II OSK 2545/21

II OSK 2545/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1552/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-17
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.b, c i e, art. 3 pkt 1 i 13
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1552/20 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], C. sp. z o.o. z siedzibą w [...], E. S.A. z siedzibą w [...] i D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] (obecnie D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...]) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 czerwca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.171.2020.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 czerwca 2020 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 2. oddala skargi kasacyjne A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] w całości; 3. oddala skargę kasacyjną B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] w części nieobjętej rozstrzygnięciem w punkcie 1; 4. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 5. zasądza od D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 6. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 7. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1552/20 oddalił skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], C. sp. z o.o. z siedzibą w [...], E. S.A. z siedzibą w [...], D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] i B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 czerwca 2020 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków województwa pomorskiego fragmentu zespołu zabudowy dawnej Stoczni Gdańskiej wraz z budynkami.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 7 stycznia 2020 r. wpisał do rejestru zabytków województwa pomorskiego fragment zespołu zabudowy dawnej Stoczni Gdańskiej, tj. Stoczni nr [...] (Stoczni [...]) wraz z budynkami: [...] – dawnym (d.) budynkiem hali maszynowej, [...] – d. kotlarnią, [...] – d. ślusarnią, [...] – d. kuźnią miedzi i ślusarnią, [...] – d. stolarnią, [...] – podstacją elektryczną, [...] – d. budynkiem warsztatowym, [...] – d. budynkiem warsztatowym, [...] – d. budynkiem magazynowym, [...] – d. blachownią, [...] – halą produkcyjną, [...] – przybudówką socjalno–biurową, [...] – budynkiem d. hali remontowej, [...] – d. budynkiem biurowym, [...] – d. magazynem, [...] – budynkiem d. hali elektrycznej, [...] – d. kotłownią, w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...], w G. Organ orzekł ponadto o niewpisaniu do rejestru budynków [...] i [...].
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że teren objęty wpisem do rejestru był miejscem rozwoju kilku zakładów produkcyjnych, a po II wojnie światowej stał się częścią jednego dużego przedsiębiorstwa – Stoczni Gdańskiej. Zachowana zabudowa i elementy infrastruktury posiadają chronologię od ostatniej ćwierci XIX w. do ostatniej ćwierci XX w. Najstarszy z zakładów produkcyjnych, które rozwinęły się na tym terenie i którego materialne pozostałości zachowały się do czasów obecnych stanowił Stocznia [...]. Pierwszym okrętem w całości zbudowanym w tej stoczni był zwodowany w 1893 r., na zamówienie Cesarskiej Marynarki Wojennej krążownik pancernopokładowy [...]. W okresie II wojny światowej stocznia została przejęta przez III Rzeszę i ramach przedsiębiorstwa [...] podjęto w niej produkcję u-bootów.
Teren Stoczni Gdańskiej był też areną wydarzeń związanych z powstaniem i przebiegiem strajków robotniczych lat 1970 i 1980. W dniu 14 sierpnia 1980 r. zawiązał się strajk okupacyjny załogi Stoczni Gdańskiej w obronie zwolnionej suwnicowej Anny Walentynowicz. Solidaryzując się z załogą Stoczni Gdańskiej strajk podjęli w ciągu kilku dni pracownicy zakładów produkcyjnych na terenie całego kraju. Delegaci strajkujących stworzyli Międzyzakładowy Komitet Strajkowy i sformułowali 21 postulatów strajkowych zapisanych na dwóch płytach ze sklejki wywieszonych na Bramie stoczniowej nr 2. W dniu 31 sierpnia 1980 r. podpisano porozumienie pomiędzy stroną rządową a strajkującymi reprezentowanymi przez Lecha Wałęsę, w następstwie którego formalnie zarejestrowano NSZZ "Solidarność".
Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe świadczy o wysokich walorach historycznych terenu dawnej Stoczni Gdańskiej, ze względu na bezpośredni związek z ważnymi wydarzeniami historycznymi i politycznymi Polski i świata. Stocznia Gdańska jest w świadomości społecznej miejscem-symbolem walki robotników z władzą komunistyczną. Zachowane obiekty stanowią ponadto reprezentatywne przykłady architektury przemysłowej, zachowane w ramach zwartego zespołu obiektów z różnych okresów i tym samym obrazujące proces przemian, jakie następowały w procesie produkcji statków na przestrzeni ponad stu lat ich budowy na tym terenie. Wysokie walory architektoniczne posiadają najstarsze budynki na tym obszarze, do których zalicza się m.in. budynek [...], wzniesiony na przełomie XIX i XX w. Podano, że centralna część tego obiektu została rozebrana, obecnie obiekt składa się z dwóch odrębnych części – północnej i południowej. Z końca XIX w. pochodzi też budynek [...]. Wyszczególniono zachowane elementy konstrukcji i wyposażenia obu budynków (np. okna, wrota). Budynki [...] i [...] pochodzą z lat 20. XX w. i są pozostałością kompleksu budynków z tego okresu. Budynki [...] i [...] (dawny budynek biurowy i kotłownia) powstały w latach 1940-1941. Hala blachowni [...] jest natomiast związana z powojennymi rozbudowami i modernizacjami w procesie technologicznym prowadzonymi w Stoczni Gdańskiej w latach 50. XX w. Z historycznego wyposażeni hali zachowało się 8 suwnic. Poza budynkami i budowlami objęty ochroną konserwatorską zakład przemysłowy obejmuje tereny, na których zachowały się elementy infrastruktury stoczniowej, a także takie, na których czytelne pozostaje ich historyczne użytkowanie. Na części terenów zachowały się fragmenty torowisk i nawierzchni brukowanych. Podkreślono, że przy kategorii zabytków, jaką jest zakład przemysłowy, wartość ma nie tylko forma architektoniczna budynków, ale także relacje przestrzenne między zabudową, jej historyczne rozplanowanie, kompozycja, zagospodarowanie terenu charakterystyczne dla danego zespołu. Z tych względów organ uznał za część zespołu budowlanego również działkę nr [...]. Wskazano, że ma ona istotne znaczenie w ukształtowaniu zakładu przemysłowego ze względu na przebiegający tam układ dróg, spajający dwie części Stoczni Gdańskiej – Stocznię nr [...] (położoną w części wschodniej) i Stocznię nr [...] (położoną w części zachodniej). Tam też znajdują się: droga prowadząca w kierunku mostu na [...] (dawna ul. [...]) oraz Bramy nr [...] (ul. [...]).
Działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] są natomiast historycznym, kompozycyjnym i funkcjonalnym (technicznym) centrum zespołu. Zlokalizowane są na nich pochylnie z żurawiami oraz jedna z najbardziej rozpoznawalnych w krajobrazie postoczniowym hal – [...]. Niezabudowane działki są istotne ze względu na ich rolę komunikacyjną, znajdujące się na nich relikty historycznego zagospodarowania terenu oraz powiązanie przestrzenne z sąsiednią zabudową i nabrzeżami basenów dokowych przy pochylniach. Historyczny przemysłowy charakter tego terenu wciąż jest czytelny.
Odwołania od tej decyzji złożyły: A. sp. z o.o., C. sp. z o.o., D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., B. sp. z o.o. oraz E. S.A.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 10 czerwca 2020 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego zespół zabudowy dawnej Stoczni Gdańskiej zachował wszystkie elementy wskazujące na jego ponadprzeciętne walory naukowe i historyczne. Odzwierciedla przekształcenia wynikające z rozwoju gospodarczego i technologicznego stoczni, zachowując przy tym spójny wyraz architektoniczny. Pomimo pewnej degradacji prezentuje autentyczną substancję budowlaną, a układ przestrzenny zespołu jest czytelny.
Podkreślono, że uzasadnione było włączenie w skład zespołu również działek niezabudowanych, na których historycznie występowania zabudowa stoczniowa, ze względu na potrzebę zachowania relacji pomiędzy istniejącą zabudową.
Organ drugiej instancji podzieli stanowisko organu pierwszej instancji co do potrzeby objęcia ochroną budynków [...] i [...], ze względu na ich wiek, lokalizację zgodną z pierwotnym zamysłem, zachowaną pierwotną funkcję. Wskazał, że wynikający z załączonej do odwołania D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. opinii architektoniczno-konserwatorskiej stan faktyczny (zachowało się ok. 20% zespołu, w skład którego wchodziły te budynki) nie wpływa negatywnie na zachowane przez pozostałą część tych obiektów wartości zabytkowe, bowiem w obecnej formie są nadal świadectwem rozwoju stoczni i jedyną pozostałością po zespole zabudowy z tamtego okresu.
