II OSK 2566/22

II OSK 2566/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 483/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138  par. 2,  art. 147,  art. 148  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e,  art. 151a  par. 2,  art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 9 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Sp. z o. o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 483/22 oddalającego sprzeciw J. Sp. z o. o. z siedzibą w T. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2022 r. nr IR-IV.7721.146.2022.2 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 483/22, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw J. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2022 r. nr IR-IV.7721.146.2022.2, którą, po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 marca 2022 r. znak UA-VII.6740.1239.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Poznania z dnia 29 marca 2021 r. nr 538/2021 (znak UA VII.6740.2906.2020) o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną wraz z usunięciem kolizji z istniejącymi urządzeniami elektroenergetycznymi na terenie nieruchomości w P., przy ul. [...] (dz. nr [...] oraz część dz. [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb J.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), uchylono decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. F. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany) wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu: 2 lipca 2021 r.) wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Poznania z 29 marca 2021 r. nr 538/2021 (znak UA VII.6740.2906.2020) o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, niezbędną infrastrukturą techniczną wraz z usunięciem kolizji z istniejącymi urządzeniami elektroenergetycznymi na terenie nieruchomości w P., przy ul. [...] (dz. nr [...] oraz część dz. [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb J.). Podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - pominięcie go jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na budowę.
Prezydent Miasta Poznania (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji), uwzględnił powyższy wniosek i postanowieniem z 2 września 2021 r., wznowił postępowanie. Następnie decyzją z 11 marca 2022 r. (znak: UA-VII.6740.1239.2021), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 29 marca 2021 r. nr 538/2021 (znak UA VII.6740.2906.2020) o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz J. sp. z o.o. z siedzibą w T., sprostowanej co do nazwy inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 4 maja 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że został zachowany trzydziestodniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu decyzji pierwotnej, wobec czego zaszły podstawy do wznowienia postępowania. Organ wskazał, że wnioskodawca doprecyzował, że posiada tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb J., które w jego ocenie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, gdyż nie istnieje jakakolwiek infrastruktura, która pozwoliłaby inwestorowi na odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji na inne nieruchomości, niż do Strumienia J. na nieruchomości wnioskodawcy. Ponadto wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie inwestor i projektant przesłali dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, w tym mailowo projekt zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji ze wskazaniem miejsca wpięcia kanalizacji deszczowej prowadzącej wody opadowe z terenu inwestycji do istniejącej kanalizacji deszczowej.
Organ I instancji stwierdził, że należące do wnioskodawcy działki nr [...], [...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...]. Wobec tego, odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.) uznał, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ogranicza zabudowy tych działek, przedstawiając w tym zakresie dalsze rozważania dotyczące odprowadzania wód opadowych przez inwestora za pomocą istniejącego wylotu, zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Według organu I instancji przyjęty sposób odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek nr [...], [...] i [...], należących do wnioskodawcy. Inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie tychże działek, a M. F. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto zauważył, że inwestor przedłożył dokument potwierdzający odpłatną, bezterminową służebność gruntową na działce nr [...] (na której zlokalizowana jest instalacja prowadząca wody do Strumienia J. i jej wylot), polegającą na prawie lokalizacji przyłącza kanalizacyjnego, studni kanalizacyjnej, przyłącza wodociągowego i studni wodomierzowej, studni rewizyjnej, urządzeń podziemnej infrastruktury kanalizacji deszczowej oraz przesyle wody, pary, ścieków oraz innych urządzeń podobnych, na prawie swobodnego dostępu do tych przyłączy, studni i urządzeń - w celu wykonania przeglądów, konserwacji, kontroli, napraw, remontów, modernizacji oraz wymiany przez nieruchomość obciążoną pasem technologicznym służebności o szerokości 4 m i długości 60 m zgodnie z załącznikiem graficznym, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego i właściciela budynków zlokalizowanych na terenie między innymi działek objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Zaznaczył przy tym, że M. F. przedłożył również dokumenty potwierdzające, że na nieruchomościach objętych decyzją o pozwoleniu na budowę prowadzone jest postępowanie o zwrot nieruchomości. Organ stwierdził, że pozwolenie budowlane zostało wydane w aktualnym, w dniu jego wydania, stanie prawnym, a do wniosku inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Prezydenta Miasta, prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w myśl art. 145 K.p.a. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z podstaw do uchylenia decyzji, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., a zatem brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. zarzucił naruszenie art. 145 K.p.a. W jego ocenie istniały podstawy od wznowienia postępowania bowiem pozbawiono go udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę bez jego winy gdy nieruchomość i realizowana na niej inwestycja w bezpośredni sposób oddziałuje na jego nieruchomość (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Kolejną podstawę do wznowienia ma stanowić wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję - w postaci prowadzenia z jego wniosku postępowania o zwrot części nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania w związku z niepełnym wyjaśnieniem podstaw decyzji oraz niepełne i niejasne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wskazał na związanie organu podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku, wobec czego organ nie powinien się odnosić do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Wobec tego stwierdził, że skoro organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to nie mógł następnie samodzielnie rozszerzyć zakresu rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu na kolejną podstawę zawartą w odwołaniu – przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dopiero jeżeli zostanie złożony stosowny wniosek z powołaniem się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to zostanie on rozpatrzony w pierwszej kolejności w zakresie dopuszczalności samego wznowienia postępowania z uwagi brzmienie przepisów art. 148 § 1 i 2 K.p.a.
Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 września 2021 r. o wznowieniu postępowania organ I instancji nie zawarł jakichkolwiek wyjaśnień, czy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony w terminie; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaś tylko ogólnikowo stwierdzono, że zachowany został trzydziestodniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał, że stanowi to naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż Prezydent Miasta nie przywołał żadnych przepisów regulujących kwestię terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ani też nie odwołał się do dowodów, które mają potwierdzać zachowanie tego terminu przez wnioskodawcę.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta co do tego, że M. F. nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazując na brzmienie art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.), Wojewoda stwierdził, że treść przywołanej przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia 15 grudnia 2017 r. (znak OS-1.6341.1.1.2017) udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w punkcie 11.4 wskazuje "Zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód: w granicach działki nr [...], ark. obr. [...] J.", co w ocenie organu odwoławczego potwierdza, że działka nr [...], której współwłaścicielem jest M. F., znajduje się na obszarze oddziaływania rozpatrywanej inwestycji. Ponadto Wojewoda sięgnął do rozwiązań wskazanych w projekcie budowlanym instalacji sanitarnych, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, gdzie w pkt 6.1 (str. 22) stwierdzono "Wody deszczowe powstające w obrębie działek odprowadzane będą do instalacji kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na terenie działki Inwestora. Docelowo będą trafiały do Strumienia J. poprzez istniejący wylot", który znajduje się na działce [...]. W ocenie organu II instancji, potwierdzeniem znaczenia wskazanej działki dla zamierzenia budowlanego jest również treść pisma pełnomocnika inwestora z dnia 5 stycznia 2022 r. (w aktach organu I instancji), a skoro powstaje inwestycja, której funkcjonowanie będzie miało bezpośredni wpływ na działkę nr [...], to jej współwłaściciel (M. F.) winien zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, iż M. F. nie posiada przymiotu strony i w konsekwencji wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.
W takich okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wytycznych Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent Miasta powinien prawidłowo sporządzić uzasadnienie do decyzji, umożliwiające weryfikację dokonanych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego; w szczególności w zakresie potwierdzenia dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także przyjąć, że M. F. posiada przymiot strony i rozważyć, jakie ma to znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie udzielenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Podkreślił, że prowadzenie postępowania w tej sprawie jedynie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).
Sprzeciw od decyzji kasacyjnej Wojewody wniosła Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Spółka wskazała na naruszenie art. 139 K.p.a. "poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w wyniku wyjścia poza granice zaskarżenia i oparcia decyzji kasatoryjnej wyłącznie na okolicznościach niepodnoszonych przez odwołującego, a rozstrzygniętych przez organ I instancji na korzyść tej strony".
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł, o jego oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw.
