IV SA/Wa 535/22

IV SA/Wa 535/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Piotr Korzeniowski
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2557/22 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2145
art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. nr DGM-3.530.70.2021 (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Infrastruktury (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A., z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka"), reprezentowanej przez adw. dr hab. M. S. od decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie (dalej "DUM") nr 11/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. znak GPG-I.61212.8.21.EZ (34), odmawiającej udzielenia zezwolenia w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]) – utrzymał decyzję DUM w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
1. W dniu 21 kwietnia 2021 r. do DUM wpłynął wniosek Skarżącej o udzielenie, na podstawie art.26 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r., poz.2135 z późn.zm.), dalej "u.o.m.a.m.", pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]).
2. Pismami z dnia 20 maja 2021 r. DUM wystąpił do 11 organów, o których mowa w art.26 ust.2 i 3 u.o.m.a.m., o zaopiniowanie wniosku Skarżącej, w tym do Ministra Klimatu i Środowiska (dalej "MKiŚ").
3. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr DOP-WOŚ.414.3.2021.IŁ2 MKiŚ zaopiniował wniosek Skarżącej negatywnie. Postanowieniem z dnia 10 października 2021 r. nr DOP-WOŚ.414.26.2021.AO, wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, MKiŚ utrzymał własne postanowienie w mocy, powołując w szczególności następującą argumentację:
(i) Realizację zamierzenia jakim jest morska farma wiatrowa (MFW) zasadniczo można podzielić na trzy oddzielne moduły, zgodnie z ustawą o obszarach morskich:
1) wznoszenie sztucznych wysp, celem posadowienia elektrowni wiatrowych (art. 23),
2) ułożenie kabli podmorskich na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej (art. 27) oraz
3) ułożenie kabli podmorskich na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego (art. 26) celem przyłączenia elektrowni wiatrowych do sieci energetycznej na lądzie.
(ii) Właściwy organ rozpatruje przedłożone wnioski, w tym wniosek, o którym mowa w art. 26 u.o.m.a.m., biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 ustawy (w związku z art. 26 ust. 4 ustawy). Przepis ten m.in. wskazuje na konieczność ochrony interesu gospodarki narodowej.
(iii) W omawianym przypadku w interesie gospodarki narodowej jest budowa morskich elektrowni wiatrowych (zgodnie z Polityką Energetyczną Państwa do 2040 r. moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r.), z których efektywnie i ekonomiczne wyprowadzana będzie energia na ląd.
(iv) Obszary Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, należy starannie planować zagospodarowanie każdej przestrzeni, gdyż może dojść do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia mocy z elektrowni wiatrowej lub gdy jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii będzie ekonomicznie nieuzasadniona i dojdzie do rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia MFW bądź znacznego opóźnienia w jego realizacji. Najefektywniej można wyprowadzać moc z morskiej farmy wiatrowej, gdy linie przesyłowe (zarówno te na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, jak i te projektowane w wyłącznej strefie ekonomicznej) są planowane na znanej długości i pod konkretne farmy wiatrowe, łącznie z infrastrukturą towarzyszącą, taką jak stacje transformatorowe, czy urządzenia kompensacyjne. Za słuszne należy więc uznać racjonalne wydawanie pozwoleń na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych w polskich obszarach morskich. Pozwolenia te należy wydawać podmiotom, które będą zobowiązane do wyprowadzenia mocy z planowanych do realizacji morskich farm wiatrowych, a takimi podmiotami są podmioty które posiadają pozwolenie na lokalizację sztucznych wysp ("pozwolenie dot. (lokalizacji) wyspy", "PSZW").
(v) W toku postępowania Skarżąca przyznała, że nie posiada PSZW i że zainicjowała nowe postępowanie z uwagi na wadliwość swojego poprzedniego wniosku o PSZW, jednakże nie przedstawiła dowodów potwierdzających złożenie nowego wniosku do Ministra Infrastruktury. Stwierdzić należy, że nawet jeśli wniosek został złożony, nie ma pewności, że Skarżąca otrzyma PSZW dla obszaru [...].
MKiŚ, który zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o.m.a.m. wydaje opinie do wniosku (jako minister właściwy ds. energii, klimatu i środowiska), w toku prowadzonego postępowania, z uwagi na wątpliwość co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i jego potencjalnej niezgodności z załącznikiem nr 2 do ustawy offshore podjął wszelkie czynności prowadzące do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Między innymi wystąpiono pismem z dnia 26 maja 2021 r. (znak: DOP-3.414.12.2021.IŁ) do DUM z prośbą o wezwanie wnioskodawcy w trybie art. 50 Kpa do złożenia wyjaśnień. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa, organ zobowiązany jest do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej i powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dla wydania przez organ rzetelnej opinii w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie analizy stanu faktycznego, gdyż w uzasadnieniu wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia Skarżąca powoływała się na złożenie wniosku o PSZW w postępowaniu rozstrzygającym do ogłoszenia numer 72 Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jako na okoliczność przemawiającą za pozytywnym zaopiniowaniem wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli. Co więcej Skarżąca przedłożyła harmonogram, w którym zaznaczyła, że uzyskanie pozwolenia na układanie kabli w polskich obszarach morskich nastąpi 1-2 lata po uzyskaniu PSZW. W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. Skarżąca wyjaśniła, że lokalizacja projektowanej morskiej farmy wiatrowej nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Zatem wniosek o PSZW nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 27a ust. 1 pkt 1 u.o.m.a.m. W wyjaśnieniach złożonych w dniu 17 czerwca br. Skarżąca wskazała, że postępowanie dotyczące PSZW zostanie umorzone i w związku z tym przygotowała nowy wniosek do Ministra Infrastruktury, dotyczący pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskiej farmy wiatrowej dla obszaru oznaczonego jako [...], którego współrzędne są zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy offshore.
