II OSK 257/08

II OSK 257/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 725/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-08-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/07 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. R. kwotę 770 ( siedemset siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r., VII SA 725/07, oddalił skargę R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji,
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia na wniosek M. i P. D. nieważności decyzji Starosty Radomskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.owi R.owi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku garażu jednostanowiskowego na działce nr 657/5 w Pionkach przy ul. Polnej 59a oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] września 2005 r. zmieniającej wskazane pozwolenie na budowę w części dotyczącej projektu. Decyzja ta w wyniku odwołania M. i P. D. została uchylona w całości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego, 2007 r., który jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Starosty Radomskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności, a także stwierdził nieważność decyzji Starosty Radomskiego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje właściwy organ przed wydaniem pozwolenia budowlanego do sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Starosta Radomski winien zatem sprawdzić zgodność przedstawionego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Pionki uchwalonym w dniu 24 października 2003 r. uchwałą nr XIII/153/03. Decyzja Starosty Radomskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. w części, w której zatwierdzała projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej z okapami dachu o szerokości 50 cm w sposób rażący narusza § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych oraz § 8 ust. 3 pkt 9 i § 8 ust. 4 pkt 9 planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 ust. 1 warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż projekt budowlany jest sprzeczny z tymi przepisami.. Możliwe jest lokalizowanie zabudowy w odległości 1,5 m. od granicy działki tylko, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, gdy rozmiary działki uniemożliwiają zachowanie odległości 3 m. Nie miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W skardze do Sądu R. R. podniósł, że organ odwoławczy pominął fakt, iż decyzja dotyczyła rozbudowy budynku już istniejącego, usytuowanego w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki i polegała na rozbudowie tego budynku. W takiej sytuacji nie mają zastosowana przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż § 2 ust. 1 tego rozporządzenia dopuszcza możliwość innego ich sytuowania. Przepis § 12 rozporządzenia został w sprawie wyłączony przez § 271 ust. 10 tego rozporządzenia. Z planu nie wynika zakaz lokalizowania budynków odległości 1,5 m od granicz. Także minimalna szerokość okapów określona w planie na 0,7 m. może ulec zmianie, jeżeli wynika to z warunków ochrony przeciwpożarowej lub konieczności dostosowania do istniejącej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 2, § 12 ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 8 ust. 3 pkt 9 i § 8 ust. 4 pkt 9 Planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pionki – uchwała Rady Miasta nr XIII/153/03 z dnia 24 października 2003 r. Decyzją Starosty Radomskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdzono projekt nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki, co stanowiło naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych w zw. z § 8 ust. 3 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także okapy dachów nie spełniały wymogu z § 8 ust. 4 pkt 9 tego planu. Zgodnie z § 2 ust. 1 warunków technicznych przepisy rozporządzenia stosuje się także przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Dlatego trafnie organ odwoławczy przyjął, że nadbudowa istniejącego budynku musi być z nimi zgodna, a okoliczność, że budynek jest usytuowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami nie może stanowić podstawy do ich dalszego naruszania. Za nietrafny uznano pogląd skarżącego, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyłączony został na mocy § 271 pkt 10 tego rozporządzenia. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lub 2 rozporządzenia wymienia przesłanki odstąpienia od określonych w ust. 1 podstawowych odległości sytuowania budynków od granicy działki, o ile któraś z tych przesłanek wystąpi, ale taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przepisy § 12, 60, 271 i 273 dotyczą zachowania odległości między budynkami i nie mogą zmniejszyć odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia § 2 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie może on wpływać na sytuowanie budynku względem granicy działki.
