II OSK 2571/21

II OSK 2571/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 895/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Prezesa RM
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 26 § 2 w zw. z art. 27 § 2 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
Postanowienie Prezesa Rady Ministrów wyznaczające w trybie art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ właściwy do załatwienia sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego, jako mieszczące się w granicach sprawy, w której zapadła decyzja organu wyznaczonego owym postanowieniem (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 895/20 w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 27 lipca 2020 r. nr SKO-72-87/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz uchyla postanowienie Prezesa Rady Ministrów z 26 maja 2020 r. DP.340.6.2020.AZ(4), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz D.Z. kwotę 1127 (jeden tysiąc sto dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Bd 895/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Toruniu z 27 lipca 2020 r. nr SKO-72-87/20, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 25 lutego 2020 r. nr 5/2020 9UA.WZ.6730.75.2019, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr 5 z 25 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Włocławek, po rozpatrzeniu wniosku I.J. (inwestor) ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w granicach działki nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] we W. W decyzji powyżej organ I instancji ustalił m. in.: obowiązującą linię zabudowy od frontowej granicy działki w odległości 8 m – według istniejącej linii zabudowy na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: min. 24%, max 37%; szerokość elewacji frontowej planowanego budynku: min. 8 m , max 14,5 m; wysokość "pojedynczego budynku mieszkalnego": min. 4 m, max. 10,5 m; dach dwuspadowy, o nachyleniu połaci od 20 do 45 stopni z dopuszczeniem dachu płaskiego (decyzja wzt, decyzja I instancji).
2.2. Dalej w wyroku II SA/Bd 895/20 przywołano, że odwołania od powyższej decyzji wzt złożyli: K.S., P.R. i E.R. oraz D.Z. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezes SKO we Włocławku zwrócił się pismem z 24 marca 2020 r. do Prezesa Rady Ministrów o wyznaczenie innego organu – informując, że wnosząca odwołanie K.S. jest jego żoną. Postanowieniem z 26 maja 2020 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) wyznaczył SKO w Toruniu do załatwienia sprawy z odwołań od decyzji organu I instancji.
2.3. Jak dalej ustalił to sąd pierwszej instancji, D.Z. uzupełnił odwołanie – zarzucając wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Włocławek z naruszeniem właściwości (art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a.).
2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Bd 895/20 kolejno wskazano, że w wyniku rozpatrzenia odwołań SKO w Toruniu powołaną na wstępie decyzją z 27 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
2.5. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i powołało treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy – zacytowało przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, poz. 164, poz. 1588 ze zm., rozp. MI 2003). Organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z ww. rozporządzeniem. Kolegium zauważyło przy tym, że w załączniku graficznym terenu objętego analizą przecinane są granice poszczególnych działek ewidencyjnych, a w zasadniczej części analizy przyjęto również te działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granice obszaru analizowanego. Kolegium przyjęło prawidłowość tak sporządzonej analizy, wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę faktycznie całych działek ewidencyjnych.
2.6. W wyroku ustalono, że SKO w dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji tożsamej z wnioskowaną inwestycją, albowiem występują budynki jednorodzinne wolnostojące, ale i też w zabudowie bliźniaczej oraz szeregowej. Z tych ustaleń organ II instancji wywiódł wniosek o rzetelności i prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy uznając, że ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana przez organ I instancji nie nosi cech dowolności. Odnosząc się zaś do zarzutu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Włocławek z naruszeniem właściwości – organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent nie był stroną postępowania administracyjnego i tym samym nie została spełniona ustawowa przesłanka wyłączenia organu określona w art. 25 § 1 K.p.a.
3.1. W skardze do sądu administracyjnego D.Z. wniósł o uchylenie w/w decyzji Kolegium, jak również pierwszoinstancyjnej decyzji, zarzucając naruszenie:
1) art. 25 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania będącego skutkiem błędnej wykładni i błędnych ustaleń faktycznych w zakresie strony postępowania – podmiotu, którego dotyczy ww. art. 25 § 1 K.p.a.;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 4 pkt 1 i 3, § 5 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 1-4 oraz § 8 rozp. MI 2003 poprzez:
- określenie wszystkich parametrów zabudowy dla poszczególnych działek w terenie analizy na podstawie przybliżonych wartości rzeczywistych,
- określenie parametru zabudowy z § 4 i 7 rozp. MI 2003 na podstawie działek położonych w znacznym oddaleniu i przy innej drodze publicznej niż działka inwestycyjna,
- wadliwe ustalenie parametrów zabudowy poprzez dowolne przyjęcie odstępstwa w zasadzie w stosunku do wszystkich parametrów zabudowy – czyniąc z wyjątku zasadę i to bez przedstawienia precyzyjnych, rzetelnych ustaleń i argumentów na rzecz odejścia od ustalonego średniego wskaźnika i sztywnych reguł określonych w rozporządzeniu.
