II OSK 2576/19

II OSK 2576/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 1155/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-04-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
art. § 271 ust. 1, 2 i 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 7 i  9 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1155/18 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim rysunek planu, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały, wytycza nieprzekraczalną linię zabudowy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały dla działki nr [...] w miejscowości A., obręb A., gmina N., 2. zasądza od Gminy N. na rzecz A. M. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1155/18, oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W uchwale Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r., nr [...], działka skarżącej znalazła się na obszarze określonym symbolem 3 MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) z nakreśloną linią zabudowy.
Pismem z dnia 18 października 2018 r. A. M., działając przez pełnomocnika, zakwestionowała uchwałę w odniesieniu do działki [...] będącej jej własnością (pismo zatytułowała "wezwaniem do zapłaty"). Podkreśliła, że plan narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: "r.w.t"), jako że linię zabudowy wyznaczono w odległości 9, a nie 12 m od granicy znajdującego się w sąsiedztwie lasu.
Pismem z dnia 31 października 2018 r., RG.6722.24.2018, Burmistrz odpowiedział na wezwanie i podkreślił, że w planie określona została nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana ze względu na uwarunkowania krajobrazowe i funkcjonalne. Organ przyznał zarazem, że w przypadku projektowania należy brać pod uwagę r.w.t., jednakże podkreślił, iż istnieje możliwość stosowania od tych przepisów odstępstw w sytuacjach indywidualnie określonych.
W skardze A. M. zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnie z przepisami odrębnymi i poprowadzenie linii zabudowy dla działki [...]1 w odległości 9 metrów od granicy lasu, podczas gdy dopuszczalna odległość od granicy lasu wynosi 12 metrów. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w części obejmującej ustalenie linii zabudowy dla działki [...]1, położonej w miejscowości A. Wystąpiła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący gminę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 1 planu, ilekroć mowa w nim o zabudowie, należy przez to rozumieć także wiaty. Te ostatnie nie podlegają zaś przepisom odległościowym z § 271 r.w.t.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd podniósł, że jest bezspornym, iż linia zabudowy wyrysowana w części graficznej planu w granicach działki A. M. [...]1 przebiega w odległości około 9 metrów od granicy lasu, który znajduje się na sąsiedniej działce [...]2. Wynika to z wydruków dostarczonych przez pełnomocnika skarżącej. Te ostatnie nie są co prawda dokumentami urzędowymi, jednak ich treść jest wiarygodna i nie została zakwestionowana przez organ.
Wskazał też, że nie jest również sporne między stronami rozumienie pojęcia "granicy lasu". Z całości materiału wynika, że przyjęto, iż granica lasu pokrywa się z granicą ewidencyjną działki [...]1 i [...]2, która w tym przypadku jest granicą konturu lasu.
Odnosząc się do relacji pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu i przepisami r.w.t., Sąd stwierdził, że oznaczenie linii zabudowy w planie nie oznacza dopuszczalności każdej zabudowy przy granicy z terenami leśnymi. § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. odnoszą się wyłącznie do kwestii dopuszczalności zabudowy budynkami o oznaczonej klasie odporności ogniowej. Poza tym, warunki z przywołanego paragrafu r.w.t. powinny być uwzględniane na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu r.w.t. nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Poczynił przy tym zastrzeżenie, że należy postulować, aby planowanie przestrzenne było realizowane zgodnie z wymaganiami technicznymi budynków. Niespójność w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych a przepisami technicznymi może bowiem w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto, Sąd wyjaśnił, że r.w.t., co wynika wprost z § 2 ust. 1 tego aktu prawnego. "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych [...]". Również tak zakreślony zakres przedmiotowy rozporządzenia świadczy o tym, że zamiarem prawodawcy nie było skierowanie go do organów realizujących zadania w zakresie planowania przestrzennego.
Sąd podniósł, że r.w.t. nie ma charakteru bezwarunkowego. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"): "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, o których mowa w art. 7 [...]", a zgodę w tym zakresie wydaje właściwy minister.
Stwierdził też, że linia zabudowy na działce [...]1 jest "nieprzekraczalną linią zabudowy", co oznacza, że nie może być ona poczytywana jako nakaz realizacji obiektu budowlanego w jej granicy (co jest cechą tzw. "obowiązującej linii zabudowy"), ale tylko do tej linii. Oznacza to, że zaprojektowanie budynku z uwzględnieniem § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t., nie będzie prowadziło do naruszenia planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
1. art. 15 ust 1 u.p.z.p. w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 i ust. 8 r.w.t., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie został sporządzony z naruszeniem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust 1 u.p.z.p., oraz że przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest poprowadzenie linii zabudowy dla działki [...]1 w odległości 9 metrów od granicy lasu, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, najmniejsza dopuszczalna odległość budynku od granicy lasu wynosi 12 metrów i tak też powinna zostać poprowadzona nieprzekraczalna linia zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są przepisami odrębnymi określonymi w art. 15 ust 1 u.p.z.p.;
2. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy r.w.t. nie mają charakteru bezwzględnego, w związku z czym istnieje możliwość zastosowania zasady odstępstwa przewidzianej w art. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 ust 1 Prawa budowlanego;
3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta N. nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z naruszeniem zasad jego sporządzania.
