II OSK 2574/21

II OSK 2574/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1649/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 107d ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f § 1 pkt 1 i 189d §1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 ust. 1 c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 lipca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1193.2019.WK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 7150 (siedem tysięcy sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/20, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 7 lipca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1193.2019.WK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) decyzją z 8 sierpnia 2019 r. znak: WSK.5180.389.2018.AS[2], działając na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., polegających na wykonaniu drugiego rzędu okien połaciowych od strony ul. [...] oraz przedzieleniu stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uiszczenie powyższej kary miało nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W jej uzasadnieniu wskazano, że ww. kamienica została wraz z działką wpisana do rejestru zabytków w dniu 2 czerwca 1992 r., pod nr A-1520. Przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli stanu budynku, zakresu przeprowadzonych prac oraz weryfikację zgodności prowadzonych prac konserwatorskich i budowlanych z wydanymi decyzjami. Przeprowadzone w dniach: 18 października 2018 r. i 3 grudnia 2018 r. oględziny pozwoliły stwierdzić m.in. wykonanie części prac niezgodnie z wydanymi pozwoleniami lub bez zgody organu konserwatorskiego. Bez wymaganego pozwolenia został wykonany drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ulicy Kopernika oraz przedzielenie stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra. Niezgodnie z decyzją wykonano podniesienie dachu oficyny bocznej i tylnej na ściance kolankowej poza wysokość zatwierdzoną przez organ konserwatorski. MWKZ dopuścił, jako dowód w sprawie ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. T.B. - "Ekspertyza konstrukcyjno- budowlana służbowej klatki schodowej w zabytkowej kamienicy. Zabytkowa kamienica przy ul. [...] w W.". Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. organ I instancji nakazał doprowadzenie przedmiotowej kamienicy do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drugiego rzędu okien połaciowych znajdujących się w połaci dachu oficyny frontowej od strony ulicy [...], wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego, zaś decyzją z 18 lipca 2019 r. przywrócenie bocznej klatki schodowej w przedmiotowej kamienicy. Jak przedstawił MWKZ, prace remontowe prowadzone były w przedmiotowej kamienicy w oparciu o pozwolenia konserwatorskie, wydawane na podstawie sukcesywnie składanych wniosków. Odnosząc się do projektu, na podstawie którego wydana została decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z 1 marca 2017 r. nr 368N/17, w oparciu o którą prowadzono prace budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkania, piwnic w oficynie bocznej na usługi oraz przebudowę parteru i piwnicy w oficynie tylnej, wykonanie windy wewnętrznej na klatce nr 2 i dobudowę windy zewnętrznej, podniesienie połaci dachu oficyny bocznej i tylnej o 84 cm i przedłużenie schodów na klatkach schodowych, MWKZ podniósł, iż poza zakresem opracowania pozostawała techniczna klatka schodowa w budynku frotowym.
Następnie organ I instancji odnosząc się do okoliczności, które mają zastosowanie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, w pierwszej kolejności odniósł się do stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Jednym z czynników istotnych dla oceny stopnia naruszenia prawa jest wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła. Przez wprowadzenie stropów w bocznej klatce schodowej skrzydła frontowego i włączenie w ten sposób uzyskanej powierzchni zwiększono powierzchnię lokali mieszkalnych o 7,2 m2 na kondygnację, uzyskując tym samym możliwość otrzymania wymiernej korzyści finansowej w postaci dodatkowych dochodów ze sprzedaży lub wynajmu pomieszczeń, powiększonych o przestrzeń pozyskaną wskutek działań niezgodnych z prawem i będących rezultatem samowoli budowlanej. Uwzględniając powyższe okoliczności MWKZ orzekł kwotę 200.000 zł, jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa.