3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę.
4.2. Sąd a quo za nieuzasadniony uznał najdalej idący zarzut skarżącego dotyczący orzekania przez organ w warunkach istnienia podstawy do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., z powodu wydania decyzji przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd ten zauważył, że wydanie postanowienia o wyłączeniu Prezesa SKO we Włocławku i wyznaczeniu przez Prezesa Rady Ministrów SKO w Toruniu nie jest równoznaczne z uznaniem niewłaściwości organu. W jego ocenie podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 K.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na organ niższego stopnia, albo bezpośrednio, albo pośrednio podległy. Postanowienie wyznaczające inny organ do rozpoznania sprawy na podstawie ww. art. 26 § 2 K.p.a. jest wiążące dla organu wyznaczonego – ale jedynie w zakresie w nim określonym. Tym samym organ wyznaczony do załatwienia sprawy nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została przekazana. Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie oznacza to jednak, że organ wyznaczony nie był uprawniony do dokonania samodzielnej oceny w zakresie istnienia podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Włocławek od rozpoznania sprawy.
4.3. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO w Toruniu prawidłowo wskazało na brak podstaw do wyłączenia organu I instancji w świetle ww. art. 25 K.p.a. i przejęcia sprawy do rozpoznania na podstawie art. 26 K.p.a. Sąd wojewódzki poddał analizie pojęcie "sprawy dotyczącej interesów majątkowych" w aspekcie rozstrzygania decyzją o warunkach zabudowy, która przede wszystkim ma charakter deklaratoryjny i potwierdza określony sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu, w wyraźnym powiązaniu z otaczającą dany teren istniejącą zabudową. Zdaniem sądu a quo, z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Samo wydanie decyzji wzt nie tworzy bowiem zmiany w sferze praw rzeczowych, dotyczy to również podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji (stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma zatem zastosowania art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do organu I instancji. Na marginesie sąd ten zauważył, że bezsporne jest w sprawie istnienie okoliczności podających w wątpliwość bezstronność prezesa SKO we Włocławku (art. 24 § 1 K.p.a.). Podstawa do wyłączenia prezesa samorządowego kolegium odwoławczego wskazana przez Prezesa Rady Ministrów w postanowieniu z 26 maja 2020r. nie jest wiążąca i co więcej nie podlega kontroli sądu. Wątpliwości co do bezstronności "Przewodniczącego" (powinno być "Prezesa" – uwaga Sądu) SKO we Włocławku skutkują jednak nie tylko jego wyłączeniem od udziału w postępowaniu (od rozpoznania odwołania wniesionego przez jego żonę), ale także wyłączeniem całego Kolegium od załatwienia danej sprawy. Uwypuklono w tym względzie, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Usko) prezes kolegium wyznacza przewodniczących składów orzekających. Wyłączenie więc prezesa od udziału w danym postępowaniu faktycznie uniemożliwia wyznaczenie składu orzekającego w danej sprawie i rodzi konieczność wyznaczenia innego organu w strukturze samorządowej. Zasadne – zdaniem sadu wojewódzkiego – okazały się inne zarzuty skargi.
4.3. Sąd pierwszej instancji uznał, że rację ma skarżący twierdząc, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna budzi wątpliwości, a w ocenie tegoż sądu jej ustalenia nie są pełne. Nie budziło jedynie zastrzeżeń sądu wojewódzkiego stanowisko organu odnośnie spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy.