(vi) Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że art. 50 ust. 2 ustawy offshore zobowiązuje przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej do wydania warunków przyłączenia albo wstępnych warunków przyłączenia dla morskiej farmy wiatrowej należy wskazać, że w związku z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne (dalej także: "przedsiębiorstwo sieciowe") zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci tylko jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci, co podlega ocenie operatora sieci przesyłowej w toku rozpatrywania wniosku o warunki przyłączenia. W kontekście technicznych warunków przyłączenia, dla stwierdzenia czy zaistniały techniczne przesłanki, konieczne jest zatem dokonanie przez przedsiębiorstwo energetyczne stosownej oceny, czy przyłączenie podmiotu jest w ogóle możliwe lub zasadne.
Nie można zatem domniemywać, jak argumentuje Skarżąca, że samo zgłoszenie przez Skarżącą żądania zawarcia umowy operatorowi sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej oraz posiadanie PSZW będzie równoznaczne z gwarancją zawarcia umowy o przyłączenie do sieci.
Sąd Najwyższy, w przytaczanym w literaturze wyroku z 22.05.2015 r. (sygn. akt: III SK 51/13), orzekł, że zarówno techniczne jak i ekonomiczne warunki powinny być związane z indywidualnymi cechami konkretnego obiektu [Prawo energetyczne. Ustawa o odnawialnych źródłach energii. Ustawa o rynku mocy. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych: komentarz. 2020. M. Czarnecka, T. Ogłódek (red.)]. Ponadto, wytwórca powinien przy składaniu wniosku o warunki przyłączenia lub wstępne warunki przyłączenia spełniać również ekonomiczne warunki przyłączenia. Zgodnie z treścią wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11.03.2016 r. (sygn. akt:VI ACa 191/15) ocena spełnienia tych przesłanek przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci jest dokonywana przez przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii dopiero po złożeniu przez ten podmiot wniosku o przyłączenie do sieci. Kolejno inwestor powinien spełniać warunek przyłączenia do sieci określony w art. 48 ustawy offshore. Reasumując spełnienie tych warunków jest każdorazowo oceniane przez przedsiębiorstwo sieciowe, co podkreślił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6.10.2016 r. w sprawie o sygn. akt: III SK/50, a zawarcie umowy następuje po spełnieniu przez inwestora wszystkich warunków określonych w ustawie - Prawo energetyczne.
(vii) Na marginesie, nawiązując do wywodu Skarżącej, dotyczącego uprawnień Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozstrzygania spraw spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, zauważa się, że organ w postanowieniu nie kwestionował uprawnień Prezesa URE do orzekania w postępowaniach wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne.
Kompetencje te zostały potwierdzone chociażby w wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 24.04.2018 r. w sprawie o sygn. akt: XVII AmE 168/16, gdzie Sąd wyraził następujący pogląd: "Kształtując decyzją administracyjną treść umowy dystrybucji energii elektrycznej, Prezes URE jest zobowiązany do uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa oraz wyważenia interesów obu stron umowy. Stąd też oczekiwanie powoda, że decyzja ta będzie w całości odpowiadała jedynie jego interesom, jest nieuprawnione. (...)".
(viii) Wyjaśnienia także wymaga, że wskazując na ewentualny brak możliwości wyprowadzenia energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej dla której zostało wydane PSZW, MKiŚ odnosił się do kwestii zablokowania najdogodniejszych obszarów morskich, umożliwiających wyprowadzenie energii elektrycznej wyprodukowanej w tej farmie wiatrowej na ląd. W ocenie MKiŚ kluczowe jest odróżnienie technicznej możliwości wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej i przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, którą Skarżąca omawia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od faktycznej możliwości poprowadzenia kabli elektroenergetycznych z akwenu, dla którego wydane zostanie PSZW dla innego podmiotu. Należy bowiem podkreślić, że organ właściwy do wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli nie będzie mógł wydać kolejnego pozwolenia przewidującego przebieg kabla w dokładnie tej samej lokalizacji. Inwestor posiadający PSZW może być wtedy zmuszony do poprowadzenia kabla trasą mniej efektywną pod względem planistycznym, ekonomicznym czy środowiskowym. Trasa mniej efektywna ekonomicznie przełoży się na zwiększenie kosztów inwestycji, a w dalszej kolejności może wpłynąć na wzrost ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych.
Biorąc pod uwagę już obecne zagęszczenie inwestycji na Morzu Bałtyckim, konieczność wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej mniej korzystną trasą może również spowodować całkowitą rezygnację z przedsięwzięcia.
(ix) Odnosząc się kolejno do mechanizmu zbywania przez wytwórcę urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, o czym mowa w art. 58-61 ustawy offshore, należy wskazać, że przytoczone przepisy odnoszą się do istniejącej, a nie planowanej infrastruktury. Z uwagi na kluczowe znaczenie morskiej infrastruktury sieciowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, ustawodawca wprowadził możliwość przeniesienia własności infrastruktury sieciowej, w tym operator systemu przesyłowego OSP ma możliwość skorzystania z opcji pierwszeństwa nabycia zespołu urządzeń służących do wyprowadzania mocy w momencie, gdy inwestor zdecyduje się na sprzedaż tej infrastruktury. Dodatkowo należy podkreślić, że doprowadzenie do konieczności wykupu przez inwestora posiadającego PSZW pozwoleń na układanie i utrzymywanie kabli lub urządzeń do wyprowadzania mocy może znacznie zwiększyć koszty inwestycji. Zwiększanie kosztów budowy morskich farm wiatrowych w okresie przed pierwszym wytworzeniem przez nie energii elektrycznej może doprowadzić do zaniechania przez wytwórców realizacji tych projektów z uwagi na zmniejszenie ich opłacalności, a co za tym idzie – biorąc pod uwagę znaczną moc zainstalowaną tych instalacji – do niezrealizowania celów Polityki energetycznej Polski do 2040 r.