Zdaniem organu odwoławczego wyłączenie budynków [...], [...] i [...] w 2014 r. przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na silne przekształcenia nie miało znaczenia w sprawie. Zmiana stanowiska organu w kwestii ochrony tych budynków jest spowodowana zmianą stanu faktycznego, tj. zmniejszaniem się terenu Stoczni Gdańskiej i ilości obiektów, które mogą stanowić świadectwo historii i świadka przemysłu stoczniowego.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło pięć spółek: A. sp. z o.o., C. sp. z o.o., D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., B. sp. z o.o. oraz E. S.A.
C. sp. z o.o. zaskarżyła decyzję w części, w której objęto wpisem do rejestru zabytków działkę nr [...]. Zarzuciła, że organy nie zbadały, czy działka posiada wartości historyczne, artystyczne lub naukowe ani, czy objęcie jej ochroną leży w interesie społecznym.
B. sp. z o.o. podważyła włączenie w skład zespołu zakładu dawnej Stoczni Gdańskiej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz budynku [...], wskazując, że nieruchomości te nie noszą znamion zabytków.
A. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze i niejasne wartościowanie dowodów, a także naruszenie zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Podniosła też zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie za zabytek zespołu budowlanego Stoczni Gdańskiej, albowiem nie nosi znamion zabytku.
D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. zakwestionowała objęcie ochroną konserwatorską budynków [...], [...] i [...] w sytuacji, gdy obiekty te ze względu na silne przekształcenia i stan zachowania nie mają znamion zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Podzielił stan faktyczny ustalony przez organy obydwu instancji i ich ocenę prawną. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że kwestionowaną w sprawie decyzją objęto ochroną dwa "typy" zabytku, tj. zespół budowlany, będący jednocześnie zakładem przemysłowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2020 r. poz. 282 dalej też jako: "ustawa"), a także poszczególne, wymienione w decyzji, budynki (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy). Podkreślił, że zakłady przemysłowe są specyficzną grupą zabytków, na ich terenie występują bowiem nawarstwienia historyczne wynikające z konieczności modernizacji obiektów i ich dostosowywania do potrzeb rynkowych. Nawarstwienia i przekształcenia mają walor poznawczy, gdyż dokumentują przemiany gospodarcze i technologiczne. W przypadku tej kategorii zabytków ochronie podlega nie tylko zabudowa, ale także przestrzeń pomiędzy budynkami i budowlami, albowiem istotne jest zachowanie relacji przestrzennych między obiektami, skali i charakteru funkcjonalno-przestrzennego poszczególnych obiektów oraz spójności estetycznej i stylistycznej całości. Zaznaczył, że obiekty wpisane do rejestru jako dzieła architektury i budownictwa muszą posiadać samoistne wartości zabytkowe, natomiast w odniesieniu do zespołu budowlanego i zakładu przemysłowego wartości te przypisane są do tego zespołu (zakładu) jako całości.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wpis do rejestru zabytków nie ogranicza możliwości prowadzenia przez skarżące spółki działalności gospodarczej, albowiem nie jest tożsamy z zakazem prowadzenia tej działalności i nie wyklucza użytkowania nieruchomości. Nakłada jedynie obowiązek uzyskania odpowiednich pozwoleń organu konserwatorskiego.
Zdaniem Sądu objęcie nieruchomości ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zamyka drogi dla wpisania ich do rejestru zabytków.
Wskazano, że działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru indywidualnie, ale stanowi część obszaru, na którym znajduje się zespół budowlany dawnej Stoczni Gdańskiej, wartość zabytkowa nie może być definiowana tylko w jej granicach, ale szerzej – dla całego zespołu.
Sąd pierwszej instancji podał, że w opinii architektoniczno-konserwatorskiej dołączonej do skargi spółki D., dotyczącej budynku [...], również dostrzeżono wartości zabytkowe tego obiektu, we wnioskach tej opinii zawarto postulat zachowania południowej szczytowej ściany budynku.
Złożone zostały cztery skargi kasacyjne.
