II OSK 2582/17

II OSK 2582/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 66/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184, art. 151, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 66/17 w sprawie ze skargi O.B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt SA/Wa 66/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi O. B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :
Wnioskiem z 7 grudnia 2015 r. O. B. i W. S. zwrócili się do Burmistrza Miasta M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestorzy wskazali, że szerokość elewacji frontowej wynosić ma 46,76 m, maksymalna wysokość do okapu 4,21 m, maksymalna wysokość do kalenicy 8,92 m, maksymalna powierzchnia zabudowy 620,97 m2, a ilość kondygnacji 2. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz rozpoznaniu wniesionych przez strony postępowania uwag do projektu inwestycji, decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (małego domu mieszkalnego) położonej na nieruchomości usytuowanej w M. przy ul. R., na działce nr ew. [...], odbiegające od wnioskowanych przez inwestorów. W szczególności szerokość elewacji frontowej określono na minimum 9 m oraz maksimum 20,5 m. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i R. G. oraz L. G. wskazując, że nie wyrażają zgody na realizację inwestycji, albowiem nie spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ na analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, zaś planowana inwestycja ma charakter mieszkaniowej wielorodzinnej. Odwołanie wnieśli również inwestorzy O. B. i W. S. wskazując, że decyzja jest niezgodna z ich wnioskiem,
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Kolegium, że Burmistrz nie mógł poprzez wydanie decyzji ustalającej inne warunki zabudowy niż te objęte wnioskiem inwestora nakładać na niego obowiązku realizacji inwestycji w kształcie, w jakim wnioskodawca nie jest tą realizacją zainteresowany. W takiej sytuacji winien bowiem wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją nr [...]z [...] września 2016 r. Burmistrz Miasta M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, czego powodem było oświadczenie inwestorów, iż są zainteresowani realizacją inwestycji jedynie w zakresie gabarytów wynikających ze złożonego wniosku z 7 grudnia 2015 r.( ze zmianami ujętymi w piśmie z 28 grudnia 2015 r.). Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza Miasta M. złożyli O. B. i W. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący się wskazali, że nie było żadnych przeszkód prawnych i faktycznych aby zastosować zaproponowane przez nich rozwiązania, zwłaszcza że na działce nr [...] sąsiadującej z tą będącej przedmiotem decyzji znajduje się budynek, którego wysokość i szerokość jest dużo większa od objętego wnioskiem planowanego przez nich domu wielorodzinnego, W piśmie uzupełniającym odwołanie podnieśli, że w podobnych sprawach Burmistrz Miasta M. zajął zupełnie inne stanowisko niż w rozpoznawanej.
Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy Decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] września 2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (małego domu mieszkalnego) położonego na nieruchomości usytuowanej w M. przy ul. R., składającej się z działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. dalej: u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz, U. Nr 164, poz. 1588, dalej; "Rozporządzenie") zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta M. wykonał projekt decyzji, której podstawą była analiza urbanistyczno-architektoniczna. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (mały dom mieszkalny) o gabarytach maksymalnych określonych w analizie, które odbiegają od gabarytów określonych we wniosku. W szczególności z analizy tej wynika, że szerokość elewacji frontowej winna wynieść między 9 (minimalnie) i 20 (maksymalnie) metrów, zaś maksymalna wysokość elewacji frontowej od poziomu terenu do okapu głównego dachu to 4 metry. Wnioskodawcy nie byli zarazem zainteresowani możliwością realizacji planowanej inwestycji w zakresie odbiegającym od założonych przez nich parametrów we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 7 grudnia 2015 r. zmienionych pismem z 28 grudnia 2015 r. Powodem niezgodności wnioskowanych warunków zabudowy z tymi określonymi jako dopuszczalne, a zarazem istotą sporu zawisłego przed Kolegium, była kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie spełnia zasadniczego wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy. Fakt istnienia na obszarze analizowanym zabudowy budynkami z funkcją handlowo-usługową (dot. działek [...] i [...]) prawidłowo nie został uwzględniony w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie, Okoliczność pominięcia tych obiektów nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem budynki o charakterze usługowo- handlowym nie mogą stanowić odniesienia dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (mały dom mieszkalny), z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p, wymogu kontynuacji funkcji. Oczywistym jest bowiem, że budynek usługowo-handlowy ma funkcję zupełnie odmienną od budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, uwzględnienie parametrów zabudowy usługowo-handlowej występującej na obszarze analizowanym, nie mogło być dokonane. W celu wykazania kontynuacji funkcji na tym obszarze analizie mogły być poddane wyłącznie obiekty budowlane stanowiące zabudowę o charakterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbliżonych do nich funkcją mieszkalnych jednorodzinnych. Budynki usługowo-handlowe nie spełniają powyższego wymogu, wobec powyższego uwzględnienie parametrów zabudowy usługowo-handlowej występującej na obszarze analizowanym, nie mogło być dokonane. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestorów dotyczy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, to zadaniem autora analizy oraz organu I instancji rozpatrującego sprawę było ustalenie, czy budynek ten będzie kontynuacją istniejącej zabudowy o takiej samej (budynki wielorodzinne) lub zbliżonej funkcji jaką w danej sprawie jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna realizują funkcję zabudowy mieszkaniowej. Następnie w razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, należało określić cechy takiej zabudowy, to jest jej parametry, w celu wyznaczenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem. W sprawie zostały uwzględnione wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, przy czym spośród tych dziatek do wyznaczenia parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem należało wyłonić jedynie te, które zabudowane są zgodnie z funkcją budynku w tym wniosku wskazanego, tj, budynku wielorodzinnego mieszkalnego. Kolegium w pełni podzieliło ustalenie organu I instancji, że wniosek inwestorów nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji nie występują budynki wielorodzinne mieszkaniowe ani jednorodzinne, które odpowiadałyby szerokości, wysokości itp. w tym wniosku opisanym. Skoro inwestorzy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego mieszkalnego szerokości elewacji frontowej 46,76 m, wysokości elewacji frontowej do okapu dachu 4,21 m (wysokość maksymalna elewacji frontowej określana do krawędzi ściany frontowej - 6,4 m), to wobec istniejącej zabudowy o tej samej funkcji lub zbliżonej, której te same parametry są odmienne (wysokość maksymalna 4,0 m, szerokość maksymalna 20,5 m - dwa budynki zblokowane w jednej bryle), brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, którego odwołujący nie zmodyfikowali, Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek stanowiłoby naruszenie art 61 ust. 1 pkt I ustawy oraz § 6 i 7 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego odmiennych rozstrzygnięć Burmistrza Miasta M. w sprawach o warunki zabudowy należy mieć na uwadze, że stan faktyczny sprawy (której kopia decyzji została załączona do akt) był odmienny od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z załączonej do tej decyzji analizy wynika, "że sąsiadujące działki w strefie obszaru analizowanego są zabudowane wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną", Jak wcześniej już wspomniano zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa wielorodzinna realizują funkcję zabudowy mieszkaniowej,
Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy O.B. i W. S. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów art, 7, 9 i 11 k.p.a. w zw, z art, 140 k,p,a, przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia kwestii mających dla sprawy zasadnicze znaczenie, a nadto wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia powodujące niemożność poznania rzeczywistych i jasnych przesłanek uwzględnianych przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia; naruszenie przepisów prawa administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania istniejącego stanu jako właściwego gdy z treści materiałów sprawy wynika, że jest to stan naruszający rażąco przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a., prowadząc do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. u.p.z.p. stawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie norm prawnych tej ustawy.
W odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazał, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie ma podstaw do pomijania w analizie urbanistycznej dla celów wyznaczenia cech zabudowy (w tym spornych w niniejszej sprawie parametrów w postaci szerokości elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości elewacji) budynków zlokalizowanych na terenie analizowanym z tego tylko powodu, że mają inną (całkowicie lub częściowo) funkcję niż planowana inwestycja. W niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o budynki o funkcji usługowej z częścią mieszkalną zlokalizowane na działkach [...] oraz [...] położonych przy tej samej drodze publicznej co działka inwestorów i w bliskim sąsiedztwie tej działki. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p,, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu. Zasada dobrego sąsiedztwa jest jednym z przejawów realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wymagania te należy między innymi uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przy czym przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl zaś § 6 ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeżeli zaś chodzi o drugi ze spornych w niniejszej sprawie parametrów architektonicznych, to zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Równocześnie w § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Sąd I instancji wskazał, że trafnie Kolegium zwróciło uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych występuje rozbieżność co tego, czy przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy należy brać pod uwagę tylko budynki pełniące tę samą funkcję, co planowana inwestycja, czy też wszystkie budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym. Sąd I instancji jednak wskazał, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie istniejące na obszarze analizowanym budynki. Po pierwsze, żaden przepis u.p.z.p., ani rozporządzenia, nie nakazuje wprost przyjęcia takiej zawężającej wykładni, jak przyjęło SKO, W szczególności przepisy rozporządzenia mówią o "istniejącej zabudowie" na obszarze analizowanym (§ 6) lub na działkach sąsiednich (§ 7), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Chodzi tu o każdy rodzaj zabudowy na obszarze analizowanym. Po drugie, również względy celowościowe przemawiają za koniecznością analizy wszystkich budynków posadowionych na obszarze analizowanym. W aspekcie wskaźników architektonicznych (w tym szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji) chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszy ładu przestrzennego w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku. Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy (ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy). Warto podkreślić, że w niniejszej sprawie kontynuacja funkcji zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej nie była kwestionowana przez Kolegium. Po trzecie, również wykładnia systemowa nakazuje przyjąć stanowisko o potrzebie uwzględnienia w analizie wszystkich budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Otóż należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje pian miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 wzw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Sądu I instancji, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy, a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków. Nadto własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły. Tym samym ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych w szczególności wynika, że dokonując analizy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w aspekcie wskaźników architektonicznych należy brać pod uwagę wszystkie istniejące na tym obszarze budynki, a nie tylko budynki pełniące wyłącznie funkcję mieszkaniową. Organy oceniając zachowanie ładu przestrzennego w aspekcie takich parametrów architektonicznych planowanej inwestycji jak szerokość elewacji frontowej oraz wysokość elewacji winny mieć w szczególności na uwagę okoliczność, że planowana inwestycja, w świetle parametrów zawartych we wniosku (po modyfikacji z 28 grudnia 2015 r.), przypomina raczej dom w zabudowie szeregowej niż typową dla warunków miejskich wysoką zabudowę wielorodzinną. Ponadto, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie odbiega istotnie od szerokości zabudowy usługowo - mieszkalnej zlokalizowanej na sąsiednich działkach [...] oraz [...]. Są to okoliczności istotne również z punktu widzenia ewentualnego zastosowania w sprawie § 6 ust. 2 oraz 7 ust. 4 rozporządzenia w razie ustalenia, że wnioskowane przez inwestorów parametry nie mieszczą się w wartościach z § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ponieważ konieczne będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, stanowiącej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dowód kluczowy, uzasadnione było uchylenie również decyzji organu I Instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. G. zaskarżając go w całości w wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Nadto w oparciu o treść art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :
- na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
1).art. 106 §3 ppsa poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć przedłożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony do przeprowadzania dowodów wyłącznie z dokumentów, a pojęcie dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyklucza zakwalifikowanie zdjęcia jako dokumentu,
2).art. 106 §5 ppsa w zw. z art. 233 §1 kpc poprzez dokonanie wadliwej oceny mocy dowodowej zdjęć przedłożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdyż z załączonych zdjęć w żaden sposób nie wynika, iż są to zdjęcia przedstawiające budynek położony przy ulicy R.a także na podstawie tych zdjęć nie jest możliwe oszacowanie szerokości elewacji frontowej, czy też wysokości elewacji,
3).art. 133 §1 ppsa poprzez wydanie wyroku, który nie znajduje oparcia w aktach sprawy, na podstawie środków dowodowych, które nie powinny być podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,
4).art. 145 §1 pkt 1 lit "a" ppsa poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M., w sytuacji gdy obie decyzje odpowiadają prawu, gdyż uwzględnienie wniosku inwestorów naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art, 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku,
- na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1). art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza urbanistyczna prowadzona na podstawie u.p.z.p. i rozporządzenia powinna uwzględniać wszystkie budynki istniejące na obszarze analizowanym bez względu na ich funkcję, w tym także zespół budynków usługowych z funkcją mieszkalną położonych na działkach nr [...] oraz [...] w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż budynki o charakterze usługowo-handlowym nie mogą stanowić odniesienia dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty koncentrują się na poglądzie skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego ( małego domu mieszkalnego), a w konsekwencji zaskarżony wyrok jest błędny, albowiem w sposób istotny narusza przepisy prawa, gdyż planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, stąd też wadliwie w tej sprawie, zastosowano przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić, albowiem Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, iż w sprawie występują takie naruszenia prawa, które uzasadniały eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stąd też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 3 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie więc, w tych okolicznościach sprawy, nie zastosowano konstrukcji prawnej oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej były przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.
Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.
Takie naruszenia prawa materialnego i procesowego ujawniono w niniejszej sprawie, co wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji i ocena ta zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skarga kasacyjna powołująca się na wadliwość wydanego w sprawie wyroku nie jest usprawiedliwiona.
Generalnie nie można podzielić stanowiska skarżącego zawartego w kasacji co do wykazywanych tam naruszeń przepisów prawa procesowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3, § 5 w zw. z art. 233 § 1 p.p.s.a. odnoszący się do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu ze zdjęć i dokonania ich wadliwej oceny mocy dowodowej. Przypomnieć należy, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Poza tym, sąd ten bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne, aczkolwiek jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał, iż z analizy mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że budynki na działkach nr [...] oraz [...] mają jedne z najszerszych elewacji frontowych na analizowanym obszarze, a przedłożone przez inwestorów na rozprawie zdjęcia tylko tą okoliczność potwierdziły. Celem postępowania uzupełniającego było bowiem wyłącznie potwierdzenie prawidłowości ustalenia dokonanego przez sąd. Wobec tego również wskazany zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Cechą charakterystyczną tego postępowania sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Analiza ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Taka analiza została opracowana w niiejszej sprawie przez uprawionego urbanistę, co potwierdzają akta sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art.64 Konstytucji polegający na przyjęciu, że analiza urbanistyczna powinna uwzględniać wszystkie budynki istniejące na obszarze analizowanym bez względu na ich funkcję. Rację ma Sąd i instancji, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenia, nie nakazuje wprost aby przyjąć zawężającą wykładnię przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy biorąc pod uwagę jedynie budynki pełniące tą samą funkcję, co planowana inwestycja. Podstawowym warunkiem ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego są wskaźniki, parametry, cechy i gabaryty przyszłego budynku wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tej analizy dochodzi do wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób i wymogi formalne sporządzenia analizy, a także jej treść określa rozporządzenie. Wbrew zawartemu w decyzjach organów obydwu instancji stanowisku, z przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Zatem analiza nie może wyznaczać parametrów przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem. To istniejąca zabudowa determinuje, oprócz innych parametrów określonych w rozporządzeniu, także szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) i wysokość górnej elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Zatem analiza nie może wyznaczać wysokości budynku objętego wnioskiem przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem. Sytuacja taka jest niezgodna z u.p.z.p. Według ustaleń analizy na działkach nr [...] oraz [...]
zlokalizowany jest zespół budynków usługowych z funkcją mieszkalną, wyższych od planowanego. Budynki te nie mogły być zatem pominięte w analizie. To, że dany budynek usługowo - mieszkalny pełni funkcję usługową nie powoduje przecież, że przestaje on równocześnie pełnić funkcji mieszkalnej. Stąd też zarzuty w tym przedmiocie nie mogą być uznane za trafne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Trafnie również uznał Sąd pierwszej instancji, że bezsporne jest, iż w obszarze analizowanym zlokalizowane są obiekty, które stanowiły wyznacznik dla planowanej inwestycji oraz, że sporna inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz samodzielnego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy w zw. z art.64 Konstytucji podkreślić należy, że mimo iż pierwszy z nich sformułowany jest jako zarzut naruszenia prawa procesowego, a drugi jako zarzut naruszenia prawa materialnego, to dotyczą one tego samego, gdyż odnoszą się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jak już wyżej wykazano w niniejszej sprawie na podstawie prawidłowo opracowanej analizy urbanistycznej ustalono, że projektowana inwestycja nie będzie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, przede wszystkim dlatego, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o charakterze mieszkalnym i mieszkalno - usługowym. Jednocześnie w tym miejscu wyjaśnić należy, iż przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, publikowany w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
Ponieważ zgodnie z art.182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, a w niniejszej sprawie taka sytuacja występuje, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z dyspozycji powołanego wyżej przepisu.
Z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tą oddalił.