II OSK 2548/20

II OSK 2548/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Op 128/20 - Wyrok WSA w Opolu z 2020-07-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 128/20 w sprawie ze skarg J. G. oraz R. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz częściowego umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn akt II OSK 2548/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 złotych oraz na rzecz skarżących R. i M. K. solidarnie kwotę 714 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. i R. K. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], k.m. 4, obręb [...].
Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. M. i J. G. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją wskazując, że powinni być uznani za strony tego postępowania, ponieważ prace prowadzone są w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę. Ponadto prace związane z przebudową budynku prowadzone już były we wrześniu 2015 r., co może dowodzić konieczności wznowienia postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; zwanej dalej :k.p.a.).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...].
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2015 r. jednak Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...].
Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. K. i M. K. na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd uznał, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2015 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 9/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw R. K. i M. K. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Starosta [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia uznając, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w z w. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., ponownie stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...], z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości ww. decyzję Starosty i orzekł: w punkcie 1, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w punkcie 2 o umorzeniu postępowania wznowieniowego w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego J. G. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera orzeczenia co do istoty sprawy;
- art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w wydanym rozstrzygnięciu stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 308/16 z 20 dnia października 2016 r.
Skargę na decyzję Wojewody wnieśli również R. K. i M. K., zarzucając jej naruszenie:
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, a to z uwagi na nieodniesienie się do zarzutów odwołania oraz poprzestanie na stwierdzeniu, iż Starosta [...] ocenił, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz, że wskazana we wniosku podstawa wznowienia wystąpiła, bez jakiejkolwiek własnej weryfikacji tej oceny;
- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całej sprawy "od nowa" i ograniczenie się jedynie do oceny zgodności z prawem postępowania organu pierwszej instancji;
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy M. G. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń stron, kierownika budowy, projektanta, organów nadzoru szczebla powiatowego i wojewódzkiego), jak również nierozważenie, ani niewskazanie jego wpływu na zmianę stanu faktycznego, względem tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Opolu w dniu 20 października 2016 r. a to ze względu na to, że w aktualnym stanie faktycznym należy uznać, że zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego, co doprowadziło do błędnego uznania przedmiotowej inwestycji (stanowiącej przebudowę) za rozbudowę, a M. i J. G. za strony postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie przez ustalenie, że inwestycja skarżących polegała na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezbadanie zasadniczej kwestii, która związana jest z poglądem o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym świadczy zaniechanie wyrażenia własnego stanowiska w tym zakresie, a w konsekwencji niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 308/16;
- § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że dokonanie montażu schodów powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b) podczas gdy brak było do tego podstaw ze względu na fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez błędne uznanie za strony M. i J. G., podczas gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który mógłby być powiązany z przepisami odrębnymi, a co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 3 pkt 7a p.b. poprzez jego niezastosowanie ze względu na uznanie przedmiotowej inwestycji skarżących za rozbudowę, podczas gdy inwestycja skarżących spełnia wymogi zawarte w definicji legalnej ww. przepisu, których to spełnienie kwalifikuje ją jako przebudowę.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w wydanej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. sygn akt II OSK 2548/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego zaskarżona decyzja wydawana była w granicach związania wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach. Należało zatem uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w wyrokach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16 i z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18. Należało tym samym uwzględnić, że już w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, Sąd jednoznacznie przesądził, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia, a nie - jak nadal podnoszą w skardze inwestorzy - przebudowę. Stanowisko takie potwierdził również WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18. Z tych też względów Sąd I instancji jako nieuzasadnione ocenił stanowisko inwestorów, wskazujące że sporna inwestycja stanowiła przebudowę. Z kolei w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. Sąd stwierdził, iż uwzględniając fakt, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2015 r.