C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła wyrok w części obejmującej wpis do rejestru zabytków nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do działki nr [...] pomimo niewykazania jej wartości artystycznej, historycznej ani naukowej jako części zespołu budowlanego i zakładu przemysłowego dawnej Stoczni [...], ewentualnie błędną wykładnię przesłanek z art. 3 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji błędne uznanie nieruchomości za zabytek;
2. art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do działki nr [...], która nie jest zabudowana, nie posiada śladów historycznego zagospodarowania i nie znajduje się pomiędzy zabudową zespołu budowlanego;
3. art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zespół budowlany może obejmować działki niezabudowane, zwłaszcza pozbawione śladów historycznego zagospodarowania, a także układ komunikacyjny zewnętrzny wobec zabudowy zespołu budowlanego;
4. art. 4 pkt 1, 2 i 6 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 8 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wpis do rejestru zabytków działki nr [...] w sytuacji gdy jest już objęta innymi formami ochrony zabytków;
5. art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków działki nr [...], podczas gdy jej peryferyjne położenie, brak istotnego związku z zespołem budowlanym oraz objęcie jej ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadniał co najwyżej wpisanie jej do rejestru jako otoczenia zabytku.
Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów:
a) Wytycznych konserwatorskich dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, w których opisano tereny jednostek X i XI jako miejsce Młodomiejskich Składów Drzewnych, rozbudowywanych od początku XX w. (s. 57), niebędących częścią Stoczni nr [...], a działka nr [...] znajduje się za wschodnią i południową granicą jednostki XI;
b) opracowania "Młode Miasto Gdańsk" J. Lipińskiego i P. Lorensa, zgodnie z którym działka nr [...] leży w rejonie stanowiącym kontynuację Młodomiejskich Składów Drzewnych, stanowi niezabudowany teren pomiędzy stoczniami (s. 127, 145-147), stopniowo zajmowany przez obie stocznie;
c) Studium wyboru form ochrony konserwatorskiej terenów i obiektów postoczniowych w Gdańsku, pod red. M. Gawlickiego, które identyfikuje obecną ul. [...], przy której położona jest działka nr [...], jako element układu komunikacyjnego obok Stoczni [...], a nie Stoczni [...] (s. 62)
- co skutkowało ustaleniem, że działka nr [...] należy do historycznego zespołu budowlanego Stoczni [...], podczas gdy jest to ogólny teren komunikacyjny położony pomiędzy Stoczniami nr [...] i [...], pozbawiony wartości zabytkowych;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez oddalenie skargi pomimo że organy nie ustaliły indywidualnej wartości artystycznej, historycznej i naukowej działki nr [...];
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja w zakresie działki nr [...] nie została należycie uzasadniona.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła wyrok w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz budynku [...]. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez:
1. błędną wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającą na przyjęciu, że działki należące do skarżącej oraz budynek [...] są świadectwem minionej epoki lub zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość artystyczną, historyczną lub naukową;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na umieszczeniu w rejestrze zabytków obiektów, które nie są zabytkami.
Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że nieruchomości skarżącej są zabytkami podlegającymi wpisowi do rejestru;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo formalnych błędów decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego we wskazanym zakresie oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej części. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że budynek hali [...] stanowi przykład typowej architektury przemysłowej z lat 40-50 XX w., który podlegał licznym przebudowom i zmianom, w konsekwencji czego obecny stan bryły budynku znacząco różni się od jej pierwotnego kształtu (niebieska elewacja). Nie można uznać, że każdy powojenny obiekt budowlany, który nie podlegał daleko idącym zmianom, stanowi zabytek przez sam fakt swojego wieku. Nie leży na obszarze historycznej Stoczni [...] czy Stoczni [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy ani Sąd pierwszej instancji nie wskazały, jakiego rodzaju zabytkowe wartości można przypisać należącym do niej działkom.
A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła wyrok w całości. Podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci:
1. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku w postaci historycznego zespołu budowlanego polegającą na przyjęciu, że nie jest istotne, aby na dzień wpisu do rejestru zabytków tereny nim objęte odzwierciedlały powiązaną przestrzennie grupę budynków z uwagi na posiadane wartości artystyczne, historyczne i naukowe, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że substancja zabytkowa powinna być na dzień wpisu aktualna i nieutracona wskutek licznych rozbiórek i modyfikacji zabudowań;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zaniechanie w procesie stosowania tych przepisów ważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Zarzucono naruszenie przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy wszystkie działki skarżącego objęte wpisem do rejestru zabytków stanowią zabytek,
2. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych;
3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą przekonywania.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że na nieruchomościach należących do skarżącej kasacyjnie nie występuje historyczna zabudowa związana ze Stocznią Gdańską. Nieruchomości nie są powiązane z układem przestrzennym pozostałych terenów stoczniowych. Nie ma ponadto jednoznacznych dowodów, że były miejscem ważnych wydarzeń historycznych w czasie strajków robotników w latach 80. XX w.
