II OSK 258/24

II OSK 258/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 648/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 648/24 w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2023 r., nr 63/23 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 28 października 2022 r., nr I OT/200/2022; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 648/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty [...] w W. (zwanej dalej "Wspólnotą") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 63/23 w zasadniczej części utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 28 października 2022 r., nr IOT/200/2022 nakazującą skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w Warszawie poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) zastąpieniu belek drewnianych belkami stalowymi IPE 200 wstawionymi od dołu pomiędzy istniejące belki drewniane, opierając je na ścianach konstrukcyjnych minimum 20 cm, 2) zastąpieniu podsufitki sufitem podwieszonym do nowych belek stalowych z płyt gipsowo-kartonowych na stelażu. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję pierwszoinstancyjną jedynie w części dotyczącej terminu jej wykonania i nakazał wykonanie wymienionych w niej obowiązków w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcia poprzedzone były zawiadomieniem stron (20 maja 2022 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w Warszawie i równocześnie wydanym postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r., którym Powiatowy Inspektor nałożył na Wspólnotę obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego stropu. Wspólnota przy piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r. przedłożyła ocenę techniczną sporządzoną w maju 2022 r. przez mgr inż. J. G., która następnie została dodatkowo uzupełniona na wezwanie organu.
Jak zaznaczono wyżej, organy nadzoru budowlanego opowiedziały się za koniecznością skierowania do Wspólnoty określonych nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
We wskazanej decyzji z dnia 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b.") właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Natomiast w myśl art. 66 ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora art. 66 ust. 1 P.b. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to nadzór budowlany jest obowiązany do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Wojewódzki Inspektor nie miał wątpliwości, że strop nad lokalem mieszkalnym nr [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Zwrócił uwagę na ustalenia oględzin dokonanych w dniu 21 marca 2022 r., w toku których zaobserwowano korozję biologiczną desek stropu oraz ich uszkodzenia, odpadnięcie od belek, a także przedłożoną ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. J. G. Zdaniem organu ustalenia te rodzą konieczność podjęcia stosownych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy zaznaczył, że chociaż w przedłożonym opracowaniu wskazano na alternatywne rozwiązanie polegające na wzmocnieniu istniejących drewnianych belek stropowych dokręconymi do nich blachami wzmacniającymi, to w jego ocenie rozwiązanie to budzi poważne wątpliwości. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że autor oceny technicznej z jednej strony potwierdził konieczność wymiany belek stropu, wskazując na brak cech użytkowych i zły stan techniczny (wynikający z wielokrotnego ich zalewania przez co drewno jest zmurszałe), a z drugiej strony przewidział prace mające na celu ich wzmocnienie dokręconymi do nich blachami – innymi słowy dokręcenie śrubami blachy do zmurszałego drewna, które utraciło swoje właściwości użytkowe, w tym nośne (ugięcie rzeczywiste jest większe od ugięcia dopuszczalnego). W przypadku całkowitej degradacji belek drewnianych konstrukcja stropu zostanie oparta wyłącznie na wzmacniających blachach, stąd w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor słusznie pominął możliwość wykonania obowiązku w sposób alternatywny (wzmocnienie blachami), opowiadając się za rozwiązaniem polegającym na wymianie belek, które również wynikało z oceny technicznej sporządzonej przez mgra inż. J. G., a które organ uznał za jedyne gwarantujące bezpieczeństwo konstrukcji. Wojewódzki Inspektor podkreślił wreszcie, że dokumenty przedkładane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b, to jest ocena techniczna lub ekspertyza, podlegają weryfikacji organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."), to jest z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.
Wojewódzki Inspektor wskazał również, że adresatem obowiązku z art. 66 w zw. z art. 61 P.b. powinna być Wspólnota jako zarządca nieruchomości, gdyż strop należy do elementów konstrukcyjnych budynku.
Końcowo organ dodał, że zmienił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków w związku z zakresem prac, które należy przeprowadzić.