(x) Nie można podzielić stanowiska Skarżącej co do braku wpływu przyłączenia do sieci cudzej, jak i korzystania z niej, na wysokość cen przesyłu i dystrybucji energii. Inwestor nie posiadający pozwolenia na układanie i utrzymanie kabli, a posiadający jedyne PSZW i nie mający możliwości wyprowadzenia mocy będzie zmuszony zawrzeć porozumienie z podmiotami posiadającymi pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli w obszarach o najefektywniejszym przebiegu podmorskich kabli elektroenergetycznych dla danej farmy wiatrowej, co znacznie zwiększy koszty inwestycji, a w dalszej kolejności wpłynie na ceny energii elektrycznej odbiorców końcowych. Jest to związane z tym, że podmiot posiadający pozwolenie na układanie i utrzymanie kabli będzie decydował o zastosowanej technologii, o stopniu skomplikowania instalacji zastosowanej do wyprowadzenia mocy, co wpłynie również na wysokość CAPEX przyłączeniowego tej instalacji. Istotne jest również to, że aby zawrzeć tego rodzaju porozumienie inwestor i wnioskodawca musieliby podpisać umowę o udziałach, a także współdzielić koszty utrzymania i serwisowania (O&M). W rzeczywistości ww. koszty będą przez inwestora przenoszone w ramach ceny na MWh z morskiej farmy wiatrowej. Podmiot trzeci, jako strona chcąca przyłączyć się do cudzej sieci, nie miałby żadnego wpływu na zastosowane technologie oraz ich koszt.
(xi) Ustosunkowując się do twierdzeń Skarżącej, dotyczących niewystępowania problemu "blokady" obszarów morskich, należy wskazać, że w art. 26 ust. 5 u.o.m.a.m. ustawodawca wskazał na maksymalny okres udzielania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli, czyli 35 lat. Jednocześnie w art. 26 ust. 6 u.o.m.a.m. wskazano, że organ, który wydał pozwolenie na ułożenie kabla podmorskiego, stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie tego pozwolenia, jeżeli w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna, nie zostanie rozpoczęte układanie kabli lub rurociągów zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Należy podkreślić, że niezależnie od tego czy okres "blokady" obszaru morskiego ww. pozwoleniem będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało skutek długoterminowy, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju. Morska energetyka wiatrowa ma charakter projektu strategicznego i została uwzględniona w Polityce energetycznej Polski do 2040 r. Jej rozwój jest kluczowym elementem transformacji energetycznej kraju. Planowana moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r. Nawet więc 10-letnia "blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało PSZW dla innego inwestora, może stanowić realne zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.
(xii) Nie można się także zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, dotyczącym uzależnienia parametrów doboru kabli służących do wyprowadzania mocy z morskiej farmy wiatrowej, od parametrów mocowych turbin wiatrowych oraz od postępu technologicznego w zakresie metod przesyłu (linie przemiennoprądowe lub stałoprądowe). Przede wszystkim utrwaloną praktyką jest dobór kabli eksportowych w morskiej farmie wiatrowej do planowanej maksymalnej mocy morskiej farmy wiatrowej. Dobór kabla eksportowego jest uwarunkowany łączną mocą zainstalowaną morskiej farmy wiatrowej i bez znaczenia jest tutaj ilość turbin i ich moc. Natomiast w odniesieniu do postępu technologicznego obecnie stosuje się głównie wyprowadzenie mocy w postaci prądu stałego (jedynie nieliczne projekty wykorzystujące prąd zmienny są prowadzone w Niemczech i Wielkiej Brytanii).
(xiii) Skarżąca nie uzasadniła w wystarczający i wiarygodny sposób powodu, dla którego ubiega się o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W swoim pierwotnym wniosku jako powód przedstawiła informację, że bierze udział w postępowaniu rozstrzygającym o wydanie PSZW, czym wyraźnie wskazała, że wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przebiegu kabla jest ściśle związane z uzyskaniem PSZW. Składając wniosek o wydanie decyzji Skarżąca wiedziała, że zawieszone postępowanie rozstrzygające na mocy art. 106 ustawy offshore zostanie umorzone, a mimo to przywołał je jako podstawę złożenia wniosku. Dopiero poproszony w toku postępowania o złożenie dodatkowych wyjaśnień wnioskodawca przyznał, że de facto będzie dopiero składał nowy wniosek o wydanie PSZW we wskazanej lokalizacji. Takich podmiotów, ubiegających się o wydanie PSZW w tej lokalizacji, które mogą przystąpić do procedury rozstrzygającej, która rozpocznie się dopiero w przyszłości, jest co najmniej kilkanaście. Na obecnym etapie trudno przewidzieć, czy wnioskodawca uzyska PSZW dla morskiej farmy wiatrowej we wskazanej lokalizacji, gdyż obecnie trwają prace nad projektem rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oceny wniosków w postępowaniu rozstrzygającym, które będzie ustalało kryteria oceny tych wniosków.
4. Decyzją z 26 listopada 2021 r. DUM odmówił udzielenia Skarżącej żądanego pozwolenia, podzielając stanowisko opinii MKIŚ co do istnienia przeszkody do uwzględnienia wniosku w postaci zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej (art.23 ust.3 pkt 2 w zw. z art.26 ust.4 u.o.m.a.m.).
W uzasadnieniu decyzji DUM wskazał w szczególności, co następuje:
(-) Zważywszy na brak pewności co do tego, że Skarżąca otrzyma pozwolenie dot. wyspy, należy się zgodzić, że wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla inwestycji obejmującej budowę i eksploatację infrastruktury przyłączeniowej (podmorskiego kabla elektroenergetycznego) do farmy, przed wydaniem pozwolenia dot. wyspy, może w przyszłości uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy przez inwestora posiadającego pozwolenie dot. wyspy. Sytuacja taka może zaś negatywnie wpłynąć na realizację celów wynikających z polityki energetycznej państwa i stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, tym samym stanowić zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej. W interesie gospodarki narodowej jest bowiem budowa morskich elektrowni wiatrowych, z których efektywnie i ekonomicznie wyprowadzana będzie energia na ląd, zgodnie z założeniami Polityki energetycznej Polski do 2040 r.
