II OSK 2575/10

II OSK 2575/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 315/10 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2010-07-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 1, art. 3, ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Beata Jezielska /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Biura Projektów Budowlanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 315/10 w sprawie ze skargi [...] Biura Projektów Budowlanych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2010r. (Sygn. akt IV SA/Po 315/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wojskowego Biura Projektów Budowlanych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2010r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia 3 grudnia 2009r. Prezydent Miasta Poznania po rozpoznaniu wniosku Wojskowego Biura Projektów Budowlanych odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na dz. nr 2 ark. 51 oraz 2, ark. 52, obręb Starołęka, położonych w Poznaniu pomiędzy ul. Ożarowską i ul. Strzeleckiego. Organ wskazał, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż nie jest spełniony warunek określony w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominują tereny zieleni i lasy, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca występuje w rejonie ulic: Domeyki, Arctowskiego, Czekanowskiego, Głuszyna oraz zachodniej strony ul. Strzeleckiego. Wprawdzie planowana zabudowa kontynuuje funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jednak na sąsiednich działkach nie występują budynki, których lokalizacja umożliwiłaby wyznaczenie linii zabudowy. Planowana inwestycja nie kontynuuje bowiem linii zabudowy dla projektowanego zespołu budynków wzdłuż ul. Strzeleckiego, nie ma także podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla budynków sytuowanych w głębi wnioskowanego terenu. Wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim wystąpił o to wnioskodawca, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy, odmiennego od tego który już istnieje na analizowanym obszarze. Zatem organ w sposób nieuprawniony ustaliłby na przedmiotowym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, które to funkcje zarezerwowane są wyłącznie dla planu miejscowego. Ponadto wskazano, iż istniejące uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzonej inwestycji, gdyż wnioskowany teren jako teren zieleni bez prawa do zabudowy nie był bilansowany w zakresie planowania rozbudowy sieci wodno – kanalizacyjnej. Podniesiono także, iż nie jest spełniony warunek określony w pkt. 4 z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przedmiotowa inwestycja na działce nr 2 ark. 52 dotyczy gruntów leśnych, a nie uzyskano zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Wojskowe Biuro Projektów Budowlanych. Podano, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mapa stanowiąca integralny załącznik decyzji, winna dotyczyć terenu, który podlega analizie i odzwierciedlać cały obszar analizowany. Z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem analizy jest obszar niespełniający warunki określone w § 3 pkt. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odwołujący się wskazał, iż zgodnie z powołanymi przepisami przedmiotem analizy winien być obszar znacznie większy niż ten, który obrazuje mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji. Podniesiono ponadto, iż organ I instancji niezasadnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występująca w analizowanym obszarze, przy czym kontynuuje nie tylko wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej, ale również wysokość budynków oraz szerokość elewacji frontowej. Jedynie pod kątem linii zabudowy planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w analizowanym obszarze. Podniesiono, iż organ wydający zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w sporządzonej analizie istnienia obiektu w budowie po stronie ul.Strzeleckiego - tej samej co planowana inwestycja. Zgodnie § 4.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ całkowicie pominął fakt, że po tej samej stronie ul. Strzeleckiego wyznaczona została linia zabudowy, albowiem na jednej z położonych tam nieruchomości wzniesiony został budynek mieszkalno - usługowy, na którego budowę organ I instancji wydał pozwolenie na budowę. Również z załączonej do odwołania mapy w sposób oczywisty wynika, że obszar analizy powinien objąć nie tylko budynki znajdujące się wzdłuż ul. Strzeleckiego, ale całe osiedla znajdujące się na obszarze podlegającym analizie. Nawet jeśli planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w analizowanym otoczeniu, to organ powinien wyznaczyć inną nową linię zabudowy, gdyż jest to element jego wyłącznej kompetencji. Przy czym decyzja organu może, ale nie musi uwzględniać oczekiwań inwestora. W razie niezgodności linii zabudowy z sąsiednimi działkami organ I instancji powinien był ustalić obowiązującą linię zabudowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odnosząc się do kwestii braku odpowiedniego uzbrojenia odwołujący wskazał, iż z pisma przedsiębiorstwa zajmującego się budową sieci wodno-kanalizacyjnej wynika, iż nie jest wykluczona rozbudowa tej sieci na przedmiotowym terenie. Także dostawca energii elektrycznej poinformował odwołującego o możliwości zasilenia części przylegającej bezpośrednio do ul. Strzeleckiego projektowanego osiedla. Zatem aktualny brak uzbrojenia przedmiotowego terenu w sieć wodno-kanalizacyjną nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, skoro dostawcy mediów wyrazili gotowość odpowiedniego uzbrojenia terenu w media. Przy tym organ winien był wezwać wnioskodawcę do przedłożenia umów dotyczących uzbrojenia terenu, zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący wskazał, iż dokonał ograniczenia terenu inwestycji wyłącznie do terenów, które nie kolidują z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ograniczenie jej wyłącznie do terenów nieleśnych. Teren przedmiotowej inwestycji to teren rolny, a zgodnie z nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 10 października 2008 r. (która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.) odrolnienie gruntów znajdujących się na obszarze miast następuje z mocy prawa.