Decyzję Wojewódzkiego Inspektora zaskarżyła Wspólnota.
Wskazany na wstępie wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty. Wyjaśnił, że celem art. 66 P.b. jest jak najszybsze usunięcie stanu, który zagraża bezpieczeństwu zdrowia lub życia ludzkiego. Ma to prowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym.
Sąd wywodził, że zarzuty skargi, oprócz kwestii związanych z brakiem środków na przeprowadzenie nakazanych prac, koncentrują się na wadliwości postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 138 k.p.a. okazał się jednak niezasadny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej, swobodnej, a nie dowolnej oceny, a następnie ustalił prawidłowo stan faktyczny. Oceniając stan techniczny sufitu oparł się zarówno na dowodzie z oględzin i ocenie technicznej. Wspólnota nie podważała natomiast konieczności naprawy sufitu lokalu nr [...] , ani oceny technicznej mgra inż. J. G., którą zresztą sama przedłożyła. Organ nadzoru budowlanego był uprawniony do jego oceny zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 P.b. Dokumenty z art. 81c ust. 2 P.b., to jest ocena techniczna lub ekspertyza podlegają ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 K.p.a., z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał za przekonujące wyjaśnienia Wojewódzkiego Inspektora dotyczące przyjętego sposobu naprawy spornego stropu. Wskazał, że alternatywny sposób naprawy nie jest wystarczający do usunięcia stanu zagrożenia. Większe koszty naprawy w wariancie podstawowym, zresztą w żaden sposób przez Wspólnotę nie wykazane, nie mogą przeważać nad skutecznością w osiągnięciu celu polegającego na usunięciu stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził też, że organy nie musiały korzystać z nowej opinii biegłego, skoro zakres stwierdzonych nieprawidłowości w świetle dotychczasowych ustaleń organu (oględziny) i oceny technicznej nie budził wątpliwości. Ocena techniczna mgra inż. J. G. była jednak pomocna w ustaleniu stanu faktycznego w ocenie organu nadzoru budowlanego, a jej niespójność dotyczyła jedynie jednego ze sposobów naprawy.
Sąd przeprowadził także dowód z dokumentów dołączonych do skargi, jednakże uznał, że nie może to prowadzić do oczekiwanych przez skarżącą skutków. Ekspertyza techniczna (którą złożono) jest tylko dokumentem prywatnym, nie jest opinią biegłego, a nadto nie została dopuszczona jako dowód w toku postępowania administracyjnego. Oparcie się na niej prowadziłoby do przerzucenia ciężaru gromadzenia i oceny materiału dowodowego na sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota, zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organy obu instancji nie zbadały należycie stanu faktycznego i dokonały analizy oceny technicznej mgra inż. J. G. w sposób powierzchowny, niekonsekwentny i pozbawiony zasad logiki. W szczególności Wojewódzki Inspektor uznał, że doszło do całkowitej degradacji belek drewnianych, podczas gdy belki te nie były w ogóle odkryte, a zatem nie zostały bezpośrednio zbadane. W ocenie Wspólnoty, zatem pomimo naruszenia art. 7, art. 77 § 1-2, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 138 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował większości z podnoszonych w skardze istotnych argumentów, a zamiast tego stwierdził, że zakres nieprawidłowości w świetle dotychczasowych ustaleń organu (oględziny) i oceny technicznej mgra inż. J. G. nie budził wątpliwości i w ten sposób skarga nie została uwzględniona;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie zarzutów skargi i uznanie, że oprócz kwestii zawiązanych z brakiem środków na przeprowadzenie nakazanych prac koncentrowały się one na wadliwości postępowania dowodowego. Wspólnota podniosła, że tymczasem jej zarzuty miały wpływ na wynik sprawy nie tylko w ten sposób, że organy wybrały najdroższy sposób naprawy dachu, ale wybrano też sposób najmniej optymalny z punktu widzenia celowości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, to jest najtrudniejszy, najdłuższy, nie będący remontem, a w istocie generalną przebudową budynku; możliwy do zrealizowania tylko za zgodą osób trzecich, a zatem nie gwarantujący szybkiego zapewnienia należytego stanu obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 P.b.;
