II OSK 2558/22

II OSK 2558/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 534/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-31
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 98 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2016 poz 2145
art. 23, art. 23 ust. 3, art. 23 ust. 4,art. 26, art. 26 ust. 2, art. 26 ust.4,
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 534/22 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2022 r. nr DGM-3.530.69.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 534/22, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z 20 stycznia 2022 r., nr DGM-3.530.69.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
1 lutego 2021 r. do Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie (dalej: "DUM") wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie, na podstawie art. 26 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135, z późn. zm.: dalej: "u.o.m."), pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...]).
Pismami z 8 kwietnia 2021 r. DUM wystąpił do 11 organów, o których mowa w art. 26 ust. 2 i 3 u.o.m., o zaopiniowanie wniosku skarżącej, w tym do Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "MKiŚ").
Postanowieniem z 6 lipca 2021 r., nr DOP-3.414.12.2021.IŁ3, MKiŚ, zaopiniował negatywnie wniosek skarżącej. Postanowieniem z 11 października 2021 r., nr DOP-WOŚ.414.17.2021.AO, wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, MKiŚ utrzymał własne postanowienie w mocy.
Decyzją nr 10/2021 z 26 listopada 2021 r., znak GPG-I.61212.3.21.EZ (48) DUM odmówił udzielenia skarżącej żądanego pozwolenia, podzielając stanowisko zawarte w opinii MKIŚ co do istnienia przeszkody do uwzględnienia wniosku w postaci zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.).
Pismem z 9 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji DUM, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia decyzji DUM dowodów, potwierdzających fakty, na których DUM oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji DUM i przesłanek wydania decyzji DUM;
b. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: "PSZW"), lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
c. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wymaganych dla prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, na skutek braku wezwania strony przez DUM do przedłożenia informacji i wyjaśnień w sytuacji, gdy DUM uznał, że powód dla którego strona ubiegała się o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej był nieuzasadniony w wystarczający i wiarygodny sposób.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz strony, może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy wiatrowej przez innego inwestora posiadającego PSZW, a tym samym stanowić realne zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej, który to wniosek wynikał z:
– niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, z późn. zm., dalej: "specustawa przesyłowa"), które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowej możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
– niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
– niezastosowania art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm., dalej: "Prawo energetyczne") w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59-60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 234 z późn. zm., dalej: "ustawa offshore"), które gwarantują wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewniają warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez stronę;
względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
b. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...] (winno być: [...] – przyp. NSA)) ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania przez stronę PSZW w obszarze morskim [...] i [...] (winno być: [...] – przyp. NSA), w sytuacji, gdy DUM uznał, że uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich, gdyż to ostatnie powinno być wydawane po uzyskaniu przez inwestora PSZW.
Minister Infrastruktury zaskarżoną utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja DUM, a nie postanowienie MKiŚ, opiniujące wniosek skarżącej. Pomimo tego, że decyzja DUM została częściowo oparta na postanowieniu MKiŚ, to rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji DUM, organ nie był uprawniony do weryfikacji jego prawidłowości.
Art. 23 ust. 3 u.o.m. stanowi, iż odmawia się wydania pozwolenia, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie określonych w ustawie zagrożeń. Zagrożenia te – powiązane w dużej mierze z zakresem działalności organów opiniujących – identyfikowane są nie tylko na podstawie własnej wiedzy organów administracji morskiej, ale właśnie przede wszystkim na podstawie wydanych opinii. Co więcej, z literalnego brzmienia art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wynika, że odmowa wydania pozwolenia musi nastąpić po zidentyfikowaniu choćby jednego potencjalnego zagrożenia dla wybranego obszaru. Wskazuje na to użycie wyrazów "odmawia się wydania pozwolenia", a nie np. "organ może odmówić wydania pozwolenia", które oznaczałoby działanie fakultatywne. Z przepisu wynika, że wystarczy właśnie jedna negatywna opinia do konieczności wydania decyzji odmawiającej pozwolenia.
Według Ministra trafnie wskazuje skarżąca na brak wyliczeń dowodzących, iż przejęcie przez inwestora pozwolenia dla kabli wydanego dla innego podmiotu, zamiast uzyskiwanie go samemu, byłoby mniej korzystne pod względem ekonomicznym i znacząco zwiększyło koszty inwestycji. Stanowisko DUM w tej kwestii nie było jednakże kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ z kolei podzielił stanowisko DUM co do tego, że potencjalna "blokada" obszarów morskich objętych pozwoleniami dla kabli mogłaby mieć charakter długoterminowy, stanowiąc tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i dotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.
