II OSK 2545/22

II OSK 2545/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 375/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-08-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 375/22 w sprawie ze skargi S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO/Ma/420/122/2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: TP-I.6730.18.2021.4, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 375/22, oddalił skargę S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO/Ma/420/122/2022, w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie powołaną na wstępie decyzją z dnia 3 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: TP-I.6730.18.2021.4, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zdaniem Kolegium, przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba brać pod uwagę zmianę, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, zwana dalej: "ustawa zmieniająca"), tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19), w którym zwrócono uwagę na to, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (projekt ustawy druk VIII.3656, RM-10-92-19) wynika, że rozszerzenie zakresu regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikro instalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy zmieniającej). NSA przyjął więc, że stosowanie art. 61 ust. 3 powinno być dokonywane uwzględniając pozostałe przepisy ustawy, regulujące kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przy ocenie więc przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (100 kW = 0,1 MW). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W ocenie Kolegium, jeżeli lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to znaczy, że inwestycje tego rodzaju stanowią bardzo istotne znaczenie dla ustalania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak wskazują sądy administracyjne w utrwalonej linii orzeczniczej, treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie stanowi to niedającej się usunąć przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy takiego rodzaju inwestycji, jednak do jej wydania konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ II instancji podkreślił, że planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie terenów rolniczych, użytkowanych jako pola uprawne oraz działek drogowych, a zatem nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Realizacja zamierzonej inwestycji, zdaniem tego organu, spowodowałaby bowiem zmianę przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych (grunty orne, łąki) na funkcję przemysłową. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farm elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o mocy do 4 MW (4 000 kW), a więc o mocy przekraczającej 100 kW. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach). Nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W analizowanym obszarze nie znajduje się żadna działka zabudowana pozwalająca wyznaczyć zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagań dla nowej zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie spełnia więc przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podniosło także, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ właściwy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinien badać wyłączenie, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, a nie czy jest on wystarczający. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wobec stwierdzenia, że teren nie ma zapewnionego wystarczającego dostępu do drogi publicznej błędnie dokonał ustaleń co do tej przesłanki, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymywanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa; b) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewłaściwe przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, niezbędny dla wyjaśnienia sprawy - w tym w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, pomimo że w realiach niniejszej sprawy nie było konieczności przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz spełnienia zasady sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do prowadzenia postępowania dowodowego, na podstawie materiału niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i błędnej oceny, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek do wydania pozytywnej decyzji w sprawie; c) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w żadnej mierze nieodwołujące się do stanowiska Spółki, powielające wyłącznie argumentację organu I instancji, nieustosunkowujące się do twierdzeń Spółki zawartych w odwołaniu; d) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego (tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) przy całkowitym zignorowaniu jednoznacznego brzmienia tego przepisu i odwoływaniu się do przepisów nieznajdujących zastosowania w tego rodzaju postępowaniu, a także argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego w oderwaniu od okoliczności sprawy, w jakiej Sąd ten zajął stanowisko; e) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2; f) art. 10 ust. 2a w zw. z w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 0,1 MW, pomimo że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podzielił pogląd, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. Sąd uznał, że powyższy pogląd nie zdezaktualizował się wobec nowelizacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji, podobnie jak Kolegium, odwołał się do poglądu prezentowanego w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3705/19). Sąd Wojewódzki wskazał, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, w kontekście także zwolnienia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia (w ramach ustawy) omawianych urządzeń energii słonecznej ze względu na jej parametry techniczne i przeznaczenie (co wynika także z przywołanego uzasadnienia projektu do zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów u.p.z.p. Niewątpliwie bowiem różny będzie miał wpływ na kształtowanie i zachowanie ładu przestrzennego w gminie (w kontekście zachowania funkcji terenu) np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od umiejscowienia na większym obszarze instalacji o większej mocy i urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną. Inwestycja będąca przedmiotem oceny polegać ma budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW, na powierzchni 0,99 ha, co polegać ma na montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych na konstrukcjach wsporczych, inwerterów, kontenerowych stacji transformatorowych, infrastruktury telekomunikacyjnej i innych urządzeń niezbędnych do jej obsługi. Farma fotowoltaiczna ma być zlokalizowana na gruntach rolnych (klasoużytku RIIIb i RIVa), w sąsiedztwie pól uprawnych (działki o nr [...]) oraz działek drogowych (drogi wewnętrzne gruntowe dojazdowe do pól). W ocenie Sądu I instancji, lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW na opisanym obszarze faktycznie spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego terenu z funkcji rolnej na funkcję przemysłową. Realizacja tej inwestycji spowoduje, że powstaje teren zabudowany przemysłowo, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. W rezultacie zagospodarowanie terenu uniemożliwi jego dalsze rolnicze wykorzystanie. