II OSK 256/23

II OSK 256/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 877/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 65 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 877/22 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 877/22, oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 maja 2022 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 24 marca 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-usługowy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie".
Odwołanie od tej decyzji złożył J. J. - dalej: "skarżący", jednocześnie zaskarżając postanowienie z dnia 21 marca 2022 r. o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022, por. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 162 § 1 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia dotyczy bezprzedmiotowej decyzji i jest nakazane przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. w rozpatrywanym przypadku przez art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podkreślono, że dla przedmiotowego zamierzenia nie wydano ostatecznego pozwolenia na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wniosku w przedmiocie żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaistniały bowiem wszelkie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała w przedmiocie planu miejscowego nadal obowiązuje, a jej wykonalność nie została wstrzymana. Okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie uzgodnienia projektu powyższego planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogłoby skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, ewentualne złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego również nie stanowić będzie zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania, a zatem postanowienie organu I instancji z dnia 21 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest prawidłowe.
Opisaną wyżej decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu organy obu instancji dokonały porównania postanowień planu miejscowego oraz decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy i doszły do wniosku, że zachodzą pomiędzy nimi dwie istotne różnice. Po pierwsze: decyzja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynku przy ul. [...] w Krakowie, podczas gdy w § 84 ust. 4 planu miejscowego przewidziano nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytów tego budynku. Po drugie: w decyzji ustalono wysokość kalenicy na 19,5 m, z tym, że wysokość ta nie może przekraczać wysokości kalenicy w kamienicach sąsiednich tj. bud. Nr [...] (dz. nr [...]) oraz bud. nr [...] (na dz. nr [...]) – podczas gdy plan miejscowy w § 84 ust. 2 pkt 3 lit. "a" dla istniejącego budynku frontowego przy ul. [...] ustala maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 18,5 m. Skarżący podnosi, że ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w decyzji i w miejscowym planie nie są sprzeczne. Jest to zgodne z prawdą, przy czym żaden z organów nie stwierdzał niezgodności w tym zakresie. Dalej skarżący twierdzi, że: "ustalenia MPZP "[...]" nie wykluczają również wykonania na nieruchomości przy ul. [...] robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie czy nadbudowie budynków frontowego lub oficynowego". W zakresie budynku frontowego nie jest to zasadne, co wynika z przytoczonych przepisów planu miejscowego.
Sąd meriti zwrócił również uwagę, że jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" – skarżący na etapie uchwalania planu wnosił uwagi do projektowanych rozwiązań. Uwagi nr 3 i 4 dotyczyły właśnie unormowań dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy budynku przy ul. [...] oraz ochrony kształtu bryły i gabarytów (str. 80 - 85 tego załącznika). W uwadze nr 3 skarżący zaznaczył, że: "Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia 26.07.2011 r., w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie znalazł przeszkód do nadbudowy budynku frontowego do wysokości zbliżonej do wysokości kalenic budynków sąsiednich". Uwagi te zostały rozpatrzone negatywnie ze względu na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowisko skarżącego, który wywodzi, że brak jest sprzeczności pomiędzy przepisami planu miejscowego, a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy są więc sprzeczne z jego stanowiskiem w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Za bezzasadny uznał Sąd Wojewódzki również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w związku z wszczętą przez skarżącego procedurą zmierzającą do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sąd zwrócił uwagę, że zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy tak ścisły związek nie zachodzi. Sąd Wojewódzki całkowicie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, a stwierdzenie niezgodności przepisów planu i postanowień wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy nie tylko uprawnia, ale wręcz zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podnoszone w skardze są pozbawione podstaw. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi Skarżącego na decyzję organu administracji, tj.:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 7, 77 § 1 i 104 § 1 K.p.a., polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego organu administracji publicznej II instancji, w wyniku czego decyzja organu II instancji oceniona została przez Sąd I instancji jako prawidłowa, a skarga skarżącego oddalona, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia, albowiem w toku postępowania administracyjnego nie doszło do zebrania i rozpatrzenia przez organy obu instancji całości materiału dowodowego w sprawie, który wykazałby w sposób jednoznaczny i przekonujący, że ustalenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowo i nadbudowo budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania no budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w Krakowie" są na tyle odmienne od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego w uchwale nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. - dalej: "MPZP "[...]", że nie da się ich pogodzić,