(-) Pomimo tego, że opinia wyrażona na podstawie art. 26 ust 2 u.o.m.a.m. nie ma charakteru wiążącego, to jednakże organ główny, orzekający w przedmiocie uregulowanym w art.26 u.o.m.a.m., winien uwzględnić przy orzekaniu zagrożenia dostrzeżone przez wyspecjalizowane organy, opiniujące wniosek lokalizacyjny w zakresie spraw leżących w ich kompetencjach. MKiŚ niewątpliwie posiada wiedzę na temat spraw dotyczących polityki energetycznej państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego kraju.
(-) Wagę stanowiska organu współdziałającego i konieczność spełniania przez nie stosownych standardów podkreśla się w orzecznictwie sądowym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10, stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję.
(-) Zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej należy rozumieć także jako zagrożenie dla racjonalnego i oszczędnego gospodarowania obszarami morskimi. Mając na względzie ograniczone zasoby tych obszarów, organ jako podmiot odpowiedzialny za zarząd nad morzem terytorialnym i morskimi wodami wewnętrznymi oraz właściwy w sprawie morskiego planowania przestrzennego uznał, że wydanie pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli elektroenergetycznych na obecnym etapie, może takie zagrożenie stanowić. Zagospodarowanie obszarów morskich powinno odbywać się w sposób racjonalny, oszczędny i celowy, zapewniający efektywne wykorzystanie tych obszarów i ich zrównoważony rozwój.
5. Pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji DUM, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia decyzji DUM dowodów, potwierdzających fakty, na których DUM oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji DUM i przesłanek wydania decyzji DUM;
b) naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zwane dalej "PSZW", lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
c) naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wymaganych dla prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, na skutek braku wezwania strony przez DUM do przedłożenia informacji i wyjaśnień w sytuacji, gdy DUM uznał, że powód dla którego strona ubiegała się o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej był nieuzasadniony w wystarczający i wiarygodny sposób.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.a.m. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz strony, może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy wiatrowej przez innego inwestora posiadającego PSZW, a tym samym stanowić realne zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej, który to wniosek wynikał z:
- niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, z późn. zm.), dalej "specustawy przesyłowej"), które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowej możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
- niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
- niezastosowania art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm., zwanej dalej "prawem energetycznym" w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59-60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą offshore"), które gwarantują wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewniają warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez stronę;
- względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
b) naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o obszarach morskich oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]) ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania przez stronę PSZW w obszarze morskim [...] i [...], w sytuacji, gdy DUM uznał, że uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich, gdyż to ostatnie powinno być wydawane po uzyskaniu przez inwestora PSZW.
III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji DUM, utrzymując tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego Organ wskazał w szczególności, co następuje:
1. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja DUM, a nie postanowienie MKiŚ, opiniujące wniosek Skarżącej. Pomimo tego, że decyzja DUM została częściowo oparta na postanowieniu w/w postanowieniu MKiŚ, to rozpatrując obecnie odwołanie Skarżącej od decyzji DUM, Organ nie był uprawniony do weryfikacji jego prawidłowości. Opinia ta nie jest przy tym wiążąca w sprawie.
2. Art. 23 ust. 3 u.o.m.a.m. stanowi, iż odmawia się wydania pozwolenia, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie określonych w ustawie zagrożeń. Zagrożenia te - powiązane w dużej mierze z zakresem działalności organów opiniujących - identyfikowane są nie tylko na podstawie własnej wiedzy organów administracji morskiej, ale właśnie przede wszystkim na podstawie wydanych opinii. Co więcej, z literalnego brzmienia art. 23 ust. 3 u.o.m.a.m. wynika, że odmowa wydania pozwolenia musi nastąpić po zidentyfikowaniu choćby jednego potencjalnego zagrożenia dla wybranego obszaru. Wskazuje na to użycie wyrazów "odmawia się wydania pozwolenia", a nie np. "organ może odmówić wydania pozwolenia", które oznaczałoby działanie fakultatywne. Z przepisu wynika, że wystarczy właśnie jedna negatywna opinia do konieczności wydania decyzji odmawiającej pozwolenia.
3. Trafnie wskazuje Skarżąca na brak wyliczeń, dowodzących, iż przejęcie przez inwestora pozwolenia dla kabli wydanego dla innego podmiotu, zamiast uzyskiwanie go samemu, byłoby mniej korzystne pod względem ekonomicznym i znacząco zwiększyło koszty inwestycji. Stanowisko DUM w tej kwestii nie było jednakże kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.
4. Podzielić należy stanowisko DUM co do tego, że potencjalna "blokada" obszarów morskich objętych pozwoleniami dla kabli mogłaby mieć charakter długoterminowy, stanowiąc tym samym zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i dotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Przekonująco oparł DUM opierał swoje twierdzenia zarówno na wiedzy własnej, jako organu właściwego do prowadzenia postępowań zmierzających do wydawania pozwoleń dla kabli, a także na opinii MKiŚ, który jest m.in. ministrem właściwym do spraw energii.
Zgodnie z art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1893, z późn. zm.) do ministra właściwego do spraw energii należą w szczególności sprawy:
1) polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej;
2) rynków energii, surowców energetycznych i paliw, rozwoju i wykorzystania energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze;
3) bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw;
4) infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju;
5) inicjowania, koordynowania i nadzorowania współpracy międzynarodowej w dziedzinie energii, surowców energetycznych i paliw oraz udział w pracach organów Unii Europejskiej.
W związku z powyższym słusznym działaniem DUM jest opieranie swoich poglądów na temat zagrożeń dla bezpieczeństwa energetycznego kraju na opinii ministra, do którego właściwości te sprawy należą. DUM, uzyskawszy opinię ministra właściwego do spraw energii, nie powinien podważać lub modyfikować zawartych w niej twierdzeń, ponieważ minister właściwy do spraw energii jest organem wyspecjalizowanym w ww. sprawach, posiadającym doświadczenie i wiedzę ekspercką.