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów wskazanych w skardze.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku, a także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (aktualnie 500 kW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW, pomimo że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz niewłaściwe definiowanie pojęcia ustawowego w oparciu o przepisy aktu wykonawczego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem planowanej inwestycji do zabudowy przemysłowej, czyli innej niż instalacja odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Na wstępie wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zawarty w punkcie II opisanej wyżej skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem został on wadliwie skonstruowany. Ww. przepis ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów (postępowania, prawa materialnego), którym, jej zdaniem, Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie jest wystarczające z punktu widzenia należytego skonstruowania podstaw kasacyjnych ogólne wskazanie, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. było następstwem nieuwzględnienia, że organ II instancji "wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Przechodząc do dalszej analizy podstaw kasacyjnych opartych na zarzutach naruszenia prawa materialnego, podkreślić trzeba, że poza sporem jest, że wnioskowana inwestycja odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, zgodnie z dyspozycją którego instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego; a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Przez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów (art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Jak wyżej podano, ustawą zmieniającą zmieniono art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W drodze tej nowelizacji przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się, poza uprzednio już wymienionymi liniami kolejowymi, obiektami liniowymi i infrastrukturą techniczną, konkretnie także do "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, według którego dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od wypełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., opiera się na wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej "100 kW" (500 kW - brzmienie u.p.z.p. na dzień wydania zaskarżonej decyzji), to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego kierunku wykładni analizowanych przepisów. Zauważyć należy, że art. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Skoro ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej instalacji odnawialnego źródła energii stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to brak jest możliwości dokonywania takiej wykładni przepisu, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Przepis jest jasny i jednoznacznie wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji, ani nie powoduje, że w stosunku do takich inwestycji należy badać spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzny charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22 i powołane w nim orzecznictwo). Podnieść trzeba, że przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk nr VIII.3656). Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22; z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23).
Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione zatem uznał podstawy kasacyjne z punktów I.1) i I.2) środka zaskarżenia. Po części także zasadny jest zarzut z punktu I.3) skargi kasacyjnej, tj. w zakresie w jakim wskazuje na błędne zakwalifikowanie planowanej inwestycji do zabudowy przemysłowej. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie mógł dokonać błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a)], bowiem jej nie przeprowadzał. Ww. przepis nie był przedmiotem analizy Sądu wojewódzkiego. Tym niemniej wyjaśnić trzeba, że i tak nie mógłby być podstawą wiążących ustaleń w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Brak związku tego przepisu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wykorzystania jego treści do interpretacji pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli pojęcie zaczerpnięte z jednego aktu normatywnego ma mieć zastosowanie w innym akcie, to dzieje się to za sprawą stosownego odesłania. W przepisach u.p.z.p. nie ma zaś odesłania do stosowania rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie zabudowy przemysłowej nie jest znane przepisom u.p.z.p. Zatem uznanie farmy fotowoltaicznej za urządzenie zabudowy przemysłowej na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie powinno rzutować na kwalifikację semantyczną "instalacji odnawialnego źródła energii" przy ustaleniu warunków zabudowy. Poza tym brzmienie przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 500 kW nie przynależy kategorialnie do urządzeń zabudowy przemysłowej, lecz stanowi instalację odnawialnego źródła energii i w rezultacie korzysta ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Okoliczność, że planowana zabudowa została, lub powinna być, zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), jako zabudowa przemysłowa, nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec jednoznacznej treści tego ostatniego przepisu. Argumentacja w tym zakresie mogła być wsuwana i była w poprzednim stanie prawnym przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na poparcie stanowiska odnośnie możliwości kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili obecnej ma jedynie znaczenie w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które to postępowanie, jest ważnym elementem procesu inwestycyjno-budowlanego (wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy jest ona wymagana) - zob. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22; z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22).
Reasumując, należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie było potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało jedynie przeprowadzenia tak zwanej "uproszczonej analizy urbanistycznej" (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym poglądów prezentowanych w przywołanych przez organy i Sąd Wojewódzki orzeczeniach tutejszego Sądu, a także sądów wojewódzkich.
W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.