3. art. 66 ust. 1 P.b. poprzez stwierdzenie, że jeśli organ zdecyduje się narzucić stronie sposób naprawy obiektu budowlanego, to koszty poszczególnych wariantów doprowadzenia do stanu zgodne z prawem przy ich wyborze przez organ są irrelewantne. Zdaniem Wspólnoty celem tego przepisu jest jak najszybsze usunięcie stanu zagrażającego bezpieczeństwu w sposób racjonalny i unikający podnoszenia standardu ponad ten, w którym obiekt został wybudowany, a zatem powinien on z tego względu unikać nakładania na stronę, bez ważnego powodu, obowiązku ponoszenia większych aniżeli konieczne kosztów inwestycyjnych;
4. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) poprzez nieoznaczenie faktów, które miały zostać wykazane dowodami z dokumentów dopuszczonymi na rozprawie z dnia 6 lipca 2023 r. Miało to wpływ na wynik sprawy, ponieważ w zakresie dokumentu ekspertyzy mgra inż. H. S. Sąd pierwszej instancji mylnie uznał, że dokument ten miał służyć przerzuceniu ciężaru dowodzenia na sąd administracyjny, podczas gdy miał tylko wykazać nieprawidłowość ekspertyzy inż. J. G. i niekompletność materiału dowodowego zebranego przez organ administracyjny;
5. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ekspertyza mgr inż. H. S. nie mogła służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy, podczas gdy skarżąca nie domagała się merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej przez sąd administracyjny, tylko wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, przy czym wadliwości wynikały z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a dopuszczone dokumenty w sposób uzupełniający potwierdzały tezę, że zaskarżoną decyzję oparto o niekompletny i wadliwy materiał dowodowy, przede wszystkim w postaci wadliwej opinii mgra inż. J. G.;
6. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i art. 245 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, że ekspertyza mgr inż. H. S. była tylko dokumentem prywatnym, nie dopuszczonym w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy Sąd pierwszej instancji, skoro dopuścił ten dowód, miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ocenić moc dowodu według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dostępnego w aktach administracyjnych i uzupełniająco – w aktach sądowoadministracyjnych;
7. art. 160 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 1 i 236 § 1 K.p.c., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. [w skardze kasacyjnej omyłkowo "K.p.c."] poprzez niewydanie postanowienia w zakresie wniosku o dopuszczenie dowodu z obliczeń wykonanych przez inż. J. G. z dnia 22 maja 2020 r., podczas gdy zarówno dopuszczając lub pomijając dowód Sąd powinien wydać postanowienie. Nie można odtworzyć z uzasadnienia wyroku, czy ten dowód przeprowadził, a jeśli nie, jaka była przyczyna i podstawa prawna tego pominięcia;
8. art. 141 § 4 P.p.s.a. [w skardze kasacyjnej omyłkowo "K.p.c."] poprzez niewyjaśnienie, dlaczego dowód z dopuszczonych przez Sąd pierwszej instancji dokumentów w postaci decyzji Powiatowego Inspektora m.st. Warszawy z dnia 5 maja 2021 r. nr IOT/114/2021 oraz w postaci wydruku z ksiąg wieczystych nie może odnieść żadnego skutku, a poprzestanie na wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia jedynie w stosunku do ekspertyzy mgra inż. H. S., w tym zamieszczenie w uzasadnieniu po słowach "po pierwsze" niekompletnej argumentacji bez części po słowach "po drugie", "po trzecie", mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ z konstrukcji uzasadnienia niewątpliwie wynika, że Sąd pierwszej instancji chciał umieścić taką argumentacje, ale tego nie zrobił, co uniemożliwia w tym zakresie kontrolę instancyjną;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi w pkt 2 i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, argumentując, że treść ekspertyzy mgra inż. J. G. była skarżącej znana, w sytuacji, gdy organy obu instancji były wyspecjalizowane w zakresie spraw budowlanych i mogły w toku postępowania administracyjnego powiadomić stronę, że ich zdaniem ekspertyza ta jest nieścisła, a belki drewniane (których nie odkryto ani nie badano ani w trakcie oględzin ani też nie badał ich przed sporządzeniem ekspertyzy załączonej do akt administracyjnych mgr inż. J. G.) były w stanie nienadającym się do ich wzmocnienia blachą. Skarżąca dowiedziała się o tym fakcie dopiero z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji;
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez nieuznanie właścicieli lokalu nr [...] za stronę postępowania, podczas gdy wzmocnienie stropu belkami IPE 200 wymaga ingerencji w ich prawo własności, co czyni nałożony na Wspólnotę obowiązek naprawy stropu niewykonalnym.