W ocenie Ministra DUM, uzyskawszy opinię ministra właściwego do spraw energii, nie powinien podważać lub modyfikować zawartych w niej twierdzeń, ponieważ minister właściwy do spraw energii jest organem wyspecjalizowanym w ww. sprawach, posiadającym doświadczenie i wiedzę ekspercką. Skoro zatem DUM otrzymał od MKiŚ opinię, zgodnie z którą takie zagrożenie wystąpiłoby w przypadku wydania pozwolenia, to nie mógł tej opinii zignorować. Opinia negatywna oznaczała, że MKiŚ faktycznie zidentyfikował zagrożenie, które nie może skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Powyższe oznaczało, że DUM nie musiał w żaden szczególny sposób dodatkowo badać okoliczności sprawy, ponieważ wystąpiła konieczność wydania decyzji negatywnej.
Według organu nie można podzielić stanowiska skarżącej, że konieczność uzyskania PSZW mogłaby zostać wpisana do decyzji stanowiącej pozwolenie lokalizacyjne dla kabli jako warunek. Powyższe wynika z treści art. 23 ust. 3 u.o.m. Skoro bowiem ustawa nakazuje odmowę wydania pozwolenia w przypadku, gdyby jego wydanie spowodowało wystąpienie określonych zagrożeń, to zagrożeń tych nie zniweluje wpisanie do decyzji warunku przyszłego niepewnego, jakim jest konieczność uzyskania PSZW.
Wraz z wniesieniem odwołania od decyzji DUM skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia MKiŚ (przedmiotem tego żądania było zatem zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej, wniesionej do WSA w Warszawie, na postanowienie opiniujące MKiŚ). Postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. organ odmówił wnioskowanego zawieszenia postępowania, stwierdzając że powołana przez skarżącą okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego.
Pismem z 18 lutego 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję odwoławczą organu, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
b. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodów, potwierdzających fakty, na których organ oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji;
c. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania, pomimo tego że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. prawomocnego uchylenia postanowienia MKiŚ z 11 października 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z 6 lipca 2021 r. albo utrzymania tego postanowienia w mocy;
- względnie w wypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony:
d. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, pomimo tego że zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz skarżącej może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy wiatrowej przez innego inwestora posiadającego pozwolenie dot. wysp, a tym samym stanowić realne zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej, który to wniosek wynikał w szczególności z:
– niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 specustawy przesyłowej, które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowej możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
– niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
– niezastosowania art. 7 Prawa energetycznego w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59-60 ustawy offshore, które gwarantują wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewniają warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez skarżącej;
- względnie na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
b. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...]) ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania przez skarżącą PSZW w obszarze morskim [...], w sytuacji, gdy organ uznał, że uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich, gdyż to ostatnie powinno być wydawane po uzyskaniu przez inwestora PSZW.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z 24 marca 2022 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Według Sądu organy obu instancji przekonująco wykazały, istnienie przeszkody do pozytywnego rozpatrzenia żądania skarżącej, o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m., tj. wydanie pozwolenia spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Trafnie zatem przyjął Minister, a wcześniej DUM, że wydane na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.m. postanowienie MKiŚ, opiniujące negatywnie wniosek skarżącej z uwagi na stwarzanie ww. zagrożenia, nie miało charakteru wiążącego dla organu głównego, przy czym organ główny (tj. Minister oraz DUM) był jednakże upoważniony do podzielenia w całości stanowiska organu opiniującego.
W ocenie Sądu nie można uznać, iż w sprawie doszło do wywodzonego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Nie można też zdaniem Sądu uznać zarzutów skargi co do naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia skargi na postanowienie opiniujące MKiŚ z 10 października 2021 r. Kontrola legalności ww. postanowienia opiniującego nie spełnia bowiem kryteriów zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w datach orzekania w niniejszej sprawie przez DUM i organ przedmiotowa opinia, mająca postać ostatecznego postanowienia MKIŚ, została już wydana.
W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skargi co do naruszenia przez organy art. 98 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi skarżącej na postanowienie opiniujące MKiŚ, pomimo tego, że zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że wbrew ocenie skarżącej żądane zawieszenie postępowania zagroziłoby interesowi społecznemu, a to z uwagi na nieuchronną długotrwałość tego zawieszenia (uwzględniając w tym kontekście czas trwania postępowań przed sądami administracyjnymi obu instancji), mogącą prowadzić do całkowitego zablokowania w tym okresie możliwości inwestowania w akwenie objętym wnioskiem. Stan taki byłby oczywistym zagrożeniem dla efektywnego i racjonalnego wykorzystania obszarów morskich i ich potencjałów rozwojowych.
Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska skargi co do naruszenia przez organy art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz w tym kontekście niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 specustawy przesyłowej, art. 12c specustawy przesyłowej oraz art. 7 Prawa energetycznego w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59-60 ustawy offshore.
Sąd podzielił zaś stanowisko organu, że przy ocenie dopuszczalności ustalenia lokalizacji kabli przy uwzględnieniu kryterium konieczności uniknięcia zagrożenia interesu publicznego w pełni uzasadnione jest branie pod uwagę najefektywniejszych, tj. najbardziej pewnych sposobów zabezpieczenia tego interesu (w rozważanym kontekście rozwiązaniem tym jest tożsamość adresatów pozwolenia dot. wyspy i pozwolenia dot. kabli) i to w sytuacji braku możliwości zagwarantowania już na etapie postępowania lokalizacyjnego dot. kabli, iż wywodzony przez skarżącą automatyzm w zapewnieniu podmiotowi eksploatującemu wyspę możliwości odprowadzania wyprodukowanej energii na ląd przez obszary morskie eksploatowane przez inne podmioty, będzie miał rzeczywiście miejsce.
Według Sądu nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia w sprawie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Sąd ponownie podzielił stanowisko organu, że postulowane przez skarżącą umożliwienie organom wprowadzania do pozwolenia na lokalizację kabli warunku, zawieszającego skuteczność tego pozwolenia od uzyskania przez jego adresata pozwolenia na lokalizację wyspy stanowiłoby daleko idące odstępstwo od zasady pełnej skuteczności decyzji administracyjnej wraz z nabyciem przez nią waloru ostateczności. Okoliczność, iż tego rodzaju rozwiązanie nie zostało przewidziane wprost w przepisach u.o.m. należy traktować jako niedopuszczenie przez ustawodawcę możliwości jego stosowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
W pkt II skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., względnie art. 26 ust. 2, art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy decyzja II instancji, oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancji, wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić decyzję II instancji, a ewentualnie także decyzję I instancji;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego PSZW lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wskazania w części faktycznej uzasadnienia decyzji II instancji dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania decyzji II instancji;
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo nieuwzględnienia wniosku T. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. prawomocnego uchylenia postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2021 r., znak DOP-WOŚ.414.17.2021.AO, utrzymujące w mocy postanowienie MKiŚ z 6 lipca 2021 r., znak DOP-WOŚ.414.12.2021 IŁ3, pomimo tego że zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu;
5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w skardze oraz przedstawienie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala na dokonanie kontroli tego orzeczenia;
6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do tego, by skargę uwzględnić, bowiem decyzja II instancji oraz utrzymana nim w mocy decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a także art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m.).
W pkt III skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą przyczyną odmowy wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych w polskich obszarach morskich (dalej: "PUUK") jest możliwość wystąpienia zagrożenia nie zaś realne prawdopodobieństwo jego wystąpienia, na skutek czego WSA uznał, że PUUK ma służebny charakter względem PSZW a wydanie pozwolenia na rzecz skarżącego, spowoduje wystąpienie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, jak również dla interesu gospodarki narodowej, polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom;
względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
2. naruszenie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez zaniechanie ich zastosowania i brak wydania PUUK wraz ze wskazaniem szczegółowego warunku w postaci uzyskania PSZW, w sytuacji gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania PUUK.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo nieuwzględnienia wniosku T. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, określonymi przez podstawy kasacyjne, kontrola zaskarżonego wyroku została ograniczona w tym względzie do dokonanej przez Sąd I instancji oceny zarzutu naruszenia przez organ art. 98 § 1 k.p.a. Wypada przypomnieć, że według tego przepisu, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi natomiast przesłankę zawieszenia postępowania wymienioną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nie został wskazany jako podstawa kasacyjna.
Wracając zaś do zarzutu naruszenia przez organ art. 98 § 1 k.p.a. trzeba odnotować, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko co do uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia organu w sprawie wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 12.09.2023 r., II OSK 942/22, LEX nr 3697549; 10.04.2024 r., I OSK 2330/22, LEX nr 3756681 oraz z 18.09.2024 r., II OSK 2642/21, LEX nr 3772838). Należy jednak podkreślić, że wybór w tym przypadku jednej z dwóch alternatyw (postanowienia o zawieszeniu postępowania bądź postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania) nie jest dowolny, ale determinowany szeregiem dyrektyw wynikających z zasad prawa i postępowania administracyjnego, w tym w szczególności określonych w art. 7 k.p.a. Ze względu na przedmiot sprawy, warto wziąć po uwagę podnoszone w piśmiennictwie prawniczym szczególne znaczenie dokonywanej przez organ weryfikacji konsekwencji zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w sprawach gospodarczych, dotyczących uzyskania limitowanych uprawnień właśnie z punktu widzenia interesu społecznego (zob. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 135.).