W ocenie Sądu I instancji Wojewoda nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena merytoryczna - w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jest niepełna i nie była wystarczająca do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył przepisy art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 2 k.p.a., a w konsekwencji też art. 153 p.p.s.a. Ponadto nieprawidłowo orzekł w pkt 2 decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokonał samodzielnych, wyczerpujących ustaleń na podstawie okoliczności faktycznych, a następnie dokonał wyczerpującej oceny, która uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. W kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozważając legitymację M. i J. G., Wojewoda [...] powołał się jedynie na wyrażone w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania objętego wznowieniem. Nie dokonał natomiast samodzielnej, ponownej oceny w tym zakresie. Działanie takie mające znamiona raczej nieuprawnionej kontroli, a nie ponownego rozpoznania spornej kwestii, stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie wyraził własnego stanowiska w przedmiocie wskazanej przesłanki, a tym samym nie wykonał zaleceń Sądu z poprzednich wyroków do czego był zobowiązany. Kwestia legitymacji M. i J. G. była podniesiona w odwołaniu. Rozpoznanie sprawy w całości przez organ odwoławczy związane jest natomiast także z rozważeniem zarzutów odwołania. Brak stanowiska organu w kwestii tych zarzutów wskazuje zatem na brak dokonania prawidłowej i wyczerpującej oceny co do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To z kolei uzasadnia zarzuty skargi M. i R. K., dotyczące naruszenia powołanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji zaznaczył, że badając legitymację M. i J. G. na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. należało mieć na uwadze nie to, że w wyniku rozbudowy dobudowano schody i nie należało oceniać oddziaływania tych schodów na ich nieruchomość, tylko należało wziąć pod uwagę to, że przedmiotowa budowa prowadziła do powstania nowego obiektu (którego część stanowiły schody) i należało ocenić, czy obiekt ten jako całość oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.
Sąd I instancji stwierdził, że ocena organu odwoławczego dokonana w zakresie legitymacji skarżących nie uwzględniała wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Zdaniem Sądu organ odwoławczy powinien rozważyć, czy w sprawie nie powinna mieć zastosowania zasada wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a., jako że w szeregu innych postępowań dotyczących spornej rozbudowy skarżący mieli przymiot strony i nie był on też kwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 168/19. Wobec niedokonania przez organ odwoławczy prawidłowej oceny w zakresie ustalenia, czy w sprawie zaistniała omawiana przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przedwczesne było rozważanie w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z ponownym merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a w konsekwencji stwierdzenie braku podstaw do uchylenia tej decyzji.
W przypadku potwierdzenia, że zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda powinien dokonać samodzielnej, całościowej oceny co do zgodności budowy z prawem. Powinien przy tym wziąć pod uwagę, że ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., Główny Inspektor Nadzory Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę), a wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Ocena ta jest bowiem wiążąca w innych postępowaniach, w takim zakresie w jakim rozstrzyga o legalności danej decyzji w odniesieniu do przesłanek stwierdzenia nieważności. Stosownie do wskazań wynikających z wiążącego wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, Wojewoda [...] powinien też przede wszystkim rozważyć, czy wada postępowania w postaci braku udziału w nim małżonków G. rzeczywiście nie miała wpływu na treść wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2015 r., zwłaszcza mając na uwadze to, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych i ich zakres na działce sąsiedniej. Gdyby zatem uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę już wówczas zgłosiliby te dowody, a Starosta [...] posiadałby wiedzę, że roboty objęte zgłoszeniem i wnioskiem o pozwolenie na budowę pokrywają się, a niektóre z nich są wykonywane odmiennie. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie dokonał oceny w powyższym zakresie. Wojewoda powołał się jedynie na pogląd organu pierwszej instancji, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wpływa na byt prawny decyzji, gdyż jest ona poprawna pod względem merytorycznym. Wojewoda nie uwzględnił przy tym tego, że Sąd zakwestionował jego wcześniejsze stanowisko przyjmujące, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2015 r.
Skoro Wojewoda [...] nie dokonał samodzielnych rozważań co do podstaw faktycznych i prawnych oceny dokonanej w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie wskazał motywów pozwalających ustalić ich kierunek Sąd uznał, że sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana w jej całokształcie.