Wskazując na powyższe, Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W kolejnych pismach procesowych kierowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wspólnota podkreślała, że stan techniczny spornego stropu pogarsza się, a ona nie uchyla się od jak najszybszego rozwiązania problemu. Według jej ustaleń nałożone przez organy obowiązki rodzą znaczne koszty, a do tego powstają wątpliwości co do technicznych aspektów ich wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie sprawy, zgodnie z intencją strony skarżącej kasacyjnie, wymaga skoncentrowania się na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca Wspólnota konsekwentnie podnosi, że organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym, który nie był wystarczający do ostatecznego przesądzenia o konieczności wykonania prac budowlanych w zakresie i technologii wskazanej w zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny.
Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena stanu technicznego stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., a w szczególności stanu belek drewnianych tego stropu. To właśnie ustalenia w tym zakresie legły u podstaw nakazu, wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., zastąpienia belek drewnianych belkami stalowymi IPE 200 oraz zastąpienia podsufitki sufitem podwieszonym. Nakazane prace stanowią poważną ingerencję w substancję konstrukcyjną budynku i wiążą się ze znacznymi obciążeniami finansowymi dla Wspólnoty. Z tego względu materiał dowodowy, na którym oparto tak daleko idące obowiązki, powinien być kompletny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.
Tymczasem analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim oceny technicznej sporządzonej przez mgr. inż. J. G., na której organy oparły swoje ustalenia, prowadzi do wniosku, że stan belek drewnianych nie został w sposób niebudzący wątpliwości zbadany i udokumentowany. W ocenie technicznej wskazano wprawdzie, że belki drewniane stropu nad lokalem nr [...] wykazują "zmurszenie drewna", są ugięte i zdaniem autora "są w złym stanie technicznym, wymagają wymiany". Jednakże stwierdzenia te, jak słusznie podnosi skarżąca Wspólnota i co znajduje odzwierciedlenie w przedstawionym stanowisku, pozostają w pewnym kontraście z zawartą w tej samej ocenie technicznej propozycją alternatywnego sposobu naprawy, polegającego na wzmocnieniu istniejących belek stropowych blachami wzmacniającymi. Co więcej, autor oceny technicznej, uzupełniając ją na wezwanie Powiatowego Inspektora, przedstawił szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące właśnie tego wzmocnienia. Świadczy to o tym, że mgr inż. J. G. nie wykluczał definitywnie możliwości naprawy belek, a jego stanowisko co do ich stanu ("zmurszałe") nie było tak kategoryczne, jak przyjęły to organy.