Przechodząc do oceny, czy wystarczająco uzasadnione zostało w decyzji o warunkach zabudowy określenie parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 4-8 rozp. MI 2003 – to w pierwszej kolejności zastrzeżenia sądu pierwszej instancji budziło wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd a quo stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie autor analizy przyjął (a organy administracji obu instancji zaakceptowały) wyznaczenie linii zabudowy na zasadzie wyjątku, przy czym nie wyjaśniono, dlaczego przy zróżnicowanej linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest działka inwestycyjna wykluczono zastosowanie § 4 pkt 3 rozp. MI 2003. Odległość budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] od frontowych granic działek, jak ustalono w analizie, mieści się w granicach od 9 m do 29 m. W takiej sytuacji przestrzennej trudno znaleźć uzasadnienie dla wyznaczenia linii nowej zabudowy w odległości 8 m w nawiązaniu do linii zabudowy budynków znacznie oddalonych od działki inwestycyjnej, zlokalizowanych przy innych drogach publicznych, tym bardziej, że jako argument podano różnorodne ukształtowanie linii zabudowy w sąsiedztwie.
4.4. Podobne uwagi sąd pierwszej instancji odniósł do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W jego ocenie nie wyjaśniono powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na poziomie maksymalnym 10,5 m. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został wyznaczony w formie "widełek". O ile można zaakceptować taki sposób określenia konkretnego wskaźnika parametrów nowej zabudowy (poprzez wskazanie przedziału wartości), to zakres tych widełek nie powinien być jednak zbyt szeroki, gdyż powodowałoby to pozostawienie inwestorowi zbyt dużej swobody inwestycyjnej.
4.5. Zastrzeżenia sądu wojewódzkiego budziło nadto ustalenie wskaźników zgodnie z § 8 rozp. MI 2003. Żaden z organów nie ustalił wysokości głównej kalenicy dachu. Stanowiąca załącznik do decyzji wzt analiza funkcji i cech charakteru także nie zawiera analizy tej cechy zabudowy. Autor analizy ograniczył się do układu głównych połaci dachowych, nie wyjaśniając powodów odstąpienia od wyznaczenia wysokości głównej kalenicy dachu. Organy obu instancji również tej kwestii nie wyjaśniły – ustalając jedynie "wysokość budynku" w odniesieniu do § 7 rozp. MI 2003.
4.5. W ocenie sądu pierwszej instancji już z tych tylko powyżej wskazanych powodów zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.
4.6. Na koniec sąd a quo podkreślił, że pozostałe wskaźniki dla nowej zabudowy wyznaczone zostały na zasadzie wyjątku (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej). Jako – co do zasady – nieuprawnione oceniono w wyroku II SA/Bd 895/20 takie postępowanie organów obu instancji, które określiły parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący wnosi na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w związku z:
• art. 25 § 1 i 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż sprawie nie zachodzi sytuacja wyłączenia Prezydenta Miasta Włocławek od rozpoznania sprawy oparta na błędnym ustaleniu, że przepis art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy sytuacji ustawowego wyłączenia organu I instancji jeżeli sprawa dotyczy jego interesów majątkowych (s. 5 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem art. 25 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy "osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.", a więc zasadniczo innej sytuacji; kwestie wyłączenia Prezydenta jako organu I instancji reguluje art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., a zarzutu naruszenia tego przepisu odnośnie tegoż organu ze względu na to, że sprawa dotyczy interesu majątkowego Prezydenta, skarga do WSA nie zawierała;
• art. 26 § 2 K.p.a. w zw. z art. 27 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolne uznanie, że postanowienie o wyznaczeniu innego organu jest dla organu wyznaczonego i sądu wiążące jedynie w sensie obowiązku załatwienia sprawy i jednoczesne uznanie, że organ wyznaczony jest uprawniony do własnej oceny, czy Prezydent nie mógł rozpoznać sprawy z powodu braku bezstronności, tj. zachodziła w sprawie ustawowa podstawa wyłączenia z art. 25 § 1 K.p.a., gdy tymczasem sprawa nie dotyczy bezstronności Prezydenta z powodu, iż mogłaby dotyczyć jego interesów majątkowych, lecz tylko sytuacji rozpoznania jej w stosunku do osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie wyższego stopnia;
• art. 25 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 63 ust. 2 Upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia "sprawy dotyczącej interesów majątkowych" zawartego w art. 25 § 1 K.p.a., przyjmując wąskie rozumienie tego pojęcia, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia winna przyjmować szerokie rozumienie tego pojęcia;