Jako nieprawidłową Sąd uznał ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest zdaniem Sądu pogląd organu, że z uwagi na zaistnienie tej przesłanki wnioskodawcy mogli wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania w terminie, którego bieg miałby się rozpocząć jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie objęte wznowieniem, tj. jak uznał organ od 22 września 2015 r. Dopóki postępowanie nie zostanie ostatecznie zakończone nie jest bowiem możliwe jego wznowienie.
Nieprawidłowym było także działanie organu odwoławczego polegające na podzieleniu wznowionego postępowania niejako na dwie części, tj. na dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w efekcie tego umorzenie w pkt 2 zaskarżonej decyzji postępowania w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a w sytuacji, gdy organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, wobec czego również decyzja musi obejmować całość sprawy. Jeśli organ uzna, tak jak w niniejszej sprawie, że w sprawie zaistniała jedna z kilku badanych przesłanek wznowienia, to uwzględniając tę przesłankę zobowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie w całości i stosownie do dokonanej oceny wydać rozstrzygniecie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji przedstawić rozważania co do braku innych podstaw wznowienia. Umorzenie wznowionego postępowania w części dotyczącej jednej z przesłanek wznowienia, w sytuacji ustalenia, że zaistniała inna przesłanka w ocenie Sądu jest niedopuszczalne.
W skardze kasacyjnej R. K. i M. K. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji z tej przyczyny, iż organ nie odniósł się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń stron, kierownika budowy, projektanta, organów nadzoru szczebla powiatowego i wojewódzkiego), jak również nierozważenie, ani niewskazanie jego wpływu na zmianę stanu faktycznego, względem tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Opolu w dniu 20 października 2016 r. z uwagi na fakt, iż w aktualnym stanie faktycznym należy uznać, iż zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego, a co w konsekwencji doprowadziło do uznania przedmiotowej inwestycji skarżących (stanowiącej przebudowę) za rozbudowę;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji z tej przyczyny, iż organ niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał jego dowolnej oceny przez ustalenie, że inwestycja skarżących polegała na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji odstąpienia od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, w sytuacji gdy w sprawie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych;
2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organ I instancji błędnie przyjął, że dokonanie przez skarżących w przedmiotowej sprawie montażu samonośnych schodów, niezbędnych do obsługi pomieszczenia gospodarczego, przy elewacji budynku i braku trwałych fundamentów, w odległości 2,5 m. od granicy z działką sąsiednią, powoduje objęcie tej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b., podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania ww. podstaw prawnych, a to ze względu na fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę, a działka sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej i wskazań Sądu I instancji, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, którymi organ byłby związany;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przy badaniu legitymacji M. i J. G. należało mieć na względzie, iż w wyniku rozbudowy dobudowano schody, a przedmiotowa budowa doprowadziła do powstania nowego obiektu (którego część stanowiły schody), co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej i wskazań Sądu I instancji, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, którymi organ byłby związany;
- art. 3 pkt. 7a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na uznanie przedmiotowej inwestycji za rozbudowę, podczas gdy inwestycja skarżących spełnia wymogi zawarte w definicji legalnej ww. przepisu, których to spełnienie kwalifikuje ją jako przebudowę, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej i wskazań Sądu I instancji, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, którymi organ byłby związany.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdzili, że organ nie odniósł się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń stron, kierownika budowy, projektanta, organów nadzoru szczebla powiatowego i wojewódzkiego), jak również nie rozważył jego wpływu na zmianę stanu faktycznego, względem tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Opolu w dniu 20 października 2016 r. z uwagi na fakt, iż w aktualnym stanie faktycznym należy uznać, iż zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego, a co w konsekwencji doprowadziło do uznania przedmiotowej inwestycji skarżących (stanowiącej przebudowę) za rozbudowę.
Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. nie odstępując od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r., w sytuacji gdy nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z rozbudową budynku, lecz z jego przebudową.
Sąd I instancji naruszył § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie dostrzegł, iż organ I instancji błędnie przyjął, że dokonanie przez skarżących w przedmiotowej sprawie montażu samonośnych schodów, niezbędnych do obsługi pomieszczenia gospodarczego, przy elewacji budynku i braku trwałych fundamentów, w odległości 2,5 m. od granicy z działką sąsiednią (uczestników postępowania) powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 p.b., podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania ww. podstaw prawnych, a to ze względu na fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę, a działka sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej i wskazań Sądu I instancji, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, którymi organ byłby związany. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez błędne przyjęcie, że przy badaniu legitymacji M. i J. G. należało mieć na względzie, iż w wyniku rozbudowy dobudowano schody, a przedmiotowa budowa doprowadziła do powstania nowego obiektu (którego część stanowiły schody), co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny prawnej i wskazań Sądu I instancji, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, którymi organ byłby związany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w istocie sprowadzają się do próby wykazania, że w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego odstąpienie od wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia dodatkowo wymaga, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA 16 lipca 2020 r. II OSK 567/20 oraz z dnia z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1802/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. mający polegać na nieodstąpieniu przez Sąd I instancji od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16 nie wykazał aby w sprawie zaistniały jakiekolwiek zmiany stanu faktycznego pozwalające na odstąpienie o takiej oceny. Zmiany stanu faktycznego nie stanowią bowiem wskazane w skardze kasacyjnej nowe wyjaśnienia i oświadczenia stron, kierownika budowy, projektanta oraz organów nadzoru budowlanego. Stanowią one bowiem element materiału dowodowego, nie są zaś elementem stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia sytuację istnienia nowych okoliczności faktycznych od nowych dowodów (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), zatem pojęć tych nie należy utożsamiać. Przedstawienie dodatkowych dowodów nie stanowi, co do zasady, zmiany stanu faktycznego, nie jest zatem okolicznością wywołującą brak związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2016 r. I OSK 3073/14 oraz z dnia 17 października 2019 r., II OSK 2910/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacynie nie wykazali, aby w w sprawie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16. Zatem zarówno organy administracji publicznej orzekające w postępowaniu wznowieniowym, jak i Sąd I instancji związane był oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 20 października 2016 r.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadne był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te w swej istocie sprowadzają się do próby podważenia kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Autor skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów stara się wykazać, iż wykonane roboty stanowił przebudowę, a nie jak przyjął to Sąd I instancji rozbudowę, co jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogło okazać się skuteczne. Wiążącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonał już bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16. Sąd przesądził jednoznacznie, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Mając na uwadze, że skarżącym kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów nie udało się wykazać, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania prawomocnym wyrokiem sądu, nie sposób podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, aby na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji był uprawniony do odmiennej kwalifikacji tych robót budowlanych. Nie może zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku argumentacja, zmierzająca do wykazania, iż roboty budowlane powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Niezasadne zatem są zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a p.b. oraz § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.
Niezasadne również okazały się zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Pierwszy z przepisów stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Drugi ze wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów definiuje obszar oddziaływania obiektu budowlanego i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie wskazanych przepisów miało polegać na ich niewłaściwym zastosowaniu przez błędne przyjęcie, że przy badaniu legitymacji M. i J. G. należało mieć na względzie, iż w wyniku rozbudowy dobudowano schody, a przedmiotowa budowa doprowadziła do powstania nowego obiektu (którego część stanowiły schody). Mając na uwadze, że kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych została już rozstrzygnięta na wcześniejszym etapie postępowania, Sąd I instancji w pełni uzasadniony sposób przyjął, że ustalając obszar oddziaływania w rozpoznawanej sprawie należało ocenić czy cały obiekt budowlany oddziałuje na nieruchomość sąsiednią.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.