Wojewódzki Inspektor, a za nim Sąd pierwszej instancji, uznały, że wzmocnienie belek nie jest możliwe z uwagi na ich degradację. Jednakże w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, który w sposób przekonujący potwierdzałby tę tezę. W samej ocenie technicznej mgr. inż. J. G. nie przedstawiono szczegółowych danych dotyczących sposobu weryfikacji stanu technicznego belek drewnianych. Autor ograniczył się do stwierdzenia, że zmurszenie drewna "widoczne jest z lokalu mieszkalnego nr [...]", powołując się ogólnie na zjawiska takie jak zalanie, które mogły wpłynąć na pogorszenie ich stanu. Brakuje jednak opisu przeprowadzonych badań, np. odkrywek w reprezentatywnych miejscach, które pozwoliłyby na rzetelną ocenę stopnia degradacji drewna i rzeczywistych możliwości jego wzmocnienia. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin z dnia 21 marca 2022 r. oraz dokumentacji fotograficznej, belki stropowe w znacznej części pozostawały zasłonięte tynkiem lub podbitką, co uniemożliwiało ich dokładną inspekcję bez dokonania stosownych odkryć. Stwierdzenie w protokole oględzin o braku możliwości jednoznacznej oceny stanu technicznego belek stropowych po zalaniu dodatkowo potwierdza te wątpliwości.
Należy również zwrócić uwagę na argumentację Wspólnoty dotyczącą dokumentacji z maja 2020 roku, a mianowicie obliczeń sprawdzających wytrzymałość belek stropowych, sporządzonych w związku z projektowaną zmianą funkcji poddasza. Z dokumentacji tej nie wynika, że belki były wówczas w złym stanie technicznym, a wręcz przeciwnie, stwierdzono ich wystarczającą nośność. Chociaż dokument ten nie był dowodem w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, to jednak jego treść, na którą powołuje się Wspólnota, powinna skłaniać do refleksji nad rzeczywistym stanem belek, zwłaszcza w kontekście wewnętrznych niespójności w opinii mgra inż. J. G.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie faktycznego stanu belek stropowych ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Od tego ustalenia zależy bowiem nie tylko wybór technologii naprawy, ale także zakres i koszt niezbędnych prac. Nałożenie na Wspólnotę obowiązku wymiany całej głównej konstrukcji stropu, co jest rozwiązaniem najdalej idącym i najbardziej kosztownym, musi być poprzedzone jednoznacznym i niepodważalnym wykazaniem, że inne, mniej inwazyjne metody naprawy, w tym proponowane przez samego autora ekspertyzy wzmocnienie, nie są możliwe do skutecznego zastosowania. Tymczasem organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, zbyt pochopnie, opierając się na nie w pełni zweryfikowanych i niejednoznacznych przesłankach, odrzuciły możliwość wzmocnienia belek, przyjmując za pewnik ich znaczną degradację. Naruszono tym samym zasady postępowania dowodowego wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Decyzja wydana z naruszeniem tych zasad, która nakłada na Wspólnotę bardzo kosztowne i skomplikowane obowiązki naprawy stropu, odrzucając przy tym – bez wystarczającej analizy – potencjalnie racjonalny wariant alternatywny (wzmocnienie belek stropowych), nie może się ostać.
Mając na uwadze powyższe uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji.
W tej sytuacji analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 P.b., poprzez błędną interpretację przesłanek wyboru sposobu naprawy, a także zarzutów dotyczących postępowania dowodowego przed Sądem pierwszej instancji (art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. i regulacji powiązanych), staje się drugorzędna. Nie można bowiem przesądzić o prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego ani ocenić zasadności dopuszczenia bądź pominięcia określonych dowodów przez Sąd, gdy podstawowe ustalenia faktyczne, od których zależy zastosowanie tej normy, zostały poczynione wadliwie. Dokumentacja przedstawiona przez Wspólnotę na etapie postępowania sądowego, w tym ekspertyza mgra inż. H. S. , może natomiast stanowić przydatny materiał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., podniesionego w punkcie 10 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niezasadny. Skarżąca Wspólnota upatruje naruszenia art. 28 K.p.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości wyłącznie na Wspólnotę, podczas gdy – zdaniem skarżącej – decyzja powinna być również skierowana do właścicieli lokalu nr [...] , z uwagi na konieczność ingerencji w ich prawo własności przy wykonywaniu nakazanych robót.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 28 K.p.a. definiuje stronę postępowania administracyjnego, gwarantując jej czynny w nim udział. Właściciele lokalu nr [...]: A. W. i P. K., brali udział w postępowaniu administracyjnym i doręczano im decyzje. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie tych osób w toku postępowania jako stron.