5. Nietrafnie zarzuca odwołanie zaniechanie przez DUM wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. niepoddanie opinii MKIŚ krytycznej analizie. Ponownie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 u.o.m.a.m. każde zidentyfikowane zagrożenie dla jednego z wymienionych obszarów spraw (w tym przypadku interesu gospodarki narodowej) musi skutkować odmową wydania pozwolenia. Przepisy nie pozostawiają tutaj luzu decyzyjnego ani miejsca na uznaniowość organów. Skoro zatem DUM otrzymał od MKiŚ (ministra właściwego do spraw klimatu, środowiska i energii) opinię, zgodnie z którą takie zagrożenie wystąpiłoby w przypadku wydania pozwolenia, to nie mógł tej opinii zignorować. Po raz kolejny należy podkreślić, że MKiŚ, jako minister właściwy do spraw energii zajmuje się m.in. sprawami bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także infrastruktury energetycznej. W związku z powyższym jego opinia w tym zakresie jest opinią organu o największej wiedzy i doświadczeniu. Skoro zatem opinia była negatywna (a w dodatku nie została zmieniona na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), oznaczało to, że MKiŚ faktycznie zidentyfikował zagrożenie, które nie może skutkować wydaniem decyzji pozytywnej. Powyższe oznaczało, że DUM nie musiał w żaden szczególny sposób dodatkowo badać okoliczności sprawy, ponieważ wystąpiła konieczność wydania decyzji negatywnej. Żadne dodatkowe badania, analizy czy informacje nie spowodowałyby, że opinia MKIŚ stałaby się pozytywna lub możliwa do zignorowania przez DUM.
6. Strona zarzuca DUM zaniechanie czynności wyjaśniających w sytuacji istnienia wątpliwości. Poparciem tej tezy ma być stwierdzenie MKiŚ, które znalazło się w jego opinii, że Strona nie uzasadniła w sposób wystarczający i wiarygodny powodu, dla którego ubiega się o wydanie pozwolenia. Zdaniem strony DUM powinien wyjaśnić tę kwestię.
Z tak postawionym zarzutem również nie sposób się zgodzić. Organ zwraca uwagę na to, że przedmiotem postępowania przed DUM (a także przed organem) jest wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla kabli, a nie wydanie opinii ministra właściwego do spraw klimatu, środowiska i energii. Ani DUM, ani organ nie mogą tej opinii zmieniać ani podważać. Nie mogą także prowadzić postępowania w zakresie wydania opinii czy też wyjaśniać wątpliwości, jakie zidentyfikowały organy opiniujące w toku własnego postępowania. Organy prowadzące postępowania w sprawie pozwoleń lokalizacyjnych nie mogą wchodzić w rolę organów opiniujących. Skoro DUM nie przeprowadził czynności wyjaśniających w ww. zakresie, oznacza to, że nie podzielał wątpliwości organu opiniującego. Organ tych wątpliwości również nie podziela i uważa, że zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy jest jasny i pełny.
7. Strona zarzuca także DUM brak zastosowania w swoich rozważaniach specustawy przesyłowej. Strona argumentuje, że zgodnie z tą ustawą wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla kabli nie może zablokować wyprowadzenia energii na ląd z morskiej farmy wiatrowej przez jej inwestora i posiadacza PSZW, gdyż wytwórcy realizującemu inwestycję w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy offshore przysługuje prawo uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, która może bez odszkodowania ograniczać prawo do korzystania z nieruchomości pokrytych wodami, a to z kolei zapewnia inwestorowi możliwość prowadzenia przez te nieruchomości innych kabli położonych przez inwestorów niepodlegających pod specustawę przesyłową.
Z tą opinią strony również nie sposób się zgodzić. Strona pomija ważny element wydania decyzji w myśl specustawy przesyłowej, jakim jest zasięgnięcie opinii właściwego organu administracji morskiej (w zależności od tego czy kable zlokalizowane są na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym, czy też w wyłącznej strefie ekonomicznej). Strona w sposób nieuprawniony zdaje się z góry zakładać, że organy administracji morskiej wydałyby pozytywną opinię dla inwestycji, która miałaby lokalizacyjnie pokrywać się z inwestycją planowaną, realizowaną czy już zrealizowaną, dla której uprzednio wydane zostało pozwolenie lokalizacyjne na mocy ustawy o obszarach morskich. Wydanie pozytywnej opinii przez administrację morską oznaczałoby zgodę na chaos przestrzenny i zagrożenie dla realizacji inwestycji.
8. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że konieczność uzyskania PSZW mogłaby zostać wpisana do decyzji stanowiącej pozwolenie lokalizacyjne dla kabli jako warunek. Powyższe wynika z treści art. 23 ust. 3 u.o.m.a.m. Skoro bowiem ustawa nakazuje odmowę wydania pozwolenia w przypadku, gdyby jego wydanie spowodowało wystąpienie określonych zagrożeń, to zagrożeń tych nie zniweluje wpisanie do decyzji warunku przyszłego niepewnego, jakim jest konieczność uzyskania PSZW. Nie ma bowiem żadnej pewności, że strona uzyskałaby PSZW, a pozwolenie lokalizacyjne dla kabli i tak obowiązywałoby przez określony czas i "blokowało" przestrzeń obszarów morskich. Proponowany przez stronę warunek nie zniwelowałby zidentyfikowanego zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej.
9. Wszystkie przywołane przez stronę argumenty zdają się pomijać fakt istnienia art.23 ust.3 u.o.m.a.m., tj. przepisu, który nakazuje organom odmowę wydania pozwolenia dla danego przedsięwzięcia, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla określonych obszarów spraw.
10. Wraz z wniesieniem odwołania od decyzji DUM Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia MKiŚ (przedmiotem tego żądania było zatem zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi Skarżącej, wniesionej do WSA w Warszawie, na postanowienie opiniujące MKiŚ). Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. Organ odmówił wnioskowanego zawieszenia postępowania, stwierdzając że powołana przez Skarżącą okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego.