Decyzją z dnia 24 lutego 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podniesiono, iż w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowaniu i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Podano, iż wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy winna być wydawana dla pojedynczych obiektów, jednak w orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się w niektórych przypadkach wydanie decyzji dla więcej niż jednego obiektu, ale wówczas konieczne jest ustalenie warunków zabudowy osobno dla każdego z nich. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że wnioskodawca zamierza wybudować zespół budynków jednorodzinnych, drogi wewnętrzne, ciągi piesze i miejsca parkingowe, budynki użyteczności publicznej. Działki objęte wnioskiem to obecnie użytki rolne, łąki i lasy, a przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominują tereny zieleni i lasy. Wskazano, iż planowana zabudowa w odniesieniu do pojedynczych obiektów wchodzących w jej skład, kontynuuje funkcje i niektóre parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które występują w obszarze analizowanym. Jednak nie ma żadnych powiązań urbanistycznych z zabudową położoną po drugiej stronie ulicy Strzeleckiego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że decyzje o warunkach zabudowy nie mogą zastępować planów miejscowych. Tymczasem planowana inwestycja z uwagi na swe położenie i rozmiary dotyczy zespołu, który stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. Nie stanowiłaby zatem kontynuacji funkcji i cech zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Tak istotna zmiana zagospodarowania terenu może być dokonywana tylko w planie miejscowym. Wskazano, iż w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja nie ma działki lub terenu zabudowanych w sposób podobny do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę, brak bowiem działki zabudowanej kompleksem kilkudziesięciu domów. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia parametrów co do 90 budynków zgodnie z zasadami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje odstępstwa, ale muszą one wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wyniki analizy nie przemawiają za wyznaczeniem parametrów nowej zabudowy w odmienny od wymaganego sposób. Decyzje o warunkach zabudowy nie mogą być stosowane do zagospodarowywania terenów wolnych od zabudowy, poprzez tworzenie na nich nowych, dużych kompleksów zabudowy, w tym osiedli mieszkaniowych. Takie tereny winny być zagospodarowywane w oparciu o plany miejscowe. Wyjaśniono przy tym, iż zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że porównań trzeba by dokonywać w odniesieniu do zabudowy odległej, położonej po drugiej stronie drogi i nie wykazującej powiązania z terenem objętym wnioskiem w niniejszej sprawie. Ponadto na terenie analizowanym nie istnieje zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych i zlokalizowana wewnątrz połaci lasu. Pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpili o to skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego terenu. Organ odwoławczy uznał przy tym, iż postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie spełnia wszystkich wymogów ustawowych, gdyż analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu nie została podpisana przez osobę uprawnioną do działania w imieniu organu, a w części graficznej analizy nie wyrysowano prawidłowo całego obszaru analizowanego, jednak ustalenia zawarte w analizie i pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają na wyciągnięcie prawidłowych wniosków oraz podjęcie decyzji. Wskazano także, iż błędem było niedokonanie przez organ I instancji uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Za słuszny uznano również zarzut dotyczący braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji i braku wezwania wnioskodawcy do przedłożenia umów dotyczących uzbrojenia terenu, zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Za niezasadny natomiast uznano zarzut niekompletności załączników od decyzji, wskazując iż z uwagi na decyzję odmowną winna ona zawierać wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w formie opisowej i graficznej. Mimo jednak stwierdzonych nieprawidłowości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego był wystarczający dla podjęcia decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Wojskowe Biuro Projektów Budowlanych, zarzucając naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności zagospodarowania własnego terenu (w tym jego zabudowy) spowodowane błędnym przyjęciem przez organy obydwu instancji, iż w obszarze analizowanym nie ma sąsiedniej działki zabudowanej w sposób, w odniesieniu do którego inwestycja planowana przez skarżącego kontynuowałaby funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie linii zabudowy, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie innej obowiązującej linii nowej zabudowy, pomimo, że możliwość taka wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzez błędne uznanie, że brak mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji jest na tyle nieistotny, że nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucono także naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami obowiązującego prawa i niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegające na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Skarżący podniósł, iż budynki znajdujące się na działkach sąsiednich pozwalają uznać, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie objętym analizą. Zdaniem skarżącego wyciągnięcie odmiennych wniosków byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby działki sąsiednie były zabudowane zabudową inną niż o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, a taka sytuacja nie ma miejsca. Podniesiono, iż ograniczeń w zabudowie wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować rozszerzająco, a ochronie wartości wysoko cenionych (ład przestrzenny, środowisko) służą przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani prawodawca lokalny, ani ustawodawca, nie skorzystali z przysługujących im w tej mierze uprawnień, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla rozszerzającej wykładni ograniczeń w wykonywaniu prawa własności celem ochrony wartości, o których mowa. Podniesiono, iż po zakończeniu planowanej inwestycji nastąpi wydzielenie z niej mniejszych działek, z których każda zabudowana będzie w sposób stanowiący kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Skarżący nie planuje bowiem zabudowy typu szeregowego, nie planuje również wznieść na przedmiotowym terenie bloków, domów wielorodzinnych tudzież obiektów usługowo - handlowych. Zdaniem skarżącego analiza, która sporządzona została w toku postępowania, a także wnioski, jakie z powyższej analizy wyciągnął organ nie są podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Całkowicie bezprawnie organ pominął w analizie zabudowę znajdującą się przy ulicach: B. Malinowskiego, I. Domeyki, P. Strzeleckiego, S. Szolca-Rogozińskiego, J. Czekanowskiego, a która to zabudowa stanowić powinna również podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy przy prawidłowym określeniu obszaru podlegającego analizie. Z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, sporządzonej na zlecenie inwestora, do której nie odniósł się organ odwoławczy, wynika iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występująca w podlegającym analizie obszarze. Zarzucono, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera informacji pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nawet gdyby uznać, że nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy będącej kontynuacją występującej na sąsiednich działkach, to z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy terenu kształtuje w sposób pośredni przyszłe warunki wykonywania prawa własności oraz uwzględniając art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przedmiotowej działki przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż w oparciu o działki sąsiednie. Skarżący podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki — jeden w postaci analizy, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wraz z obszarem jej oddziaływania. W niniejszej sprawie rysunek wskazywany jako załącznik do decyzji nie jest w ogóle mapą obrazującą obszar poddany analizie. Podniesiono przy tym, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXXI/299N/2008 z 18.01.2008r.), które nie jest aktem prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż brak odniesienia się przez organ do projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej przez inwestora nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż był to dokument prywatny, sporządzony na zlecenie skarżącego i stanowi jedynie opinię wyrażającą jego oczekiwania co do treści wnioskowanej decyzji. Kolegium zapoznało się z jego treścią i wzięło go pod uwagę jako dowód w sprawie, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz że teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Wskazano, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, bowiem to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do terenu. Podniesiono, iż zamierzona inwestycja dotyczy budowy zespołu budynków składający się z około 90 obiektów. Teren planowanej inwestycji z jednej strony graniczy z ulicą Strzeleckiego, a w pozostałym zakresie z lasami i gruntami rolnymi. Wskazano, iż wprawdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, która mogłaby pozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla pojedynczych inwestycji, jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tak dużej inwestycji, obejmującej swym zakresem całe osiedle mieszkaniowe składające się nie tylko z domów mieszkalnych, ale również z budynków użyteczności oraz sieci dróg, a dodatkowo obejmującej tak duży obszar oznaczałoby faktycznie kształtowanie ładu przestrzennego, a nie ocenę czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. To należy zaś do zadań organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego planowana inwestycja - budowa zorganizowanego osiedla mieszkaniowego - jest nie do pogodzenia z zastanym stanem rzeczy w obszarze analizowanym. Przy czym wskazano, iż organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować. Wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Inwestor składając wniosek określa w nim parametry przyszłej zabudowy, a organ prowadząc postępowanie ma na celu ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organ linii zabudowy wskazano, iż organ wydając decyzje winien wskazać dokładnie, dlaczego nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy. Przy czym rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Wskazano, iż uzasadnienie organu, iż w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy dla projektowanego zespołu i z tych względów nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla budynków sytuowanych w głębi wnioskowanego terenu uznać należy za niewystarczające. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Pomimo powyższego uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ nie miało ono wpływu na wynik sprawy, z uwagi na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa.