Na wstępie Sąd przywołał przepisy prawa regulujące podstawy i tryb orzekania sądu kiedy został wniesiony sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (art. 64a, art. 64b § 1, art. 64e i art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen, bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych obywateli niż wnoszący sprzeciw. Oceny takie, mające wpływ na prawa i obowiązki obywateli nakładane w danej decyzji, sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane zostało prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. treść art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd zauważył, że zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. orzecznictwo NSA przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1152/20, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez to wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych.
Sąd przwołał treść art. 138 § 2 K.p.a., który wskazuje jakie są przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej prez organ odwoławczy i zaznaczył, że stosując ten przepis organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b K.p.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w tym ostatnim przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.).
Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).
Sąd stwierdził, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie jest zasadny bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu, Wojewoda dostatecznie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazał na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Prezydent Miasta Poznania, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do postawionych zarzutów Sąd wyjaśnił, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. Organ odwoławczy, dostrzegając zatem, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów prawa (procesowego lub materialnego), w wyniku czego w niewłaściwy sposób określił zakres postępowania wyjaśniającego – czy też krąg stron postępowania – może w tym zakresie sformułować odpowiednie wytyczne, nawet jeżeli w decyzji kasacyjnej nie może zobowiązać organu do rozstrzygnięcia sprawy w konkretny, merytoryczny sposób.
Sąd zaznaczył, że obowiązkiem organu, do którego wpłynie wniosek o wznowienie postępowania, jest ustalenie, czy został on złożony w terminie. Stwierdzenie uchybienia ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania niesie za sobą dalej idące skutki niż ocena, czy z wnioskiem tym wystąpił podmiot niebędący stroną przedmiotowego postępowania. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania (patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 550/15, dostępny jw.).
Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (art. 148 § 1). Tak samo powinna wykazać, że zachowała miesięczny termin od dnia dowiedzenia się o decyzji, w razie wznowienia postępowania z przyczyny określnej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (art.148 § 2). Nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (patrz wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 606/19, dostępny jw.).
Sąd wskazał, że dochowanie terminu wskazanego w art. 148 K.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, a niedopełnienie tego wymogu skutkować będzie odmową wznowienia postępowania. Jeśli jednak dopiero w kolejnej fazie postępowania, po jego wznowieniu, organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu, nie będzie on mógł wydać jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 K.p.a., lecz powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 889/11, dostępny jw.). Sąd podkreślił, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 151 K.p.a. dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3307/18, dostępnym jw.).
Następnie Sąd zauważył, że ocena, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną – w szczególności, gdy wniosek ten opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – może prowadzić do zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, nie budzącą żadnej wątpliwości i nie wymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Skutkiem jego wydania jest zakończenie postępowania już na tym etapie, konsekwencją zaś jest brak możliwości zbadania, czy wystąpiła podana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji jednak, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną, a istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2660/18, dostępny jw.).
W ocenie Sądu, skoro organ I instancji całkowicie zignorował zbadanie terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania, poprzestając na stwierdzeniu, że "zachowany został 30-dniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu ww. decyzji". We wniosku z dnia 28 czerwca 2021 r. (data nadania: 30 czerwca 2021 r.) zainteresowany wprawdzie stwierdził, że decyzję otrzymał w dniu 25 czerwca 2021 r., jednak nie oznacza to, że właśnie z tą chwilą dowiedział się o fakcie wydania decyzji nr 538/2021 z dnia 29 marca 2021 r. Ma to podstawowe znaczenie dla oceny zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § K.p.a. w kontekście wskazania we wniosku przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niezawinionego braku udziału strony w postepowaniu (pominięciu strony). Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii stanowi podstawowe zagadnienie wstępne, które determinuje dalsze rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym. Powinno ono zostać bezwzględnie wyjaśnione, gdyż – jak już wspomniano – merytoryczne rozpatrzenie sprawy we wznowionym postępowaniu w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dotknięte będzie wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym kontekście Sąd w pełni zaaprobował stanowisko Wojewody co do potrzeby przeprowadzenia ustaleń w zakresie potwierdzenia dochowania terminu do skutecznego złożenia wniosku.