• art. 24 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 10 Usko i art. 27 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 24 § 1 K.p.a. będące wynikiem uznania możliwości ustawowego wyłączenia prezesa kolegium z powodu wątpliwości co do jego bezstronności, gdy tymczasem ustawowe wyłączenie możliwe jest tylko w przypadku określonym art. 25 § 1 K.p.a., a więc gdy sprawa dotyczy jego interesów majątkowych, a tę sytuację sąd wykluczył; sąd błędnie też wywiódł, że takie wyłączenie prezesa kolegium skutkuje wyłączeniem całego kolegium argumentując to tym, iż wyłączenie prezesa faktycznie uniemożliwia wyznaczenie składu orzekającego; sąd nie dokonał ustaleń, by w sprawie zostało wydane postanowienie prezesa o wyłączeniu członków kolegium, a tylko w sytuacji dokonania wyłączenia można by dokonać ustaleń co do braku wymaganego składu do rozpoznania sprawy i zachodziłaby podstawa do zwrócenia się o wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy; nadto w ocenie skarżącego kompetencja prezesa kolegium wyznaczenia przewodniczącego składu orzekającego nie jest częścią procedury załatwiania sprawy i nie wyklucza to możliwości wyznaczenia przewodniczącego składu i tym samym braku możliwości skompletowania składu orzekającego; jest to bowiem kompetencja administracyjna wynikająca z Usko; w konsekwencji sąd, gdyby dokonał prawidłowej wykładni, to w sprawie winien mieć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa;
2) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z § 5 ust. 1 i 6 ust. 1 oraz § 4 ust 3 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, poprzez brak rozważenia i ustaleń przez sąd w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych zarzutów zawartych w skardze do WSA, a mianowicie:
• zarzutu, że wartości parametrów zabudowy (z wyjątkiem wysokości) dla działek będących w obszarze analizy ustalono w przybliżeniu, a nie według wartości rzeczywistej, co bezpośrednio ma wpływ na ustalenie średnich parametrów zabudowy jako podstawa ustalenia wskaźników zabudowy w decyzji;
• zarzutu braku ustalenia i rozważenia w zakresie tworzenia uskoku - kwestia sporna z ustaleniami organu - przez istniejącą zabudowę dla parametrów linii zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, co determinuje sposób ustalenia tych parametrów, a więc ma wpływ na treść decyzji ustalające takie parametry; skarżący kasacyjnie podnosi, że sąd wojewódzki nie odnosząc się do tych zarzutów nie rozważył ich, a mają one wpływ na treść decyzji, a także treść wskazań sądu co do ponownego rozpoznania sprawy przez organ.
5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że sprawa dotycząca interesów majątkowych jest pojęciem szerszym, niż rozstrzyganie w sprawach majątkowych, a to oznacza, że dopuszcza się wpływ zarówno bezpośredni, jak i pośredni oddziaływania na korzyści aktualne oraz przyszłe, o charakterze prawnym, jak i wywołującym skutki faktyczne. Skutki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, mogą w przyszłości wywołać wpływ na jego sferę majątkową, a więc sprawa ta mieści się w pojęciu "sprawy dotyczącej interesów majątkowych", o której mowa w art. 25 § 1 K.p.a., ze skutkami wynikającymi z art. 26 § 2 K.p.a.
5.4. Odnosząc się do punktu 2. zarzutów skargi strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny ani ustaleń, co do spornej z organem kwestii dotyczącej ustaleń czy linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzą uskok.
5.5. Pismem z 13 sierpnia 2021 r. w wykonaniu zobowiązania sądu z 20 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
5.4. Na termin rozprawy nikt się nie stawił. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w poinformował Sąd mailowo, że nie może się stawić, ale nie wnosi o odroczenie posiedzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Zdaniem Sądu Naczelnego w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić, aby skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych częściowo podstawach.
6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie elementy, które prawo wymaga, sąd pierwszej instancji w sposób komunikatywny i dostatecznie jasny przedstawił motywy swego stanowiska. W zaskarżonym wyroku, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odniesiono się do tych zarzutów skargi, w których podnoszono kwestię wadliwości ustalenia linii zabudowy i wysokości krawędzi elewacji frontowej, jak i przyjęcie w analizie wartości poszczególnych parametrów zabudowy.
6.4. W ocenie Sądu trafna jest natomiast tylko ta argumentacja skargi kasacyjnej, w ramach której zakwestionowano uwagi zawarte w zaskarżonym wyroku odnoszące się do zapadłego w sprawie postanowienia Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wyznaczenia SKO w Toruniu, jako organu odwoławczego w sprawie, w której w I instancji orzekał Prezydent Miasta Włocławek.