W skardze kasacyjnej R. R. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas, gdy jego zastosowanie zostało wyłączone przez przepis szczególny - § 271 pkt 10 tego rozporządzenia;
2) przepisu § 8 ust. 3 pkt 9 uchwały nr XIII/153/03 z dnia 24 października 2003 r. Rady Miasta Pionki poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie przewiduje lokowania budynków w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią;
3) przepisu § 8 ust. 4 pkt 9 w zw. z § 8 ust. 4 pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pionki przez niewłaściwe ich zastosowania polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy nie będą miały zastosowania odstępstwa w zakresie rozwiązań dachów wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej lub konieczności dostosowania do istniejącej zabudowy;
4) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż weryfikowane decyzje Starosty Radomskiego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;
5) przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, w której inwestycja została już zrealizowana, a więc wywołała nieodwracalne skutki prawne;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wystarczających ustaleń faktycznych w przedmiocie stanu realizacji inwestycji budowlanej wykonywanej przez skarżącego, a także błędne ustalenia dotyczące przewidzianej w projekcie budowlanym szerokości okapów;
7) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 77 i 80 k.p.a., to jest nie dokonania wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego;
8) art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji, w której sąd nie jest związany granicami skargi.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie w sytuacji, gdy inne wymagania nie wynikają z § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych. Z materiałów dowodowych sprawy wynika, że ściana budynku od strony granicy z działką sąsiednią jest ścianą posiadająca klasę odporności ogniowej, co najmniej REI 60 i może stanowić oddzielenie przeciwpożarowe w rozumieniu § 232 ust. 5 rozporządzenia. Dlatego w sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia tylko norma § 271 ust. 10 tego rozporządzenia
Uzasadniając zarzut naruszenia § 8 ust. 3 pkt 9 planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że dopuszcza on możliwość lokalizowania budynków w granicach działek pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż budynki można lokalizować w całym obrębie działki, bez względu na odległość od działki sąsiedniej, jeżeli zostaną zachowane wymagania zawarte w przepisach szczególnych w tym np. w § 271 rozporządzenia
Zarzut naruszenia § 8 ust 4 pkt 9 w zw. z pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl pierwszego z nich szerokość okapu powinna wynosić 70 cm, ale § 8 ust. 4 pkt 10 dopuszcza odstępstwa od tego, które mogą wynikać z warunków ochrony przeciwpożarowej – zastosowania ścian ogniowych lub konieczności dostosowania do istniejącej zabudowy. Skoro w sprawie chodziło o rozbudowę budynku już istniejącego, wchodziło w grę dostosowanie do istniejącej zabudowy
W sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie rażące. W oparciu o poglądy doktryny i orzecznictwa przypomniano cechy rażącego naruszenia prawa, które w sprawie nie miało miejsca.
Uznano, że zrealizowanie inwestycji wywołało nieodwracalne skutki prawne, a wiec niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji nawet, gdyby w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzono, że organ administracji nie ustalił czy rozbudowa została zakończona czy tez nie, podczas, gdy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został on oddany do użytkowania. Nastąpiło to więc przed wydaniem decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego. Ustalania w tym zakresie wyłączyłyby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. skarżący upatruje w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo tego, iż organ administracji nie ustalił stanu faktycznego sprawy – zaawansowania rozbudowy.
Naruszenie art. 134 p.p.s.a. skarżący widzi w tym, iż Sąd winien wyjść poza granice skargi i "z urzędu uwzględnić nie zgłoszony w niej zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. art. 156 § 1 kpa tj. niedopuszczalności stwierdzenia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja dokonana w oparciu o tą decyzje została już zrealizowana". Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem, gdyby Sąd wyszedł poza granice skargi wykluczałoby to stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomskiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i P. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wyżej zasadom, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem "budowa" nakazuje rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Tak więc art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma także zastosowanie w stosunku do nadbudowy obiektu budowlanego, której to nadbudowy dotyczyły decyzje Starosty Radomskiego z [...] grudnia 2004 r. oraz z [...] września 2005 r. stanowiące przedmiot rozstrzygania przez organy administracji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia ich nieważności. W konsekwencji do nadbudowy przedmiotowego budynku miały zastosowanie także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), co zresztą wynika z przepisu § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Co prawda zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia m.in. przy nadbudowie istniejących budynków warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej mogą być spełnione w inny sposób niż określony w rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, ale zarzut taki nie został w skardze kasacyjnej sformułowany. W jej uzasadnieniu pojawia się, niepowiązany ze wskazaniem jakiegokolwiek przepisu prawa, który miałby naruszyć Sąd I instancji, argument, iż już wcześniej przedmiotowy budynek został usytuowany w tym miejscu, a przedmiotem postępowania była wyłączne jego nadbudowa.