Zważywszy na powyższe należało przyjąć, że Sąd trafnie odniósł się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że zawieszenie tego postępowania zagroziłoby interesowi społecznemu z uwagi na przewidywaną długotrwałość tego zawieszenia, skutkującego zablokowaniu możliwości inwestowania w akwenie objętym wnioskiem. Należało zatem uznać, że rozstrzygnięcie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego zostało poparte merytorycznymi argumentami, co z kolei świadczy o tym, że działanie organu w warunkach uznania administracyjnego nie było działaniem dowolnym. W tych okolicznościach przytoczony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku.
Druga kluczowa kwestia, która wyłoniła się na tle wniesionej skargi kasacyjnej wiąże się z zarzutem błędnej wykładni art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.
Stosownie do art. 26 ust. 2 u.o.m., PUUK jest wydawane po uprzednim zaopiniowaniu wniosku inwestora m.in. przez ministra właściwego do spraw energii. Z kolei art. 26 ust. 4 u.o.m. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3-5 u.o.m. (które normują zasady wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich) w sprawach dotyczących PUUK. Natomiast w myśl art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., odmawia się wydania pozwolenia, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Z art. 23 ust. 4 u.o.m. wynika zaś, że organy opiniujące między innymi wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 u.o.m., a zatem również wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej.
Skoro więc w dacie podejmowania rozstrzygnięć przez organy obu instancji funkcjonowało ostateczne postanowienie opiniujące negatywnie wniosek inwestora z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m. (wydanie pozwolenia spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej), wykluczającej możliwość udzielenia pozwolenia, to mimo przyjęcia przez Sąd, że postanowienie negatywnie opiniujące nie miało charakteru wiążącego (s. 19 uzasadnienia wyroku), udzielenie przedmiotowego pozwolenia nie było możliwe. Wypada w tym miejscu podzielić stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, że z art. 23 ust. 3 u.o.m. wynika: po pierwsze, że nawet jedna negatywna opinia prowadzi do odmowy udzielenia pozwolenia, zaś przeciwne rozstrzygnięcie prowadziłoby do naruszenia prawa i po drugie, że opinia ministra właściwego do spraw energii, jako organu wyspecjalizowanego, nie powinna być podważana lub modyfikowana przez organ prowadzący postępowanie główne (por. s. 4 zaskarżonej decyzji). Takie też stanowisko (zasługujące na aprobatę) zajął organ w odpowiedzi na skargę (s. 4.). Tam też słusznie przyjęto, że negatywna opinia oznacza faktyczne zidentyfikowanie zagrożenia (dla interesu gospodarki narodowej), wykluczające możliwość wydania decyzji pozytywnej.
Zatem to, że ustawodawca określa sposób współdziałania z organem prowadzącym postępowanie administracyjne mianem "opinii" nie wpływa w sposób kategoryczny na charakter tego współdziałania. Wiążący bądź niewiążący charakter zajęcia stanowiska w sprawie nie wynika bowiem z jego nazwania (chociaż należy zaznaczyć, że zazwyczaj opinie nie mają charakteru wiążącego), ale z treści przepisów prawa materialnego, z których rekonstruowana jest kompetencja organu współdziałającego i okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie z uwagi na kontekst stosowanych przepisów (art. 26 ust. 2 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.o.m.) oraz okoliczności, które zdaniem organu opiniującego świadczą o tym, że wydanie PUUK spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej (co w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawało poza zakresem kontroli sądowej), stanowisko zawarte w postanowieniu opiniującym zdeterminowało treść decyzji organów obu instancji.
Z tych też powodów nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz powiązanymi z nim zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., jak i art. 26 ust. 2, art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi zaś na to, że postanowienie MKiŚ przesądziło o kierunku rozstrzygnięcia organów obu instancji ocena zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m. przez zaniechanie ich zastosowania i brak wydania PUUK wraz ze wskazaniem szczegółowego warunku w postaci uzyskania PSZW, utraciła na znaczeniu.
Dotychczasowa ocena zaskarżonego wyroku, wskazuje też na nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś dotychczasowe uwagi potwierdzają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na jego kasacyjną kontrolę.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Przywołane brzmienie tego przepisu wskazuje na jego wynikowy charakter. To zaś sprawia, że nieskuteczność poprzednio poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.