Za trafne Sąd uznał zwrócenie uwagi na to, że niedopuszczalne było rozszerzenie zakresu rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu o wskazaną w odwołaniu przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd stwierdził, że wniosek wskazujący na taką przyczynę wznowienia powinien być bowiem rozpatrzony w pierwszej kolejności w zakresie dopuszczalności samego wznowienia postępowania i zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., który liczony jest nie od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji, lecz od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (o wyjściu na jaw nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów). Poza tym wniosek taki wymaga odrębnej weryfikacji pod kątem ustalenia, czy pochodzi on od strony postępowania. Skoro też we wniosku pierwotnym zainteresowany nie wskazał tej przesłanki, to granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznaczał art. 149 § 2 w zw. z art. 147 K.p.a. Sąd uznał, że niedopuszczalne jest w postępowaniu wszczętym na wniosek (opartym na określonych przyczynach) analizowanie innych przesłanek wznowienia z urzędu.
Sąd zauważył, że Wojewoda był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i zbadania, czy zainteresowany miał przymiot strony postępowania głównego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie. W tym też zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, odnosząc je do przepisów prawa i sięgnąć do wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd dodał, że przepisy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter mieszany – procesowy i materialny (por. np. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia: 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2516/11; 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 542/06; 20 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1223/05; 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 770/04 - dostępnych jw.).
Odnosząc się do oceny przez Wojewodę okoliczności związanych przede wszystkim z uwarunkowaniami projektowymi i prawnowodnymi w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji za pomocą istniejącego wylotu, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] – pod kątem stwierdzenia, czy inwestycja wprowadza dla nieruchomości skarżącego ograniczenia w zagospodarowaniu, Sąd ogólnie zauważył, że zasadniczo właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 811/21, dostępny jw.).
W ocenie Sądu, Wojewoda tym bardziej był uprawniony do zwrócenia uwagi Prezydentowi Miasta na potrzebę rozważenia – po uprzednim zbadaniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. – jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie postępowania (przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Sąd podkreślił, że w sprawach wszczynanych na wniosek strony organ jest związany wskazanymi podstawami wznowienia zawartymi w takim wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z urzędu, organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12 i 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1999/12, dostępne jw.). Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3080/19, dostępny jw.). W sytuacji pominięcia strony w postępowaniu chodzi o przeprowadzenie wznowionego postępowania co do istoty sprawy, w granicach wynikających z podstaw wznowienia. Wymaga to odniesienia się do wszystkich podanych przez podmioty (strony) pominięte we wcześniejszym postępowaniu argumentów, podniesionych w granicach podstaw wznowienia. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 i 2 K.p.a.
Sąd uznał, że w takiej sytuacji przeprowadzenie przez organ odwoławczy wszystkich czynności i rozważań, które zostały pominięte przez organ I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Wojewoda nie mógł, z pominięciem jednej instancji, merytorycznie rozpatrzyć sprawy pod kątem wpływu przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na rozstrzygnięcie w zakresie wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie została odpowiednio wyjaśniona, co rodziło niebezpieczeństwo wydania we wznowionym postępowaniu decyzji obarczonych wadą nieważności. To do organu I instancji należy w pierwszej kolejności wypowiedzenie się w tej kwestii.
Wojewoda zasadnie zwrócił zatem uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania – wskazując na treść art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 K.p.a. (a w sposób dorozumiany również na art. 7, art. 77 § 1, art. 149 § 2 i art. 151 K.p.a.).
Według Sądu, chybiony był również zarzut naruszenia art. 139 K.p.a., tj. wydania decyzji pomimo obowiązującego zakazu reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie). Pomijając fakt, że zarzut ten został zgłoszony przez podmiot, który nie wniósł odwołania w niniejszej sprawie, Sąd podkreślił, że określony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. W praktyce chodzi o orzeczenia kasacyjno-reformacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 191/11, 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 i 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 844/17, dostępne jw.). Poza tym ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139, ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1223/15, dostępnym jw.). Poza tym trudno uznać, że rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie jest uznanie przez organ II instancji, że ma ona przymiot strony postępowania w sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca stroną postępowania nie był.