IV. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez r.pr. P. S., wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Organu, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
b. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodów, potwierdzających fakty, na których Organ oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji Organu i przesłanek wydania Zaskarżonej Decyzji;
c. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo tego że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. prawomocnego uchylenia postanowienia MKiŚ z dnia 10 października 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia 18 sierpnia 2021 r. albo utrzymania tego postanowienia w mocy;
- względnie w wypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony:
d. naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania, pomimo tego że zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 26 ust.4 u.o.m.a.m. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz Skarżącej może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy wiatrowej przez innego inwestora posiadającego pozwolenie dot. wysp, a tym samym stanowić realne zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej, który to wniosek wynikał w szczególności z:
(-) niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 273), dalej "specustawa przesyłowa", które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowej możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
(-) niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
(-) niezastosowania art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 59 - 60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234 z późn. zm.), dalej "ustawa offshore", które gwarantują wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewniają warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez Skarżącej;
- względnie na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
b. naruszenie art. 26 ust, 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.a.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]) ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania przez Skarżącą pozwolenia dot. wyspy w obszarze morskim [...] i [...], w sytuacji, gdy Organ uznał, że uzyskanie pozwolenia dot. wyspy stanowi w istocie warunek pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich, gdyż to ostatnie powinno być wydawane po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia dot. wyspy.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 24 marca 2022 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
Zgodnie z art.15 zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.26 u.o.m.a.m., było rozpatrzenie wniosku Skarżącej o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli (w postaci podmorskich kabli energetycznych, niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych morskich elektrowni wiatrowych) na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego.
Przekonująco wykazały organy obu instancji, orzekające w niniejszej sprawie, iż zachodzi w niej przeszkoda do pozytywnego rozpatrzenia żądania Skarżącej, o której mowa w art.23 ust.3 pkt 2 w zw. z art.26 ust.4 u.o.m.a.m., tj. wydanie pozwolenia spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Trafnie zatem przyjął Minister, a wcześniej DUM, że: (-) wydane na podstawie art.23 ust.2 u.o.m.a.m. (w ramach współdziałania organów) postanowienie ministra właściwego do spraw energii, tj. MKiŚ, opiniujące wniosek Skarżącej negatywnie z uwagi na stwarzanie w/w zagrożenia, nie miało charakteru wiążącego dla organu głównego, (-) organ główny (tj. Minister oraz DUM) był jednakże upoważniony do podzielenia w całości stanowiska organu opiniującego.
Zarzutów skargi nie można było uwzględnić.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2.1. Układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki ich utrzymywania na tych obszarach (art.26 ust.1 u.o.m.a.m.).
Pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje, w drodze decyzji, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (art.26 ust.2 u.o.m.a.m.).
Do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3-5 stosuje się odpowiednio (art.26 ust.4 u.o.m.a.m.).
Odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w art.26 ust.1 u.o.m.a.m., jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej (art.23 ust.3 pkt 2 w zw. z art.26 ust.4 u.o.m.a.m.).
2.2. Tryb współdziałania organów administracji reguluje art.106 i 106a k.p.a. Wskazuje się tam w szczególności, co następuje:
Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art.106 § 1 k.p.a.).
Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art.106 § 5 k.p.a.).
"Zajęcie stanowiska przez inny organ może nastąpić albo przez wyrażenie opinii lub zgody, albo przez wyrażenie stanowiska w innej formie. Nie są to działania o takiej samej mocy wiążącej. Opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne – dla tego organu opinia wydana w trybie komentowanego przepisu stanowi element materiału dowodowego. Jak stwierdzono w orzecznictwie, opinia udzielona w trybie komentowanego przepisu, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie (teza druga uchwały składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152; teza pierwsza wyroku NSA z 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 120; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., II SA 1001/99, LEX nr 46805). Z kolei wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. tezę drugą wyroku NSA z 1 grudnia 2003 r., II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049)." – por. Piotr Marek Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2022 - komentarz, stan prawny: 14 stycznia 2022 r.
"Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień." – por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II GZ 46/22, publ. CBOSA.
"W literaturze prawniczej wyrażono pogląd, że zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 k.p.a. - w analizowanym przypadku wyrażenie opinii przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych - nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie od sprawy, w której toczy postępowanie główne, lecz wypowiada się "jedynie" w ramach sprawy, która zawisła już przed organem prowadzącym postępowanie główne. Organ współdziałający oraz organ prowadzący postępowanie główne działają w ramach tego samego postępowania administracyjnego." – por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 105/20, publ. CBOSA.
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
3.1. Przyczyną odmowy udzielenia Skarżącej żądanego pozwolenia, mającego ustalać lokalizację i warunki utrzymywania kabli (w postaci podmorskich kabli energetycznych, niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych morskich elektrowni wiatrowych) na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, było ustalenie przez organy obu instancji, iż jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Organy przyjęły zatem, iż:
(-) w interesie gospodarki narodowej pozostaje stworzenie jak najdogodniejszych warunków nie tylko dla budowy ale i sprawnego funkcjonowania morskich elektrowni wiatrowych (zgodnie z Polityką Energetyczną Państwa do 2040 r. moc zainstalowana na morzu ma osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz do ok. 11 GW w 2040 r.), co wymaga zapewnienia efektywnego i ekonomicznego wyprowadzania wyprodukowanej energii na ląd,
(-) z punktu widzenia ochrony tego interesu bezwzględnie pożądanym jest, w kontekście w/w potrzeby zagwarantowania efektywnego i ekonomicznego wyprowadzania wyprodukowanej energii na ląd, aby pozwolenie lokalizacyjne, dot. kabli, było udzielane wyłącznie takiemu podmiotowi, który wcześniej uzyskał już pozwolenie lokalizacyjne, dot. wyspy (która to wyspa ma być obsługiwana przez planowane kable), które to rozwiązanie zarówno zagwarantuje spójność działań inwestycyjnych, jak i wyeliminuje ryzyko obstrukcji, czy też paraliżu w zakresie odprowadzania wyprodukowanej energii na ląd, mogących być (w sytuacji, w której inwestorami w odniesieniu do wyspy i kabli byłyby różne podmioty) elementem np. nieuczciwej konkurencji (chodzi w szczególności o sytuację, w której podmiot prowadzący działalność konkurencyjną w stosunku do działalności prowadzonej przez adresata pozwolenia dot. lokalizacji wyspy, uzyskuje zezwolenie dot. lokalizacji kabli wyłącznie w celu udaremnienia eksploatacji w/w wyspy, ewentualnie w celu wymuszenia na konkurencie nieuzasadnionych korzyści w zamian za umożliwienie tej eksploatacji),
(-) W sytuacji, w której Skarżąca nie dysponuje pozwoleniem dot. wyspy, udzielenie jej żądanego pozwolenia dot. kabli łączyłoby się z powstaniem w/w zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej.
