrzygnięcia, które de facto, "nakazuje" wykonanie określonych robót, celem przywrócenia wartości zabytkowych obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest zasadna, w zakresie w jakim zarzuca Sądowi I instancji, iż ten pominął okoliczności mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie prawidłowość ujawnienia przedmiotowej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
Należy podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, że ocena zasadności wydania zaleceń pokontrolnych, w trybie art. 40 u.o.z., winna być warunkowana uprzednią oceną prawidłowości umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki niesłusznie odmówił w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania sądowego, na wniosek strony skarżącej, która domagała się jego zawieszenia, po pierwsze, z uwagi na postępowanie zainicjowane przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt P 12/18 (treść skargi), a po drugie, jak wynika z pisma z dnia 8 marca 2020 r., ze względu, na zawisłość przed WSA w Olsztynie ich sprawy dotyczącej skargi na zarządzenie Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], dz. geod. nr [...], w gminie [...] (sygn. akt II SA/Ol 30/20), w której wydano w dniu 5 marca 2020 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt P 12/18.
Ww. pytanie prawne dotyczyło natomiast tego, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.).
Zauważyć należy, że nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok i wskazane w jego uzasadnieniu rozważania dotyczące ochrony prawa własności mogły stanowić wskazówkę także dla oceny zakresu nadzoru konserwatorskiego i wydania zaleceń pokontrolnych. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej postanowieniu NSA z dnia 27 października 2020 r., wydanym w niniejszej sprawie, ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., skutkowałoby tym, że brak było podstaw do ujmowania zabytku w gminnej ewidencji. A skoro tak, to miałoby to wpływ na kontrolę rozstrzygnięcia, które de facto, "nakazuje" wykonanie określonych robót, celem przywrócenia wartości zabytkowych obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków.
Wyjaśnić należy, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Co do zasady, skarga powinna być wnoszona na czynność w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nie na zarządzenie, bowiem w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia, włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności (zob. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22; z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21).
Sąd, uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W doktrynie wskazuje się, że "konstrukcja środka stosowanego do skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oparta jest na konstrukcji sankcji bezskuteczności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza sankcję bezskuteczności czynności. Nasuwa się pytanie, czym różni się sankcja bezskuteczności od sankcji nieważności. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcja wadliwości rozważana jest w zakresie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). Opierając teorię wadliwości aktu administracyjnego na gradacji wad, zostały przyjęte dwie sankcje prawne: wzruszalności i nieważności. Sankcja wobec wadliwego aktu administracyjnego skierowana jest do skutków prawnych wynikających z aktu. Dlatego też przy sankcji nieważności decyzji kładzie się akcent na skutki prawne, przyjmując, że decyzja nie była zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia do obrotu prawnego. Wynika to z konieczności obrony pewności prawnej, która byłaby podważona w razie przyjęcia, że nieważna decyzja to decyzja nieistniejąca w obrocie prawnym. Prowadzi to do zatarcia różnicy pomiędzy nieważnością a bezskutecznością, a w konsekwencji zrównania następstw prawnych nieważności i bezskuteczności. Sankcja bezskuteczności stosowana jest do czynności, do których po wyeliminowaniu z zakresu czynności organu administracji publicznej decyzji, postanowień i aktów należy zaliczyć czynności materialnotechniczne. Różnica pomiędzy decyzją a czynnością materialnotechniczną to cel tych czynności. Celem decyzji jest wywołanie skutku prawnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku, natomiast czynności materialnotechniczne nie są ukierunkowane na wywołanie skutku prawnego, który jest jedynie ich skutkiem pośrednim, np. czynność rejestracji w następstwie prowadzi do uprawnienia podjęcia działalności określonego rodzaju. Bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej wykonania nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa) - zob. B. Adamiak, 2.2. Wyroki w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 146 p.p.s.a.) [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2020.
Idąc dalej, podkreślić trzeba, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zatem nie ma możliwości w ich przypadku zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji (postanowień) administracyjnych, przewidzianych w art. 145, art. 156 i następnych k.p.a. Zalecenia pokontrolne stanowią akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1777/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 113/16). Ponadto niewykonanie zaleceń pokontrolnych zagrożone jest karą pieniężną w wysokości od 500 do 50 000 zł (art. 107e ust. 1 u.o.z.).
Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że ocena zasadności wydania zaleceń pokontrolnych, w trybie art. 40 u.o.z., jak wskazano na wstępie, winna być warunkowana uprzednią oceną prawidłowości umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za uprawnione uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 40 ust. 1, art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które sprowadzają się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przedwcześnie uznał działania Konserwatora Zabytków za prawidłowe. W chwili obecnej zbędne jest natomiast odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 2 u.o.z.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 30/20 (dotyczącej skargi D. S. i J. S. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], dz. geod. nr [...], w gminie [...]), zapadł wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r., uwzględniający skargę. Jest on prawomocny w następstwie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2134/23.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, fakt wydania wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 30/20, wyrażoną ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2134/23.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.