6.5. Organem wyższego stopnia w stosunku do organu I instancji w przedmiotowej sprawie było SKO we Włocławku (art. 1 ust. 1 Usko, Dz. U. 2018, poz. 570 ze zm. w zw. z § 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925, oraz w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.). Niesporne jest, że od decyzji wzt odwołanie wniosła K.S., żona Prezesa SKO we Włocławku.
W powyżej przywołanych okolicznościach Prezes Rady Ministrów postanowieniem z 26 maja 2020 r. działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. wyznaczył do załatwienia sprawy SKO w Toruniu i to ten organ wydał w sprawie zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał, że taka podstawa wyłączenia SKO we Włocławku od załatwienia sprawy nie jest wiążące i nie podlega kontroli sądu administracyjnego w ramach art. 135 Ppsa, nadto wątpliwości co do bezstronności Prezesa SKO we Włocławku skutkują nie tylko wyłączeniem go od udziału w tej sprawie, ale wyłączeniem także całego tego Kolegium. W tym aspekcie wskazano na kompetencje prezesa samorządowego kolegium odwoławczego, wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 10 Usko, a związane z wyznaczaniem składów orzekających. O ile zatem Prezes Rady Ministrów dokonał wyznaczenia SKO w Toruniu jako organu właściwego w sprawie uznając, że zachodzi przesłanka z art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., to wadliwie przyjął, aby nie zachodziła podstawa wyłączenia samego organu I instancji.
6.6. W ocenie Sądu Naczelnego nie było prawidłowe działanie Prezesa Rady Ministrów związane z uznaniem, że zachodzi przesłanka wyłączenia SKO we Włocławku, albowiem sprawa dotyczy interesu majątkowego "osoby pozostającej z kierownikiem organu w stosunku określonym w art. 24 § 1 pkt 2". Rzecz w tym, że gdyby uznać, że sprawa ustalenia warunków zabudowy to sprawa dotycząca "interesów majątkowych" takiej kategorii osób, o których mowa w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., to wyłączeniu konsekwentnie powinien podlegać także Prezydent Miasta Włocławek. Stanowisko Prezesa Rady Ministrów jest tutaj także niespójne, albowiem dokonano wyznaczenia innego organu z powołaniem się na przepis art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., gdy kompetencja Prezesa Rady Ministrów do wyznaczania innego samorządowego kolegium odwoławczego do załatwienia sprawy – opierająca się na dyspozycji art. 26 § 2 zd. 3 K.p.a. odnosi się do przypadku, ujętego w art. 26 § 1 pkt 2 K.p.a.
6.7. Sąd Naczelny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że sprawa ustalenia warunków zabudowy nie jest "sprawą dotyczącą interesów majątkowych". Pojęcie to jest sporne, w opracowaniach komentarzowych wskazuje się, że chodzi o wydanie decyzji administracyjnych mogących mieć w jakiejkolwiek postaci wpływ na stan majątkowy osób wymienionych w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., sprawy oddziaływujące w sposób bezpośredni na interesy danej osoby, a także prowadzące w sposób chociażby pośredni do przysporzenia lub ograniczenia stanu majątkowego. Intuicja językowa nakazuje wiązać pojęcie interesów majątkowych, o którym mowa w przepisie art. 25 § 1 K.p.a., z pojęciem praw majątkowych używanym w doktrynie prawa cywilnego. Wskazuje się ponadto, że wystarczy gdy sprawa dotyczy prawa i obowiązków majątkowych tych osób, co należy oceniać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2018, s. 254).
Sąd podziela to stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że sprawa ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na charakter takiej decyzji wynikający z przepisów Upzp, z pewnością nie dotyczy interesów majątkowych strony tegoż postępowania nie będącej inwestorem. Trafnie sąd a quo na s. 6 uzasadnienia swego wyroku wskazuje na art. 63 ust. 2 Upzp, z którego wynika, że decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego względu nie zachodziła podstawa do wyłączenia SKO we Włocławku oraz do wydania przez Prezesa Rady Ministrów postanowienia o wyznaczeniu innego kolegium.