W wyniku przeprowadzonej na podstawie sprzeciwu kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie naruszało art. 138 § 2 K.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski jako organ II instancji wydający decyzje w trybie art. 138 § 2 K.p.a. był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji, czym narzucił organowi pierwszej instancji merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy, wychodząc poza zakres przysługujących mu kompetencji, bowiem kwestia ta nie należy do zakresu "okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę", a jednocześnie nieuzasadnioną i nietrafną ocenę, iż dokonana przez organ II instancji ocena jest prawidłowa.
Naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w naruszeniu:
1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było działaniem w pełni prawidłowym, podczas gdy organ II instancji wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, narzucając organowi I instancji swoją bezpodstawną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, a jednocześnie wskazał na istnienie okoliczności nieistotnych dla sprawy, które rzekomo nie zostały wyjaśnione i uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej, a nie będące przedmiotem jakiegokolwiek zaskarżenia, tj. żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła wydanej decyzji w tym zakresie, podczas gdy wskazywane przez organ II instancji okoliczności nie stanowiły w żadnym zakresie spełnienia przesłanek wskazywanych w art. 138 § 2 K.p.a., a nawet jeżeliby ewentualnie przyjąć konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń organ II instancji nie był uprawniony do odnoszenia się do meritum sprawy czy dokonywania oceny zgromadzonego w sprawie materiału i wydawania w tym zakresie wiążących poleceń organowi I instancji w jaki sposób ma rozstrzygnąć prowadzoną sprawę;
2) art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e, art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a także nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skoro, zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to niemożliwa jest ocena i weryfikacja okoliczności istotnych dla sprawy, a także dokonania przez organ odwoławczy prawidłowej oceny ich skutków prawnych, podczas gdy Sąd jednocześnie dopuścił do oczywistego i rażącego naruszenia prawa poprzez dokonanie przez organ odwoławczy (nieprawidłowej) oceny merytorycznej, do której ten nie jest uprawniony w ramach wydawania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd, iż ocena ta jest prawidłowa oraz wskazaniu, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane było na korzyść strony skarżącej w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do bycia stroną postępowania, z kompletnym pominięciem naruszenia art. 139 K.p.a.;
3) art. 15 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 149 § 2 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe i dopuszczenie do sytuacji, iż to organ II instancji wydając decyzję kasatoryjną przesądza o kwestiach merytorycznych takich jak bycie stroną postępowania, która to kwestia podlega rozstrzygnięciu przez organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego, chyba że brak przymiotu strony jest rzeczą oczywistą i nie budzącą żadnych wątpliwości, a która to sytuacja w przedmiotowym wypadku nie zachodziła i możliwe było takie rozstrzygnięcie dopiero po przeprowadzeniu postępowania, które musiało skutkować wydaniem decyzji merytorycznej, czym Sąd oraz organ odwoławczy dopuścili się naruszenia zasady dwuinstancyjności uniemożliwiając skarżącej realną ochronę przysługujących jej praw;
4) art. 139 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ odwoławczy wykraczając poza posiadane kompetencje, narzucając organowi I instancji własną merytoryczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału wydał rzekomą decyzję na korzyść strony odwołującej, podczas gdy organ odwoławczy w wyniku wyjścia poza granice zaskarżenia i oparcia decyzji kasatoryjnej wyłącznie na okolicznościach nie podnoszonych przez odwołującego, wskazał konieczność podjęcia bliżej nieokreślonych kroków do "dokładniejszego" wyjaśnienia zachowania terminu, które to okoliczności zostały przez organ I instancji wyjaśnione i rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, a także okoliczność ta została stosownie uzasadniona w wydanej decyzji.
Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie domaga się jego uchylenia w całości i zmiany wydanego orzeczenia poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto Spółka zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie strony skarżącej Spółki uzasadnia postawione przez nią w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec czego wniosek o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie uznać należało za bezpodstawny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. Sp. z o.o. z siedzibą w T. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie NSA, zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji kasatoryjnej było działaniem prawidłowym, podczas gdy organ II instancji wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, narzucając organowi I instancji swoją bezpodstawną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, a jednocześnie wskazał na istnienie okoliczności nieistotnych dla sprawy, które rzekomo nie zostały wyjaśnione i uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej przy czym żadna ze stron nie zaskarżyła decyzji w tym zakresie, był chybiony.
Sąd słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy, który dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rację ma organ odwoławczy, że takim naruszeniem było nie ustalenie w sposób jednoznaczny w wydanej przez organ I instancji decyzji okoliczności dotrzymania terminu do wniesienia skargi o wznowienie z art. 148 § 2 K.p.a. tj. kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie w tym zakresie determinuje bowiem możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania. Właściwe postępowanie merytoryczne odnośnie do uchylenia decyzji ostatecznej czy odmowy jej uchylenia poprzedza postępowanie wstępne z art. 149 § 2 K.p.a. Wówczas organ ocenia czy we wniosku wykazano, że zaistniały ustawowe przyczyny wznowienia np. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz weryfikuje się czy termin do wniesienia wniosku o wznowienie, który wynosi 1 miesiąc licząc, zależnie od przyczyny wznowienia albo od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.) albo w przypadku art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy gdzie podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ musiał jednoznacznie ustalić czy można uznać a jeśli tak to z czego to wynika, że wnioskujący o wznowienie skladając swój wniosek zachował termin. Słusznie za niewystarczające ustalenia organu I instancji organ odwoławczy uznał ogólne stwierdzenie, że trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o wznowienie został zachowany. Jak zauważył organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej, nie wiadomo z czego organ I instancji wysnuł taki wniosek. Wskazanie, że terminu dochowano powinno znaleźć potwierdzenie w dokonanych przez organ ustaleniach. Tymczasem organ I instancji bez podania okoliczności, które stanowiłyby o zachowaniu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie z art. 148 § 2 K.p.a. stwierdza arbitralnie, że "zachowany został trzydziestodniowy termin od dnia uzyskania informacji o wydaniu ww. decyzji". Nie wiadomo jednak kiedy wnioskujący faktycznie uzyskał informację o wydaniu decyzji. Decyzja została wydana 29 mnarca 2021 r. a zatem należało wskazać okoliczność, która wskazywałaby, że złożenie wniosku o wznowienie w dniu 30 czerwca 2021 r. nastąpiło w terminie. Tego jednak nie sposób wywnioskować z uzasanienia decyzji organu I instancji, a zatem naruszony został przepis procesowy art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenie w tym zakresie nie jest nieistotne jak podnosi w skardze kasacyjnej Spółka bowiem od tego zależy dopuszczalność wznowienia postępowania. Jeśli termin nie został dochowany a wznowiono postępowanie i wydano merytoryczne rozstrzygnięcie, to zachodziłaby podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania wznowieniowego z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W istocie doszłoby bowiem do rażącego naruszenia art. 148 § 2 K.p.a.
Błędne jest stanowisko Spółki, że ustalenie w tym zakresie jest nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wręcz przeciwnie uchybienie terminowi powoduje wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania a stwierdzenie tego po wszczęciu postępowania kończy postępowanie poprzez jego umorzenie.
Nie jest też fikcją konieczność ustalenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie bowiem termin do wniesienia tego wniosku wynosi 1 miesiąc a nie 3 miesiące. Zatem upływ niespełna 3 miesięcy od wydania decyzji 29 marca 2021 r. do złożenia wniosku 30 czerwca 2021 r. (data stempla pocztowego) uzasadnia twierdzenie, że termin miesięczny mógł zostać uchybiony i wymaga to wyjaśnienia. Wnioskujący we wniosku wskazał co prawda, że otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę przy piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania z 23 czerwca 2021 r. otrzymanego 25 czerwca 2021 r. ale nie wyklucza to dowiedzenia się o decyzji w innych okolicznościach niż poprzez otrzymanie decyzji. Z pisma Urzędu Miasta Poznania z 23 czerwca 2021 r. wynika, że jest ono odpowiedzią na pismo wnioskującego z 31 maja 2021 r. (wpływ 4 czerwca 2021 r.), które dotyczyło postępowań administracyjnych na terenie nieruchomości w rejonie ulicy [...] i [...] oraz uznania go za stronę w postępowaniu prowadzonym przez ten Wydział dotyczącym terenu nieruchomości przy ul. [...]. Wyjaśnić należałoby zatem czy wnioskujący kierując pismo z 31 maja 2021 r. wiedział już o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w efekcie postępowania w którym został pominięty.