Wyjaśniono ponadto, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak wynika z informacji uzyskanej od organu, została opublikowana uchwała Rady Miasta Poznania nr LXVII/917/V/2010 z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Głuszynki-część A", która swym zakresem obejmuje teren planowanej inwestycji. Z powyższych względów ewentualne dalsze prowadzenie postępowanie w sprawie ustalenie warunków zabudowy uznać należałoby za niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Wojskowe Biuro Projektów Budowlanych w Poznaniu. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na niestwierdzeniu istotnego naruszenia przez organy administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6 Kodeksu poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, art. 7 Kodeksu poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony polegające na błędnym uznaniu, iż inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa, art. 8 Kodeksu poprzez niespełnienie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, art. 80 Kodeksu poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech, wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie za prawidłowe brak wyznaczenia przez organ innej linii nowej zabudowy mimo, iż możliwość taka wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite pominięcie zarzutu naruszenia § 9 powołanego rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż budynki znajdujące się na działkach sąsiednich pozwalają uznać, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie objętym analizą, gdyż w sąsiedztwie planowanej inwestycji są budynki o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Zarzucono, iż uznanie przez Sąd I instancji iż rozmiar planowanej inwestycji jest przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi istotne naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zakresie wielkości inwestycji, ani ograniczeń obszarowych, którego zmiana może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym warunkiem jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym wyjaśniono, iż wniosek skarżącego dotyczy obszaru dwóch działek geodezyjnych, a nie ich nieograniczonej liczby. Przy czym planowane drogi stanowią drogi wewnętrzne, a nie publiczne, co pozwala na ich wyznaczenie na etapie projektowym. Podniesiono także, iż inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku planu. Skoro zaś zmiana zagospodarowania terenu jest zgodna z zabudową sąsiednią, sąd winien uwzględnić skargę. Podniesiono przy tym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie kształtowałaby ładu przestrzennego, a jedynie stwierdzała zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa planistycznego. Zarzucono, iż sąd I instancji pominął okoliczność, iż po zakończeniu inwestycji nastąpi wydzielenie mniejszych działek, z których każda zabudowana będzie w sposób odpowiadający zabudowie działek sąsiednich. Zakwestionowano także stanowisko Sądu, iż istotna zmiana zagospodarowania terenu może nastąpić jedynie w planie miejscowym, podnosząc, iż w razie wątpliwości przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich obywatela. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadnie Sąd uznał, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego co do części inwestycji, a także iż nie jest możliwe jego modyfikowanie przez organ. Niesłusznie także zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd przyjął, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny niż przedłużenie linii istniejącej, albowiem dopuszcza to przepis rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono także, iż sąd i instancji całkowicie pominął zarzut naruszenia § 9 powołanego rozporządzenia, stanowiącego iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a organ niezasadnie uznał, iż brak mapy z zaznaczonymi linami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji nie jest na tyle istotny, aby uchylić wydaną decyzję. Zarzucono ponadto, iż Sąd I instancji niesłusznie uznał, iż organy nie miały obowiązku wskazać istotnych przesłanek wyłączających przyznanie skarżącemu ochrony, a udzielenie tej ochrony interesowi społecznemu. Zarzucono, iż materiał zebrany w sprawie był niekompletny, gdyż decyzja zawiera nieprawidłowy załącznik, a także nie zostały naniesione budynki i budowle, co nie odpowiada stanowi faktycznemu. Pomimo takich braków Sad I instancji nie uwzględnił skargi, pomijając przy tym całkowicie dowód w postaci sporządzonego na zlecenie inwestora projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym w ocenie skarżącego kasacyjnie kontrola przeprowadzona przez wojewódzki sąd administracyjny jest obarczona licznym nieprawidłowościami, których waga jest na tyle doniosła iż pozbawiła stronę możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw i narusza fundamentalne zasady postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podnieść należy, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) wydawana jest tylko w przypadku braku planu miejscowego. Przy czym z treści powołanego przepisu wynika, iż dotyczy ona zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi instrument kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Z porównania treści powołanych