II OSK 2557/10

592/6/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 29 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Ts 236/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Przedsiębiorstwa COMAL Sp. z o.o. w sprawie zgodności: art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 września 2012 r. (data nadania) Przedsiębiorstwo COMAL Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.; dalej: prawo ochrony środowiska) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 30 października 2009 r. (nr WI/6741–23/09/ac/7765) Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej karę pieniężną za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu zintegrowanym (decyzja Wojewody Pomorskiego z 28 kwietnia 2004 r. [nr ŚR/Ś.II.6619/3/3003/2004]). Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 30 marca 2012 r. (nr DliO–420/248/09/rg). Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 3 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 931/10) skargę oddalił. Skarga kasacyjna od tego wyroku, złożona przez skarżącą, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2557/10), doręczonym skarżącej 26 czerwca 2012 r. Zdaniem skarżącej regulacja, która przewiduje, że w razie gdy podmiot korzystający ze środowiska nie dopełnia obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów wielkości emisji przez laboratorium akredytowane (w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności [Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oceny zgodności]), podmiotowi temu wymierza się karę administracyjną w wysokości odpowiadającej karze za nieprowadzenie takich pomiarów, opartej o przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska zostały przekroczone o ustawowo określone wartości, narusza prawo własności oraz zasady: sprawiedliwości społecznej, demokratycznego państwa prawnego, proporcjonalności i równości. Skarżąca wskazała, że zaskarżona regulacja utożsamia prowadzenie pomiarów przez laboratorium nieposiadające odpowiedniej akredytacji z rażącym przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska i nakazuje organowi administracji wymierzyć karę w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej sprawy. W przekonaniu skarżącej stanowi to nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności adresata decyzji administracyjnej. Przewidziana przez zaskarżony przepis kara jest bowiem arbitralna i niewspółmierna do charakteru i rangi rzeczywistego naruszenia prawa, a jej konstrukcja nie pozwala na dochodzenie prawdy obiektywnej przeciwko fikcji naruszenia dopuszczalnej wielkości emisji. Skarżąca wskazała także, że przyjęta w zaskarżonym przepisie metoda regulacji zakłada możliwość nałożenia sankcji za czyn, którego nie popełniono, a tym samym narusza zasady poprawnej legislacji oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzone z art. 2 Konstytucji. Zaznaczyła także, że – jej zdaniem – w wypadku prowadzenia badań przez laboratorium nieakredytowane podstawą wymierzenia sankcji powinna być ocena wiarygodności wyników uzyskanych w tych badaniach. Według niej zaskarżona regulacja prowadzi do sprzecznego z Konstytucją zrównania sytuacji prawnej podmiotów, które nie naruszyły warunków korzystania ze środowiska i prowadziły wymagane badania, ale korzystając z usług laboratorium nieposiadającego akredytacji z podmiotami, które takich badań w ogóle nie prowadziły lub prowadząc je, świadomie przekroczyły dopuszczalne warunki emisji. Ponadto skarżąca podniosła, że odpowiedzialność za nieprawidłowe prowadzenie badań jest uregulowana zarówno w zaskarżonym art. 305a ust. 2 prawa ochrony środowiska, jak i w art. 340 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który ustanawia karę grzywny dla osoby, która będąc zobowiązaną do zapewnienia wykonania pomiarów zgodnie z wymogami ustawy, nie spełnia tego obowiązku. W związku z tym – zdaniem skarżącej – istnieje ryzyko dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, a więc naruszenia zasady ne bis in idem, którą skarżąca wywodzi z art. 2 Konstytucji. Skarżąca stwierdziła jednak, że taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jak wynika z powyższych unormowań konstytucyjnych i ustawowych warunkiem rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, a zarazem doprowadził do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw wskazanych jako podstawa skargi. W związku z tym obowiązkiem skarżącego jest dołączenie do skargi konstytucyjnej orzeczenia, które wykazuje powyższą, złożoną kwalifikację, tzn. zostało wydane na podstawie przepisów stanowiących przedmiot wniesionej skargi i prowadzi do niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Niespełnienie powyższych warunków, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi, skutkuje odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Analiza skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarga ta jest oczywiście bezzasadna. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wielokrotnie orzekał w kwestii konstytucyjności przepisów ustanawiających kary administracyjne. Wskazywał w szczególności, że kary te mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne – motywują adresatów do terminowego i prawidłowego wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r., P 9/08, OTK ZU 3/A/2010, poz. 26 i tam cytowane orzecznictwo). Ich celem może być również zapewnienie państwu środków finansowych na likwidację skutków zaniedbania realizacji tych obowiązków przez ukarane podmioty. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że podstawą zastosowania kar administracyjnych jest samo obiektywne naruszenie prawa, a wysokość tego rodzaju kar nie musi być zindywidualizowana i zależeć od stopnia przekroczenia danej normy prawnej lub stopnia zawinienia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność (zob. np. wyrok TK z 23 kwietnia 2002 r., K 2/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 27 oraz 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Ocena konstytucyjności poszczególnych unormowań wprowadzających kary administracyjne nie może także abstrahować od charakteru obowiązków, których wykonanie dana kara zabezpiecza. Ingerencja w prawa majątkowe skarżącej jest bowiem szczególnie uzasadniona w sytuacji, gdy kara ma zniechęcać do łamania przepisów mających na celu zapewnienie realizacji konstytucyjnego obowiązku dbałości o stan środowiska (art. 86 Konstytucji). Zaskarżone przepisy prawa ochrony środowiska ustanawiają administracyjną karę pieniężną za nieprowadzenie przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji lub prowadzenie ich w sposób niezgodny z wymogami ustawowymi, w szczególności – jak miało to miejsce w sprawie skarżącej – powierzenie prowadzenia badań laboratorium nieposiadającemu odpowiedniej akredytacji. Ich celem jest zapewnienie, by podmioty korzystające ze środowiska wywiązywały się z obowiązku dokonywania wymaganych pomiarów zgodnie z przepisami ustawy. Dlatego to niedopełnienie tego obowiązku, a nie faktyczne przekroczenie wielkości dozwolonych emisji jest przesłanką odpowiedzialności określonej w tych przepisach. Oczywiście bezzasadne jest więc twierdzenie skarżącej, że sankcja przewidziana w art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 prawa ochrony środowiska jest niezgodna z zasadą prawdy materialnej i prowadzi do karania podmiotów korzystających ze środowiska za czyn, którego nie popełniły. Podstawą wymierzenia kary nie jest ustalenie, czy dany podmiot przekroczył dopuszczalne normy emisji, lecz stwierdzenie, że nie spełnił on warunków prowadzenia pomiarów. Przyjęcie fikcji przekroczenia warunków korzystania ze środowiska o wartości określone w art. 305a ust. 1 prawa ochrony środowiska służy natomiast jedynie określeniu wysokości kary administracyjnej. Oczywiście bezzasadne jest więc również twierdzenie skarżącej, że podstawą ustalenia wysokości kary administracyjnej powinna być ocena wiarygodności badań prowadzonych na zlecenie podmiotu korzystającego ze środowiska przez laboratorium nieposiadające odpowiedniej akredytacji. Samo zlecenie wymaganych badań takiemu laboratorium jest bowiem naruszeniem obowiązków nałożonych na dany podmiot przez ustawę. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut mówiący, że niezgodne z Konstytucją jest zrównanie sankcji za niespełnienie warunku zapewnienia dokonywania pomiarów przez akredytowane laboratorium z sankcjami za zaniechanie dokonywania jakichkolwiek pomiarów i sankcjami za przekroczenie wartości dopuszczalnych emisji. Żaden ze wskazanych przez skarżącą wzorców kontroli nie wymaga bowiem zróżnicowania sankcji za naruszenie zasad prowadzenia pomiarów emisji w zależności od stopnia tego naruszenia – w szczególności od tego, czy badania były prowadziła jednostka nieposiadająca akredytacji, czy też w ogóle zaniechano ich prowadzenia – oraz wprowadzenia za takie naruszenie prawa kary łagodniejszej niż kara za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Wszystkie te sytuacje stanowią naruszenie prawa, które może być sankcjonowane karami administracyjnymi. Określenie ich wysokości należy przede wszystkim do ustawodawcy. Uznanie, że nieprowadzenie badań zgodnie z ustawą jest naruszeniem prawa i że powinno ono być karane tak samo jak przekroczenie dopuszczalnych wielkości emisji o wartości określone w art. 305a ust. 1 prawa ochrony środowiska w oczywisty sposób mieści się w ramach swobody ustawodawcy w tym zakresie i nie stanowi naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku ze wskazanymi przez skarżącą zasadami wynikającymi z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Również w tym zakresie skarga konstytucyjna jest więc oczywiście bezzasadna. W odniesieniu do zarzutu możliwej kumulacji sankcji administracyjnej przewidzianej przez zaskarżone przepisy oraz kary grzywny wymierzanej na podstawie art. 340 ust. 2 pkt 1 prawa ochrony środowiska należy natomiast stwierdzić, że skarżąca nie uprawdopodobniła zarzutu naruszenia jej praw i wolności. Wyraźnie wskazała bowiem, że w jej sprawie taka kumulacji sankcji nie nastąpiła. Na podstawie art. 49 w związku z art. 39 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK przesądza to o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.