Formułując w/w ocenę, organy przychyliły się zatem w całości do sformułowanej dwukrotnie, formalnie niewiążącej, opinii organu współdziałającego, tj. MKiŚ, będącego organem wyspecjalizowanym w zakresie energii. Oczywistym jest przy tym, na co trafnie wskazuje skarga, iż konsekwencją braku formalnego związania organów głównych opinią MKiŚ, była niedopuszczalność automatycznego, bezrefleksyjnego powielenia przez nie stanowiska MKiŚ, a wprost przeciwnie, na organach głównych ciążył obowiązek dokonania samodzielnej oceny jego zasadności, mogącej co do zasady prowadzić do nieuwzględnienia wniosków opinii MKiŚ przy rozstrzyganiu sprawy Skarżącej. Nie może jednakże budzić wątpliwości fakt, iż ocena tego rodzaju została przez organy dokonana a jedynie wynik tej oceny jest inny niż oczekiwany przez Skarżącą. Jednakże w sytuacji, w której opinia MKiŚ w czytelny, wyczerpujący i przekonujący sposób identyfikuje zarówno interes gospodarki narodowej w kontekście dostarczania energii z farm wiatrowych, jak i obiektywne zagrożenia dla tego interesu, umożliwiając jednoznaczną ocenę według tych kryteriów stanu faktycznego sprawy wywołanej wnioskiem Skarżącej, podzielenie jej wniosków przez Organ i DUM, nie nasuwa żadnych zastrzeżeń Sądu.
Odnotować przy tym należy, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., wydanym w sprawie IV SA/Wa 1836/21, tut. Sąd oddalił skargę Skarżącej na postanowienie opiniujące MKiŚ z dnia 10 października 2021 r. nr DOP-WOŚ.414.26.2021.AO.
3.2. W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, iż w sprawie doszło do wywodzonego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
3.3. Nie można uznać zarzutów skargi co do naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia przez tut. Sąd skargi Skarżącej na postanowienie opiniujące MKiŚ z dnia 10 października 2021 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kontrola legalności w/w postanowienia opiniującego nie spełnia kryteriów zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zagadnienia, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.
Odnotować należy, iż orzecznictwo sądowe stoi na gruncie rygorystycznej wykładni w/w pojęcia. Wskazuje się tam w szczególności, co następuje:
"Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd." – por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 897/19, publ. CBOSA;
"Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć." – por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2480/21.
Odnotować ponownie należy, iż opinia MKiŚ nie miała charakteru wiążącego dla Organu i DUM, które to organy były upoważnione do samodzielnego przesądzenia, czy w sprawie występuje zagrożenie interesu dla interesu gospodarki narodowej w rozumieniu art.23 ust.3 pkt 2 w zw. z art.26 ust.4 u.o.m.a.m. Już sam ten fakt uniemożliwia przyjęcie, iż pomimo przewidzenia w u.o.m.a.m. obowiązku zaopiniowania przez MKiŚ wniosku o wydanie decyzji z art.26 tej ustawy, wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na lokalizację kabli było bezwzględnie uzależnione od wydania opinii przez MKIŚ (tj., że MKiŚ miałby na zasadzie wyłączności przesądzać jakąkolwiek kwestię, relewantną dla wyniku sprawy, do przesądzenia której nie byłyby umocowane organy główne). W tym kontekście należy podzielić stanowisko NSA, odnoszące się do relacji postępowania głównego i postępowania w ramach współdziałania organów (na tle ustawy o ochronie przyrody, niemniej rozważania te mają walor uniwersalny), sformułowane w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1053/19, w świetle którego: "Kwestia uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd nie może być utożsamiana z instytucją współdziałania organów, przewidzianą w art. 83a ust. 2a i 3 u.o.p. W przypadku współdziałania nie chodzi o przenikanie się kilku spraw, ale o podjęcie rozstrzygnięcia w jednej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.".
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy oczywisty fakt, iż w datach orzekania w niniejszej sprawie przez DUM i Organ (tj. w dniach 26 listopada 2021 r. i 20 stycznia 2022 r.) przedmiotowa opinia, mająca postać ostatecznego postanowienia MKIŚ została już wydana (postanowienie z dnia 10 października 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 18 sierpnia 2021 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż orzekanie przez Organ i DUM w sprawie nastąpiło z pełnym poszanowaniem przewidzianego w u.o.m.a.m. trybu opiniodawczego.
Wykluczenie możliwości przypisania statusu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. - w postępowaniu o wydanie pozwolenia lokalizacyjnego, o którym mowa w art.26 u.o.m.a.m. - wydaniu opinii przez organy, o których mowa w art.26 ust.2 u.o.m.a.m., pociąga za sobą oczywisty brak podstaw do wywodzenia, iż zagadnieniem tego rodzaju, wstrzymującym rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia lokalizacyjnego, miałby być wynik sądowej kontroli legalności postanowienia opiniującego, tj. wynik stosownego postępowania przed sądem administracyjnym, zainicjowanego przez wnioskodawcę pozwolenia jeszcze przed zakończeniem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia (niedopuszczalność ta wynikałaby zresztą już z samego faktu wejścia do obrotu prawnego przed rozstrzygnięciem wniosku lokalizacyjnego ostatecznego postanowienia opiniującego).