W tym zatem zakresie zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie art. 28 K.p.a. i art. 63 ust. 2 Upzp nie są usprawiedliwione. W szczególności nie są trafne te wywody, które wskazują na skutki decyzji o warunkach zabudowy, które w przyszłości mogły by wpływać na sferę majątkową strony postępowania w takiej sprawie. W istocie skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakie to skutki takiej decyzji miałyby się w bliżej nieokreślonej przyszłości urzeczywistnić, inne niż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Zresztą, stanowisko to zostało wsparte przez odwołanie się do judykatu (wyrok II OSK 1150/10), który dotyczył sprawy udzielenia pozwolenia na budowę, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, będący podstawa uwzględniania skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy zachodzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania.
6.8. Nie mogły z kolei zostać zaakceptowane te wywody sądu pierwszej instancji, który nie podzielając stanowiska Prezesa Rady Ministrów co do przesłanki wyłączenia SKO we Włocławku ze względu na charakter sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której orzekał organ I instancji uznał, iż skoro zachodziły przesłanki wyłączenia Prezesa SKO we Włocławku z przyczyny ujętej w art. 24 § 1 K.p.a. (wyłączenia go jako pracownika organu), to z racji ustrojowych kompetencji prezesa samorządowego kolegium odwoławczego (wyznaczanie składów orzekających), wyłączenie go rodziło "konieczność wyznaczenia innego organu w strukturze samorządowej" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a w konsekwencji sąd ten w istocie zaaprobował wyznaczenie SKO w Toruniu przez Prezesa Rady Ministrów do załatwienia sprawy odwoławczej. O ile zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że Prezes SKO we Włocławku, z racji wniesienia do tego organu odwołania przez małżonka takiego pracownika organu kolegialnego, podlegał wyłączeniu ex lege od załatwienia sprawy na zasadzie art. 24 § 1 pkt 2 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 K.p.a. (jako członek organu kolegialnego – pracownik organu), o tyle nie jest usprawiedliwiona dalsza konstatacja sądu wojewódzkiego, w aspekcie skuteczności wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów w tej sprawie SKO w Toruniu, jako organu właściwego.
Trafnie w skardze kasacyjnej zwraca się uwagę, że wyłączenie członków organu kolegialnego, a takim niewątpliwie jest samorządowe kolegium odwoławcze, następuje w trybie przepisów art. 27 K.p.a., eksponując rozdzielność trybu wyznaczenia innego kolegium do załatwienia sprawy i odrębną właściwość organu administracji publicznej do takiego wyznaczenia. Ta właściwość w przypadku wyłączenia uzasadnionego przepisami art. 25 K.p.a. przysługuje Prezesowi Rady Ministrów, zaś w przypadkach ujętych art. 27 w zw. z art. 24 K.p.a. – ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (art. 27 § 3 K.p.a.). Uwypuklić przy tym wypadnie, że Prezes Rady Ministrów wyznacza w trybie art. 26 § 2 K.p.a. "organ właściwy do załatwienia sprawy", zaś minister właściwy do spraw administracji wyznacza "inne samorządowe kolegium odwoławcze".
6.9. W przedmiotowej sprawie za trafne uznać należy więc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 25 § 1 i 2, art. 26 § 2 w zw. z art. 27 § 2 i 3 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wyłączenia członków SKO we Włocławku, nie zapadło także postanowienie ministra właściwego do spraw administracji publicznej w przedmiocie wyznaczenia SKO w Toruniu jako organu właściwego.
7.1. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że należało, działając w trybie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, jak również postanowienie Prezesa Rady Ministrów z 26 maja 2020 r., jako mieszczące się w pojęciu aktu podjętego w granicach sprawy, której dotyczy skarga.
Uogólniając można stwierdzić, że: postanowienie Prezesa Rady Ministrów wyznaczające w trybie art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ właściwy do załatwienia sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego, jako mieszczące się w granicach sprawy, w której zapadła decyzja organu wyznaczonego owym postanowieniem (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
7.2. Uwzględniając powyższe wywody, Prezes SKO we Włocławku rozważy kwestię wyłączenia innych członków tegoż kolegium od załatwienia przedmiotowej sprawy, a w przypadku ziszczenia się hipotezy z art. 27 § 3 K.p.a., zwróci się do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego.
7.4. W tych okolicznościach przedwczesne było rozważanie kwestii zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów materialnoprawnych, skoro zaskarżoną decyzję wydał organ wadliwe wyznaczony jako właściwy w sprawie.
7.5. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.