Kluczowa – według intencji Wspólnoty – dla oceny rozważanego zarzutu jest jednak kwestia prawidłowego określenia adresata obowiązku nałożonego w trybie art. 66 P.b. Skarżąca kasacyjnie wskazując na art. 28 K.p.a. zdaje się mylić status strony w postępowaniu administracyjnym z kwestią bycia adresatem decyzji administracyjnej nakładającej określone obowiązki. Zgodnie z art. 61 P.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., tj. m.in. zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. W przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, kierując ten nakaz do podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu.
W niniejszej sprawie nakazane roboty budowlane dotyczą stropu nad lokalem nr [...] , który jest elementem konstrukcyjnym budynku. Strop, jako taki, stanowi część wspólną nieruchomości w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 z późn. zm.). Za utrzymanie nieruchomości wspólnej w należytym stanie odpowiada wspólnota mieszkaniowa, która jest zarządcą. Dlatego też to Wspólnota, jako zarządca, jest właściwym adresatem decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym części wspólnej budynku, jaką jest przedmiotowy strop.
Argumentacja skarżącej, koncentrująca się na fakcie, iż wykonanie nakazanych robót będzie wymagało ingerencji w lokal nr [...] , a nawet może wiązać się z czasowym wyłączeniem lokali z użytkowania, nie podważa prawidłowości zaadresowania decyzji do Wspólnoty. Kwestie związane z koniecznością uzyskania dostępu do poszczególnych lokali w celu przeprowadzenia remontu części wspólnych nie należą do materii regulowanej przez P.b. w kontekście określania adresata decyzji z art. 66 P.b., lecz są rozstrzygane na gruncie odrębnych ustaw, w szczególności ustawy o własności lokali. Art. 13 ust. 2 tej ustawy stanowi, że na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwolić na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje. Jeżeli właściciel lokalu nie wyrazi zgody, zarząd może żądać od niego zezwolenia na wstęp do lokalu w drodze powództwa cywilnego. Fakt, że wykonanie decyzji administracyjnej może napotkać trudności natury faktycznej lub wymagać podjęcia przez jej adresata (Wspólnotę) dodatkowych działań, w tym na drodze cywilnoprawnej w celu uzyskania dostępu do lokalu, nie czyni decyzji niewykonalną w momencie jej wydania ani nie uzasadnia zmiany jej adresata na właścicieli poszczególnych lokali, gdy obowiązek dotyczy części wspólnych. Sama skarżąca zauważa, że kwestia udostępnienia lokalu ma charakter cywilnoprawny i podlega rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Nie zmienia to jednak administracyjnego charakteru obowiązku nałożonego na Wspólnotę jako zarządcę, polegającego na doprowadzeniu części wspólnych budynku do należytego stanu technicznego.
Podsumowując, wobec stwierdzenia, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób należyty kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest rzeczywisty stan techniczny belek stropowych i możliwość ich wzmocnienia, a Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ten stan rzeczy, zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje organów obu instancji należało uchylić.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego, w tym, w razie potrzeby, do zlecenia dodatkowej, jednoznacznej ekspertyzy technicznej lub dokonania niezbędnych odkrywek, celem precyzyjnego ustalenia stanu belek drewnianych i rzeczywistych możliwości ich naprawy, a dopiero na tej podstawie do rozważenia, jaki zakres prac jest niezbędny do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego spornego stropu w trybie art. 66 P.b.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącą:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 26 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 141 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 109 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 zł i 240 zł, odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 23 akt sądowych).
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.