II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się tym, że w zaskarżonym wyroku brak jest szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego WSA w Poznaniu uznał, że przepisy r.w.t., nie należą do kategorii przepisów odrębnych wskazanych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a odnoszących się do wymogów, które musi spełniać prawidłowo sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta N. w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.
Zarzut przedstawiony w pkt. I 1 dotyczy nieuznania przez Sąd I instancji przepisów r.w.t. za przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.", co miało kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli zaskarżonej uchwały. Sąd nie uznał bowiem, że przepisy r.w.t. są przepisami odrębnymi w powyższym znaczeniu. W konsekwencji przyjęto, że przepisy r.w.t., określające odległości między zewnętrznymi ścianami budynków (tu: między granicą lasu i zewnętrzną ścianą planowanego budynku), nie determinują wyznaczenia w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Użycie w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań obszaru objętego granicami planu, jego dotychczasowego i planowanego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania. Gdy na obszarze objętym granicami planu znajdują się bądź mają się znaleźć tereny przeznaczone pod zabudowę, wówczas w tym właśnie zakresie należy uznać przepisy r.w.t. za przepisy odrębne.
Zarówno przepisy u.p.z.p., jak i przepisy r.w.t. normują przebieg procesu inwestycyjno – budowlanego. Przeznaczanie terenów pod zabudowę na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę tego procesu poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym w planie miejscowym. Jeżeli więc, mając powyższe na względzie, na działce przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną została wytyczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 9 m od jej granicy (w tym przypadku granicy przylegającej do lasu), to należałoby przyjąć, że w tej odległości istnieje możliwość posadowienia budynku jednorodzinnego.
Twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od jej granicy, a co za tym idzie w odległości 9 m od granicy lasu jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem w tej odległości można zlokalizować wiatę, która w rozumieniu zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 4 pkt 1) jest budynkiem, nie usprawiedliwia zaskarżonych ustaleń planu, ponieważ nieprzekraczalna linia zabudowy powinna odnosić się przede wszystkim do zabudowy przewidzianej w planie, czyli w tym przypadku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przepisy r.w.t. nie dopuszczają zaś takiej zabudowy w odległości 9 m od granicy lasu.
Zatem ustalenia planu w tym zakresie pozostają w sprzeczności z przepisami, które będą miały zastosowanie na etapie realizacji ustaleń zawartych w planie. Niezgodność tych ustaleń należy traktować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z tych zasad jest bowiem zasada sporządzania planów miejscowych zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto należy podkreślić, że sprzeczność ustaleń planu w przepisami r.w.t. należy doczytywać jako naruszenie wywodzonej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granicy lasu, prowadzi inwestora do błędnego przekonania o możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w tej odległości.
Z tego też względu także zarzut sformułowany w pkt. I 3 należało uznać za usprawiedliwiony.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami wskazanymi w pkt I 2 i w pkt II 1.
I tak, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w kontrolowanej sprawie. Jedynie na marginesie należałoby zakwestionować pogląd przedstawiony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jakoby było możliwe odstąpienie od stosowania przepisów r.w.t. na działce skarżącej w zakresie odległości ściany zewnętrznej planowanego budynku od granicy lasu. Otóż zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tyle że odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Obowiązek lokalizowania budynków w odległości co najmniej 12 m od granicy lasu, określony przepisami r.w.t. został wprowadzony z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, co wynika z treści tych przepisów i brzmienia tytułu działu VI i rozdział 7 r.w.t., w którym przepisy te zostały ujęte. Stąd też należy przyjąć, że odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w tym przypadku nie jest możliwe.
Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim został wskazany w pkt. II 1. skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia, dlatego że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego – jego zdaniem – przepisy r.w.t., nie należą do kategorii przepisów odrębnych wskazanych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnienie tego stanowiska, które jak już wyżej wskazano skład orzekający zakwestionował, znajduje się na s. 6 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wynika z niego, że przepisy r.w.t. odnoszą się do etapu udzielania pozwolenia na budowę, chociaż dalej Sąd zastrzega, że niespójność w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych i przepisami technicznymi może w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.