W wyniku wniesionego odwołalnie MKiDN decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1193.2019.WK, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu MKiDN podzielił stanowisko MWKZ oraz przychylił się do wysokości nałożonej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał za bezsporne, że w bocznej (służbowej) klatce schodowej w skrzydle frontowym przedmiotowej kamienicy zdemontowano w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra włącznie biegi schodowe. Podnoszony natomiast przez spółkę na etapie postępowania odwoławczego zły stan techniczny schodów i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy nie uchylają wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku, a realizacja spornych prac wypełniała hipotezę art. 107d ust. 1 ww. ustawy. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary, organ II instancji uznał ją za adekwatną do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia. W ocenie MKiDN strona zniszczyła część kamienicy wpisanej do rejestru zabytków, a przedmiotowa klatka schodowa była wartościowym zabytkiem myśli projektowej z przełomu XIX i XX w. oraz cennym świadectwem możliwości technicznych i technologii stosowanych przez budowniczych ówczesnych czasów.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła spółka zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107d ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 189d § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w oparciu o tylko jedną przesłankę, tj. wysokości korzyści; 2) art. 189d § 1 k.p.a. poprzez wymierzenia kary w rażąco wygórowanej wysokości, nieadekwatnej do skali naruszenia; 3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów administracyjnych, w których nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W.
Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z tym ostatnim przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; 5) prowadzenie badań archeologicznych. W myśl zaś art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Sąd zaznaczył, że administracyjne kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z. wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a. Zatem do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a..
W ocenie Sądu I instancji mając na uwadze przytoczone ww. przepisy oraz zaistniały w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, zgodzić się można z organami, które wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wymierzyły administracyjną karę pieniężną w określonej wysokości nie naruszając wskazanych przepisów. Następnie Sąd przytoczył zakres wykonanych przez skarżącą robót podkreślając jednocześnie, iż spółka faktu tego nie neguje. Zdaniem Sądu wojewódzkiego zasadnie organy wskazały, że podkreślany przez spółkę zły stan techniczny opisywanych schodów i znaczne nakłady finansowe poczynione na remont kamienicy, nie uchylają wyrażonego w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, a realizacja przedmiotowych prac wypełnia hipotezę art. 107d ust. 1 u.o.z. W pełni zasadnie zatem nałożono na inwestora karę pieniężną za ten czyn.
W zakresie zaś wysokości nałożonej kary Sąd I instancji przyjął, iż jest ona adekwatna do wagi i okoliczności naruszenia prawa. Mieści się ona w "widełkach" wskazanych w art. 107d ust 1 u.o.z. (tj. "od 500 do 500 000 zł"). Zatem przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Sąd podzielił także argumentację organów, iż na wysokość kary nie miało wpływu to, że okna połaciowe (drugi rząd) zostały usunięte i działanie to generowało znaczny koszt po stronie skarżącej (tj. jak wskazuje w skardze 18 500 zł), bowiem MWKZ decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. nakazał skarżącej doprowadzenie kamienicy przy ul. [...] w W. do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie drugiego rzędu okien połaciowych znajdujących się w połaci dachu oficyny frontowej od strony ulicy [...], wykonanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:
1) art. 107d ust. 1 u.o.z. w zw. z art. art. 189f § 1 pkt 1 i 189d §1 k.p.a. poprzez błędne uznanie adekwatności kary do okoliczności stanu faktycznego bez rozważań na temat kwestii zasad wymiaru kary administracyjnej (przesłanek) oraz tych dotyczących swoistych podstaw egzoneracyjnych, pozwalających na niekaranie sprawcy i w konsekwencji poprzez wymierzenie kary w rażąco wygórowanej wysokości, nieadekwatnej do skali naruszenia bez wykazania jakie szkody w wyniku prac podjętych bez pozwolenia zaistniały;