3.4. Nie można podzielić stanowiska skargi co do naruszenia przez organy art. 98 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez tut. Sąd skargi Skarżącej na postanowienie opiniujące MKiŚ, pomimo tego, że zdaniem Skarżącej zawieszenie postępowania nie zagrażało interesowi społecznemu.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem odpowiedzi na skargę, że wbrew ocenie Skarżącej żądane zawieszenie postępowania zagroziłoby interesowi społecznemu, a to z uwagi na nieuchronną długotrwałość tego zawieszenia (uwzględniając w tym kontekście czas trwania postępowań przed sądami administracyjnymi obu instancji), mogącą prowadzić do całkowitego zablokowania w tym okresie możliwości inwestowania w akwenie objętym wnioskiem. Należy zatem zgodzić się z Ministrem, że stan taki byłby oczywistym zagrożeniem dla efektywnego i racjonalnego wykorzystania obszarów morskich i ich potencjałów rozwojowych.
3.5. Nie można podzielić stanowiska skargi co do naruszenia przez organy art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.a.m. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz Skarżącej może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd z farmy wiatrowej przez innego inwestora posiadającego pozwolenie lokalizacyjne na wyspę, a tym samym stanowić realne zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej. Skarga zarzuca organom w tym kontekście:
(-) niezastosowanie art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, mającym w ocenie Skarżącej gwarantować inwestorom w morskie farmy wiatrowej możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania;
(-) niezastosowanie art. 12c specustawy przesyłowej, z którego w ocenie Skarżącej wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy;
(-) niezastosowanie art. 7 Prawa energetycznego w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 - 60 ustawy offshore, które w ocenie Skarżącej gwarantują wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewniają warunki techniczne i ekonomiczne ze względu na istnienie uprawnienia wykupu inwestycji zrealizowanej przez Skarżącej.
Argumentacja skargi sprowadza się w tym kontekście do zarzutu, iż przy ocenie zagrożenia interesu publicznego, mającego wiązać się - w sytuacji, w której adresatem pozwolenia dot. lokalizacji kabli miałby być inny podmiot niż adresat pozwolenia dot. lokalizacji wyspy, z ewentualnością uniemożliwienia odprowadzania energii wyprodukowanej z wyspy - nie wzięto pod uwagę w szczególności uregulowań specustawy przesyłowej, gwarantujących w ocenie Skarżącej uzyskanie przez podmiot eksploatujący wyspę możliwości przesyłu wyprodukowanej tam energii przez obszar objęty pozwoleniem dot. lokalizacji kabli niezależnie od woli adresata tego pozwolenia. Skarżący wywodzi zatem, iż przyjęte przez organy ryzyko zablokowania przesyłu jest w istocie pozorne. Sąd podziela jednakże stanowisko Organu, iż przy ocenie dopuszczalności ustalenia lokalizacji kabli przy uwzględnieniu kryterium konieczności uniknięcia zagrożenia interesu publicznego w pełni uzasadnione jest branie pod uwagę najefektywniejszych, t.j. najbardziej pewnych sposobów zabezpieczenia tego interesu (w rozważanym kontekście rozwiązaniem tym jest tożsamość adresatów pozwolenia dot. wyspy i pozwolenia dot. kabli) i to w sytuacji braku możliwości zagwarantowania już na etapie postępowania lokalizacyjnego dot. kabli, iż wywodzony przez Skarżącą automatyzm w zapewnieniu podmiotowi eksploatującemu wyspę możliwości odprowadzania wyprodukowanej energii na ląd przez obszary morskie eksploatowane przez inne podmioty, będzie miał rzeczywiście miejsce (Sąd podziela w tym zakresie w całości szczegółową analizę tego zagadnienia, dokonaną zarówno przez MKiŚ, jak i przez Organ).
3.6. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia w sprawie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.a.m. oraz art. 59 - 60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako [...] i [...]) ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania przez Skarżącą PSZW w obszarze morskim [...] i [...], w sytuacji, gdy Organ uznał, że uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich, gdyż to ostatnie powinno być wydawane po uzyskaniu przez inwestora PSZW.
Sąd podziela stanowisko Organu, iż postulowane przez Skarżącą umożliwienie organom wprowadzania do pozwolenia na lokalizację kabli warunku, zawieszającego skuteczność tego pozwolenia od uzyskania przez jego adresata pozwolenia na lokalizację wyspy stanowiłoby daleko idące odstępstwo od zasady pełnej skuteczności decyzji administracyjnej wraz z nabyciem przez nią waloru ostateczności. Okoliczność, iż tego rodzaju rozwiązanie nie zostało przewidziane wprost w przepisach u.o.m.a.m. należy traktować jako niedopuszczenie przez ustawodawcę możliwości jego stosowania. Przekonująco wywodzi przy tym Organ, iż podzielenie koncepcji Skarżącej otwierałoby drogę do oczywiście nieekonomicznego wszczynania szeregu postępowań lokalizacyjnych, które pomimo udzielenia danemu inwestorowi żądanego pozwolenia na lokalizację kabli, w zdecydowanej większości nie prowadziłby do uzyskania przez niego faktycznej możliwości skonsumowania pozwolenia (z uwagi na późniejsze nieuzyskanie pozwolenia dot. wyspy), pociągając za sobą jedynie obowiązek przeprowadzenia przez organy procedury stwierdzenia ich wygaśnięcia. Sytuacja, w której pozwolenie lokalizacyjne dot. kabli wydawane jest wyłącznie wnioskodawcy posiadającemu pozwolenie lokalizacyjne dot. wyspy, jest zatem rozwiązaniem oczywiście racjonalniejszym.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.