b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 142 K.p.a. oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., polegające na uznaniu, że organ administracji II instancji prawidłowo odmówił zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego, a w związku z tym nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącego odwołania na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania, pomimo toczącego się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", które prowadzone jest aktualnie w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod znakiem: [...];
2. przepisów prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.u.s.a." w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z postanowieniami § 84 ust. 4 oraz § 84 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia MPZP "[...]", polegające na ich wadliwej wykładni, wskutek czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w odniesieniu do budynku frontowego przy ul. [...] w Krakowie wykluczone jest wykonanie robót budowlanych, obejmujących przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę, ze względu na ochronę bryły i gabarytów budynku, podczas gdy z § 84 ust. 2 pkt 3 lit. a) wyraźnie wynika możliwość nadbudowy budynku frontowego;
b) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich wadliwą wykładnię a w konsekwencji błędne zastosowanie w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy warunki zabudowy określone w decyzji nie stoją w sprzeczności z MPZP "[...]" w takim stopniu, aby zasadne było uznanie, że warunki te nie są do pogodzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
- o zmianę zaskarżonego wyroku w taki sposób, że uchyleniu w całości podlegają decyzje organu administracji publicznej pierwszej oraz drugiej instancji, a na rzecz skarżącego zasądzeniu podlegają koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji według norm przepisanych;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z treści protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/22, w celu ustalenia stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wykładni postanowień § 84 ust. 4 w związku z § 84 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały w sprawie MPZP "[...]".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył w jego imieniu, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.
Sad Wojewódzki rozpoznawał skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nakazane jest przez przepis prawa materialnoprawnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowi on, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1207/09, LEX nr 737693). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (warunków zabudowy) określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i przyjmuje jako swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 3146/18, (LEX nr 3280017), że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, że plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., sygn. II OSK 445/16, LEX nr 2443923).
Na tle poczynionych uwag należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu, że ustalenia planu miejscowego tj. uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", są inne niż w wydanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalno-usługowy na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Inwestycja położona jest na obszarze, na którym w planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami lub budynkami usługowymi (symbol: [...]). Decyzja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynku przy ul. [...] w Krakowie, podczas gdy w postanowieniach § 84 ust. 4 planu miejscowego przewidziano nakaz ochrony kształtu bryły i gabarytów tego budynku. W decyzji ustalono wysokość kalenicy na 19,5 m, z tym, że wysokość ta nie może przekraczać wysokości kalenicy w kamienicach sąsiednich tj. bud. Nr [...] oraz bud. nr [...] – podczas gdy plan miejscowy w § 84 ust. 2 pkt 3 lit. "a" dla istniejącego budynku frontowego przy ul. [...] ustala maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 18,5 m. Trzeba zatem podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaistniały wszelkie normatywne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Istotne w sprawie jest też to, że dla przedmiotowego zamierzenia nie wydano ostatecznego pozwolenia na budowę.
Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ prawidłowo odmówił zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. I OSK 254/22, LEX nr 3849177).
Sformułowanie użyte w przepisie 97 § 1 pkt 4 K.p.a.: "zależy od uprzedniego", wskazuje na ścisłą – funkcjonalną zależność implikującą, że wynik jednego postępowania warunkuje rozpoznanie sprawy, w której ma zapaść oznaczona decyzja administracyjna. Jednakże "zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 897/19, LEX nr 3349234).
Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie zależność tego rodzaju w przedmiotowym przypadku nie występuje. Okoliczność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie uzgodnienia projektu powyższego planu miejscowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie, ewentualne złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego również nie będzie stanowić zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania, a zatem postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest prawidłowe. Ponadto decyzja o stwierdzeniu wygaśnięci ma charakter deklaratoryjny - potwierdza zaistniały wcześniej stan prawny, a ten wynika z wejścia w życie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnego o przeprowadzenie dowodu z treści protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1651/22, w celu ustalenia stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wykładni postanowień § 84 ust. 4 w związku z § 84 ust. 2 pkt 3 lit. a) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.