2) art. 145 § 1 ust. 1 c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne, niedokładne i w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracyjne nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i nie odniesienie się do zarzutu braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności: (i) nieuwzględnienie, że spółka poczyniła na zabytek znaczne nakłady, w znakomitej większości przywracając nieruchomości dawny jej charakter, co powinno mieć znaczenie zarówno przy ocenie, czy karę wymierzyć, jak również przy szacowaniu jej wysokości; (ii) nieuwzględnienie, że okna połaciowe (drugi rząd) zostały usunięte, a poniesiony w związku z tym koszt - 18.500 zł, był dla spółki także dotkliwy finansowo, co nie skutkowało jednak w żaden sposób zmniejszeniem kary; (iii) nieuwzględnienie bardzo złego stanu technicznego schodów w klatce bocznej na kondygnacji od piwnicy do parteru, zagrażającego bezpieczeństwu korzystania z nich, zupełne pominięcie w decyzji istnienia opinii dokumentującej bardzo zły stan techniczny schodów; (iv) całkowity brak uwzględnienia, że w czasie II Wojny Światowej, w klatkę schodową uderzył pocisk artyleryjski, który wpadł przez dach oficyny i spadając zniszczył klatkę schodową oficyny, niszcząc biegi schodów, co powinno wpływać na negatywną ocenę wartości historycznej schodów i ich autentyczność, a w rezultacie klatki schodowej - jako zabytku, co przełożyć się powinno na rodzaj kary i jej ewentualną wysokość.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż usprawiedliwiony jest zarówno zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 189d § 1 k.p.a. oraz art. 107d u.o.z. jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, 107 § 3 k.p.a. zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest wymierzenie skarżącej Spółce administracyjnej kary pieniężnej z tytułu prowadzenia robót budowlanych przy zabytku bez wymaganej zgody organu konserwatorskiego. Prowadzenie prac w obrębie zabytku bez wymaganego pozwolenia lub niezgodnie z jego warunkami wiąże się z ryzykiem nałożenia na inwestora kary w wysokości od 500 zł do 500.000 zł. W niniejszej sprawie wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej ustalono na 200.000 zł w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie jest niesporne, że bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego został wykonany drugi rząd okien połaciowych w skrzydle frontowym od strony ulicy [...] oraz przedzielenie stropami bocznej klatki schodowej w skrzydle frontowym wraz z demontażem biegów schodowych w poziomie kondygnacji mieszkalnych od parteru do III piętra. Na tego typu roboty budowlane skarżąca Spółka zobowiązana była uzyskać pozwolenie konserwatorskie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., albowiem prowadzone roboty budowlane wykonywane były przy zabytku wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków. Zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości stanowisko, iż zakres wykonanych robót, spowodował że skarżąca Spółka naruszyła art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bowiem w dacie wykonywania tych robót budowlanych z całą pewnością nie dysponowała zgodą konserwatorską. Tym samym w sprawie doszło w sposób oczywisty do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. co uzasadniało formalną podstawę do wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącej Spółce postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł. Z treści powyższego przepisu wynika niewątpliwa zasada, że penalizowane jest jego uregulowaniami już samo zachowanie podmiotu polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania formalnej zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zatem każde tego rodzaju działanie bez zgody organu konserwatorskiego oznacza co do zasady wypełnienie hipotezy wskazanego przepisu prawa, a w konsekwencji potrzebę co najmniej rozważenia reakcji państwa w postaci ukarania sprawcy karą administracyjną. Nie jest to jednak jednoznaczne z potrzebą bezwarunkowego wymierzenia takiej kary albowiem istnieje pewna grupa zachowań, które pozwolą na odstąpienie od nałożenia kary z tego tytułu. Nie każde nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a więc brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku wyłącza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (obligatoryjnego bądź fakultatywnego) pomimo formalnego stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Przede wszystkim do administracyjnych kar pieniężnych, na co zwrócił uwagę zarówno MKiDN, jaki Sąd pierwszej instancji stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., który zawiera nie tylko art. 189d k.p.a. ale również przepis art. 189f k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, w art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.
Odstąpienie od wymierzenia kary w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby mieć teoretycznie miejsce na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Należy także zauważyć, że znikomości wagi naruszenia, o którym z kolei traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (braku pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Stąd też teza zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż nie każde naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej, jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego.