Wobec powyższego organ zobowiązany był przed wszczęciem postępowania z wniosku o wznowienie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do dochowania terminu złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., w ramach którego zweryfikowałby twierdzenia zainteresowanego.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji uznając rozważania organu odwoławczego w zakresie posiadania przez skaładającego wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przymiotu strony za prawidłowe i dopuszczalne w ramach wydanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego, nie dopuścił się naruszenia art. 64e P.p.s.a. Jak wynika z art. 147 K.p.a. wznowienie następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żadanie strony. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia było to, że składający wniosek twierdził, że był stroną postępowania o pozwolenia na budowę a mimo to został pominiety w tym postępowaniu bez własnej winy. Wobec tego ustalenie statusu strony postępowania, którego wznowienia domaga się pominięty podmiot, warunkuje skuteczne wszczęcie postępowania wznowieniowego w przypadku kiedy podstawą wznowienia jest właśnie pominięcie jej jako strony. Zatem rozważania Sądu odnośnie posiadania statusu strony choć sięgają do merytorycznych ustaleń z postępowania o pozwoleniu na budowę, nie mają charakteru merytorycznych rozstrzygnięć w ramach postępowania o wznowienie. Nie można ustalić statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę bez ustalenia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału czy inwestycja będzie rzeczywiście oddziaływać na nieruchomość osoby domagajacej się uznania za stronę tego postępowania. Choć organ odwoławczy dokonał ustaleń stanu faktycznego to czynił to wyłącznie w kontekście i na potrzeby ustalenia czy składający wniosek o wznowienie mógł mieć status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem NSA, są to ustalenia o charakterze procesowym bowiem warunkują możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego stosownie do art. 147 zd. 2 K.p.a.
Prawidłowe zatem było zaakceptowanie przez Sąd I instancji w ramach granic rozpatrywania sprzeciwu z art. 64e P.p.s.a., że organ odwoławczy sięgnął do ustaleń stanu faktycznego z postępowania o pozwolenie na budowę w szczególności do rozwiązań projektu budowlanego oraz do ustaleń pozwolenia wodnoprawnego dotyczących realizacji inwestycji. Jeśli okaże się, że składający wniosek o wznowienie z uwagi na pominięcie go jako strony postępowania miał status strony w zakończonym ostatecznie postępowaniu, to konieczne stanie się przeprowadzenie tego postępowania co do istoty, od nowa, uwzględniając wszystkie, pominięte wcześniej, podane przez niego argumenty podniesione w granicach wznowienia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wynika to z zestawienia treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 i § 2 K.p.a.