W pierwszej kolejności należało rozpoznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Całkowicie chybiony jesz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia bowiem czy nadbudowa została już zakończona czy też nie, nie miała dla rozpoznawanej sprawy absolutnie żadnego znaczenia. Skarżący upatruje jej w tym, że w jego ocenie zakończona nadbudowa wywołała już nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie można było w przypadku zakończenia budowy stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko to jest całkowicie błędne. W orzecznictwie sądowym po okresie pewnej rozbieżności stanowisk, przyjmuje się już w sposób jednolity, że nie można utożsamiać nieodwracalnych czy też trudnych do odwrócenia skutków faktycznych z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 21 stwierdzono: "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności" (por. też uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96. ONSA 1997, nr 2, poz. 490). Z tych samych względów nie są trafne także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego zastosowanie, gdyż został on wyłączony przez § 271 pkt 10 tego rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustęp 1 tego samego paragrafu, który jednak nie został w skardze powołany przewiduje dopuszczalność sytuowania budynku w odległości mniejszej niż wymienione tym ustępie 4 albo 3 m., gdy z przepisów m.in. § 271 rozporządzenia wynikają inne wymagania. Powołany w skardze kasacyjnej ust. 10 § 271 dotyczy jednak nie odległości od granicy działki, a odległości pomiędzy budynkami, z których jeden posiada, a drugi nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro stan faktyczny sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej, a jednocześnie ani w zaskarżonym wyroku ani w skardze kasacyjnej nie podnoszono kwestii odległości pomiędzy budynkami uznać trzeba ten zarzut za nietrafny.
Uchwała nr XII/153/2003 Rady Miasta Pionki z dnia 24 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pionki (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 234, poz. 7804) w § 8 ust. 3 pkt 9 przewidywała, iż dopuszcza się lokalizowanie budynków w granicach działek pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Nie można interpretować tego ustalenia planu, tak jak czyni się to w skardze kasacyjnej, że możliwe jest lokalizowanie budynku w obrębie całej działki bez względu na odległość od granicy. Istotą bowiem rozwiązania zawartego w tym postanowieniu planu jest możliwość usytuowania budynku w samej granicy działki, np. wtedy, gdy na sąsiedniej działce stoi już budynek w granicy. W żadnym przypadku nie można przyjmować, że możliwe jest usytuowanie budynku w dowolnym miejscu w obrębie całej działki.
Jednak w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z sytuowaniem nowego budynku na terenie działki, w określonej odległości od jej granicy, ale z nadbudową budynku już istniejącego w określonym miejscu, a wiec już usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy działki.
W § 8 ust. 4 pkt 9 Planu ustala się, że okapy dachów winny mieć minimum 70 cm. Jednak § 8 ust. 4 pkt 10 Planu dopuszcza odstępstwa w zakresie rozwiązań dachów wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej lub konieczności dostosowania do istniejącej zabudowy. Skoro mieliśmy do czynienia nie z budową nowego budynku, ale jego nadbudową, odstępstwo polegające na dostosowaniu tego rozwiązania do istniejącej zabudowy było dopuszczalne.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowieniami i § 8 ust. 4 pkt 9 Planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pionki. W orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa – wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910. W rozpoznanej sprawie, która dotyczy w istocie nadbudowy istniejącego wcześniej budynku, wątpliwości budzi to, czy wystąpiły owe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Z przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że w odniesieniu do nadbudowy budynku wymagania określone w tym rozporządzeniu, mogą być spełnione w inny sposób, m.in. stosownie do wskazań ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego. Kwestii tej ani Sąd I instancji ani organ odwoławczy nie rozważały. Trudno przecież wprost odnosić przepisy ustalające odległości budynku od granicy, do sytuacji, w której budynek wcześniej usytuowany jest nadbudowywany. Tak więc w rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzić może to czy ewentualne naruszenie prawa (odległość od granicy działki i szerokość okapów), było oczywiste. Także wątpliwości wywoływać może to, czy przepisy dotyczące tych kwestii nadawały się do stosowania w bezpośrednim rozumieniu. Trudno także, jak się wydaje, uznać, że przedmiotowa nadbudowa, nawet, gdyby przyjąć, iż narusza przepisy w zakresie odległości od granicy i szerokości okapów połaci dachowych, wywołała skutki prawne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.
Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny, a w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niedostatecznym stopniu rozważył kwestię związaną z tym czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. umożliwiający spełnienie wymagań rozporządzenia w inny sposób niż przewidziany w jego przepisach. Ponadto nie dokonał też analizy kwestii czy ewentualne naruszenie stosowanych wprost przepisów tego rozporządzenia, wskazanych wcześniej, spełniało znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymi wszystkimi kwestiami organ ten winien zająć się rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.