W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie nie zastosował konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo, że nieprawidłowe jest przyjęte przez MKiDN stanowisko, iż tam gdzie występuje naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zawsze zasadne jest wymierzenie kary. Stąd też nie przesądzając o sposobie końcowego zakończenia tego postępowania, zaznaczyć należy, że przede wszystkim nie rozważono dostatecznie podstaw do obligatoryjnego jak i fakultatywnego odstąpienia od ukarania skarżącej, w sytuacji gdy niewątpliwie zachodziła potrzeba rozważania tej kwestii. W tym zakresie organ konserwatorski, co potwierdzają akta sprawy, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń. Następnie należy również stwierdzić, iż wymierzono skarżącej Spółce karę pieniężną w wymiarze, który nie został przekonująco uzasadniony. Podkreślić należy, że dość pobieżnie przeanalizowano sprawę, wyrywkowo przywołano wykonane roboty i nie uwzględniono celu ich wykonania, co powinno rzutować co najmniej na wymiar kary. Zaznaczyć należy, iż chcąc przypisać Spółce umyślność należy krok po kroku przeanalizować zdarzenia mające miejsce w procesie realizowania kwestionowanych robót budowlanych, szczegółowo wskazując jakie szkody w wyniku prac podjętych bez pozwolenia zaistniały. Dopiero wówczas można byłoby twierdzić, czy ma to pozytywny czy negatywny wpływ na wymiar ewentualnej kary. Należało także wskazać, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską, nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia istniejącej substancji zabytkowej. Jako dalece niewystarczające należy przy tym uznać powołanie treści art. 189d k.p.a. bez szczegółowej analizy poszczególnych przesłanek wpływających na wymiar orzeczonej kary pieniężnej. Należy także dodać, że również Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek z art. 189d k.p.a. i nie odniósł ich do okoliczności tej sprawy, uznając jedynie, że w sposób dostateczny uwzględniono przy wymiarze kary wszystkie przesłanki wynikające z treści powołanego przepisu.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu odwoławczego, należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż w realiach tej sprawy przede wszystkim nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącej Spółki, co już samo w sobie jest okolicznością pozwalającą na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też ustalono i wymierzono karę administracyjną bez należytego wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw jej wymierzenia, nie przedstawiając w tym zakresie przekonywującego uzasadnienia. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z., wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a. Przede wszystkim organ konserwatorski w tej sprawie w ogóle nie rozważyły dostatecznie podstaw zmierzających do fakultatywnego odstąpienia od ukarania skarżącej, do czego zobowiązują go w szczególności art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Stanowi to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko zastosowanie art. 189d k.p.a., ale także konieczne jest rozważanie celowości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. czego w tej sprawie nie dokonano. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga natomiast wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że okoliczności te w ogóle nie były przedmiotem oceny organu, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, co w ocenie NSA, nie stanowi realizacji wyjaśnienia przesłanek z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie.
Odmienność funkcji, celów oraz wartości prawa karnego i administracyjnego przemawia za tym, że pojęciom ze sfery prawa administracyjnego należy nadawać znaczenie adekwatne dla realizacji tych funkcji i celów. Zasadne jest poszukiwanie kryteriów wagi naruszenia (znikomości naruszenia) w skutkach w obrębie dóbr chronionych normą sankcjonowaną. Stąd też należało w pierwszej kolejności rozważyć właśnie zasadność i celowość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a., znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (zob. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 2) - patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn.. akt I OSK 1110/21.
Należy także zauważyć, że przewidziana w art. 189d pkt 1 k.p.a. dyrektywa wymiaru kary wymagała od organu przede wszystkim jasnej deklaracji, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia substancji zabytkowej. Nie wyjaśnia tego samo stwierdzenie, że doszło do zwiększenia powierzchni użytkowej poszczególnych lokali, co jest oczywistą konsekwencją wykonanych robót. Celowe jest również przy ustalaniu wysokości kary odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów, pamiętając przy tym, że kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Tym samym organ każdorazowo nakładając karę administracyjną powinien wskazać jakie okoliczności wziął pod uwagę, zwłaszcza kiedy nałożona została kara w wysokości 200 000 zł. Gdy tymczasem przedstawione do tego uzasadnienie, jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie, nie jest przekonujące.
Ponownie rozpoznając sprawę organ konserwatorski zobowiązany jest dokonać oceny, czy w sprawie nie wystąpiły podstawy uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.), a w przypadku braku takich podstaw, należycie uzasadnić wymiar nałożonej kary w oparciu o dyrektywy zawarte w treści art. 189d k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu części kosztów postępowania sądowego.