przepisów wynika wyraźnie, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest wprawdzie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może tego planu zastępować. Dotyczy ona jedynie pojedynczych inwestycji, które nie wpływają istotnie na zasady zagospodarowania dużych obszarów gminy i nie kształtują nowego ładu przestrzennego. Ta kompetencja zastrzeżona jest bowiem wyłącznie do zadań rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie inwestor domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dla pojedynczego obiektu budowlanego, lecz dla całego ich kompleksu. W tej sytuacji zasadnie dokonano analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jako całości, a nie dla poszczególnych obiektów, które mają być zrealizowane w ramach tej inwencji. Nie sposób zatem nie podzielić stanowiska reprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż planowana inwestycja wykracza poza zakres decyzji o warunkach zabudowy, gdyż de facto ukształtowałaby nowy ład przestrzenny dla dużego obszaru gminy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, iż wniosek dotyczy dwóch działek gruntu, skoro ich powierzchnia jest tak duża, iż obejmuje znaczny obszar. Skoro zaś brak jest podstawy do wydania decyzji dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na powyższe okoliczności to nie ma znaczenia, czy istnieje możliwość ustalenia nowej linii zabudowy, czy też innych parametrów przynajmniej dla części planowanych obiektów. W tym zakresie zatem zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie bezzasadne. Błędne jest przy tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż organ administracji może modyfikować wniosek inwestora. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy określa m.in. linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także inne parametry określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalani wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), ale może to czynić wyłącznie w zakresie wniosku inwestora. Nie może zatem, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie, wydać decyzję o warunkach zabudowy co do części inwestycji, gdyż wniosek inwestora co do samej inwestycji jest wiążący dla organu.
Należy podkreślić, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie odstępuje się do stosowania wykładni gramatycznej, na rzecz wykładni systemowej, a także celowościowej. Zatem interpretując powołany przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można go wykładać w sposób sprzeczny z innymi przepisami ustawy, które w sposób jednoznaczny wskazują radę gminy jako organ uchwałodawczy właściwy do kształtowania ładu przestrzennego w gminie. Na marginesie należy wskazać, iż z informacji zawartej w aktach sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie rada gminy skorzystała z przyznanych jej prerogatyw i uchwaliła w dniu 2 lutego 2010r. (tj. przed datą wydania decyzji ostatecznej) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem inwestora, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Nie można ponadto podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo braków formalnych decyzji. Sąd wskazał na uchybienia zaskarżonej decyzji podnosząc jednak, iż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim zakresie wojewódzki sąd administracyjny może kontrolować decyzję będącą przedmiotem skargi( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast faktycznie sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów dotyczących formalnych uchybień w zaskarżonej decyzji. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miały one wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie rzeczywiście załącznik graficzny budzi zastrzeżenia co do spełnienia wymogów określonych przepisami powołanego rozporządzenia, jednak przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalała na właściwą ocenę, czy zostały spełnione warunki niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji. Należy przy tym wskazać, iż nie ulega wątpliwości, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest kompleksowość przedmiotowego zamierzenia, co ma wpływ na ład przestrzenny na przedmiotowym obszarze. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na uchybienia organu co do niepełnego wyjaśnienia stronie kwestii braku możliwości ustalenia nowej linii zabudowy, a także podał z jakich względów uznał, iż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko to jest w pełni uzasadnione. Zupełnie chybiony jest także zarzut dotyczący pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu w postaci przedstawionego przez stronę projektu decyzji. Jest to bowiem wyłącznie propozycja strony co do treści rozstrzygnięcia, a nie dokument sporządzony w sposób prawem przewidziany, gdyż inwestor nie ma takich uprawnień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i w tym kontekście nie są słuszne zarzuty niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast odmienna interpretacja przepisów prawa dokonana przez skarżącego kasacyjnie od tej przyjętej przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, a którą podziela także Naczelny Sąd Administracyjny nie może stanowić uzasadnienia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.