Warto zauważyć, że Sąd I instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do stanowiska organu odwoławczego odnośnie dokonanych przez ten organ ustaleń przesądzających jednoznacznie, że składający wniosek o wznowienie posiada status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd zaakcentował jedynie, że organ odwoławczy był uprawniony do zwrócenia Prezydentowi Miasta uwagi na potrzebę rozważenia – po uprzednim zbadaniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. – jakie znaczenie ma dla rozstrzygnięcia sprawy głównej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie postępowania (przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W ocenie NSA wynika z tego, że kategoryczne przesądzenie przez organ odwoławczy o statusie strony było przedwczesne lecz zasadniczo ustalenie czy wnioskujący o wznowienie ma status strony powinno mieć miejsce. Skoro organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym uznając, że wnioskujący nie ma statusu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę, to organ odwoławczy swoimi rozważaniami w tym zakresie chciał nadać właściwy kierunek dla ponownej oceny przeprowadzonej przez organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, wskazanie przez organ odwoławczy na okoliczności wynikające z materiałów zgromadzonych w postępowaniu o pozwolenie na budowę (projekt budowlany instalacji sanitarnych oraz pozwolenie wodnoprawne) zakwalifikować należy nie jako ocenę materialnoprawną posiadania statusu strony ale przewidzianą w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 64b § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64e, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a także nieprawidłowe zastosowanie za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 149 § 2 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe i dopuszczenie do sytuacji, iż to organ II instancji wydając decyzję kasatoryjną przesądza o kwestiach merytorycznych takich jak bycie stroną postępowania, która to kwestia podlega rozstrzygnięciu przez organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego. Sąd w swoich rozważaniach nie wyraził aprobaty dla merytorycznych ustaleń organu odwoławczego w zakresie uznania wnioskującego o wznowienie za stronę postępowania. Wskazał, że organ odwoławczy był uprawniony do zwrócenia uwagi organowi I instancji na potrzebę rozważenia jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy głównej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ma okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie tj. posiadanie statusu strony przez M. F. Sąd nie podzielił jednak stanowiska odnośnie do nadania statusu strony tej osobie. Ponownie należy podkreślić, że wskazania organu odowławczego odnośnie do przysługiwania statusu strony kwalifikują się jako wskazaina dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a nie są jego stanowiskiem merytorycznym w tym zakresie. Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę te wskazania ale to od niego będzie zależało czy je uwzględni. Zatem kwestia posiadania statusu strony pozoistaje otwarta.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 139 K.p.a. uznając, że organ odwoławczy nie orzekł wbrew zakazowi z tego przepoisu tj. reformationis in peius. Jak słusznie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku zakaz ten może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć mających walor rozstrzygnięć merytorycznych z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro tak to nie odnosi się on do rozstrzygnięcia kasatoryjnego jakie wydano w przedmiotowej sprawie z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się bowiem w wyniku odwołania wnioskującego o wznowienie nie przesądził negatywnie o jego prawach i obowiązkach ale nakazał organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie dotrzymania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie oraz odnośnie do ustaleń, że osoba ta posiada lub nie posiada statusu strony w zakończonym postępowaniu o pozowlenie na budowę zgodnie z przekazanymi wskazaniami. Skoro organ odwoławczy skłania się ku uznaniu wnoszącego o wznowienie za stronę postępowania a organ I instancji odmawia mu tego statusu, to trudno uznać by organ odwoławczy formułował poglądy na niekorzyść wnioskującego o wznowienie.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski jako organ II instancji wydający decyzje w trybie art. 138 § 2 K.p.a. był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji. Sąd nie przesądził o prawidłowści przyznania przez organ II instancji statusu strony wnoszącemu o wznowienie. Sąd stwierdził jedynie, że w istocie kwestia ustalenia statusu strony wnoszącego o wznowienie z uwagi na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. była na tyle istotną kwestią procesową dla rozstrzygnięcia o wznowieniu, że powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ I instancji zwłaszcza z uwagi na wskazówki organu odwoławczego osadzone w dokonanych przez ten organ ustaleniach stanu faktycznego w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie Spółka nie dostrzega różnicy pomiędzy dokoinaniem wskazań co daleszego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. a dokonaniem przez organ II instancji merytorycznych ustaleń w sprawie.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. postąpił prawidłowo bowiem w istocie wady postępowania o wznowienie przed organem I instancji na jego etapie wstępnym tj. nie ustalenie okoliczności wskazujących na zachowanie termninu z art. 148 § 2 K.p.a. oraz brak rozważenia okoliczności sprawy w kontekście przyzania statusu strony wnoszącemu o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę, stanowiły o naruszeniu przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W okolicznościach sprawy braki w postępowaniu dowodowym organu I instancji i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wykraczały poza uprawnienia organu II instancji wynikające z art. 136 K.p.a. Wobec tego zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione.
Z powyższych względów, uznając, że Wojewoda Wielkopolski miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.