D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła wyrok w całości i podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do budynków: [...] (warsztat), [...] (magazyn), [...] (ślusarnia), [...] (hala maszynowa), [...] (budynek biurowy) i [...] (kotłownia) poprzez błędne uznanie ich za zabytki podlegające wpisowi do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy nie wykazano ich wartości artystycznej, historycznej ani naukowej;
2. art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do budynków wymienionych w zarzucie nr 1 oraz do obszaru otaczającego budynki [...] i [...], albowiem nie są one powiązane przestrzennie z zabudowaniami dawnej Stoczni nr [...], i w konsekwencji nie stanowią części historycznego zespołu budowlanego;
3. art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i e), art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 8 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie do budynków wymienionych w zarzucie nr 1, w sytuacji gdy wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami można dopatrywać się jedynie w części budynku [...] (południowej ścianie szczytowej tego budynku), a ponadto możliwe było zastosowanie łagodniejszych form ochrony zabytków (przewidzianej w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wpisanie terenu budynków, w szczególności [...] i [...], do rejestru zabytków jako otoczenia zabytku), w związku z czym wyrok narusza zasadę proporcjonalności.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, tj.:
a) Wytycznych konserwatorskich dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, dr inż. arch. A.O. i mgr inż. arch. A.W., które na s. 44 dopuszczają rozebranie wewnętrznej części budynku [...];
b) Studium wyboru form ochrony konserwatorskiej terenów i obiektów postoczniowych w Gdańsku, pod red. M. Gawlickiego, zgodnie z którym budynki [...] i [...] nie mają wartości zabytkowych uzasadniających wpis do rejestru (s. 56 i 134);
c) Opinia architektoniczno-konserwatorska dotycząca stanu zachowania wartości zabytkowych budynków [...] oraz [...] znajdujących się w zespole zabudowy d. Stoczni Gdańskiej (d. Stoczni nr [...] – Stoczni [...]) w Gdańsku, dr hab. inż. arch. G.B., zgodnie z którą budynki [...] i [...] nie posiadają znamion zabytku ze względu na brak wartości artystycznej, minimalną wartość naukową i historyczną, jak również silny stopień przekształcenia i zły stan zachowania;
- co skutkowało ustaleniem, że budynki [...] i [...] oraz budynek [...] (poza jego zewnętrzną, południową ścianą szczytową) spełniają przesłanki z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
2. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę opinii architektoniczno-konserwatorskiej dotyczącej stanu zachowania wartości zabytkowych budynku [...] (autorstwa dr hab. inż. G.B.), polegającą na wybiórczym przytoczeniu wniosku tej opinii wskazującego na wartość zabytkową wyłącznie południowej ściany szczytowej tego budynku;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi od decyzji, która w odniesieniu do budynków: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie została należycie uzasadniona i nie dostarcza wystarczających motywów do wpisania tych budynków do rejestru zabytków;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi od decyzji, która w zakresie wpisu obiektów do rejestru zabytków, narusza zasadę proporcjonalności, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, ze względu na nadmierną i nieuzasadnioną interesem społecznym ochronę pod względem zabytkowym wymienionych powyżej obiektów.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że wartość zabytkowa powinna być przypisana do konkretnego zabytku, co za tym idzie każdy z obiektów wpisanych indywidualnie (a nie jako część zespołu budowlanego) powinien posiadać samoistną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W odniesieniu do budynków: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ta wartość nie została wykazana.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił odpowiedzi na cztery opisane wyżej skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Pismem z 21 października 2024 r. pełnomocnik D. (obecnie działającej pod firmą D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k.) przedstawił uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Rozważania należy zacząć od określenia przedmiotu wpisu do rejestru zabytków. W rozpoznawanej sprawie ochroną objęto fragment zespołu budowlanego dawnej Stoczni Gdańskiej: dawnej Stoczni nr [...] (Stoczni [...]) jako całość, tj. uznając go za historyczny zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także niektóre, enumeratywnie wymienione, budynki wchodzące w skład tego zespołu, jako dzieła architektury i budownictwa, tj. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tej ustawy historyczny zespół budowlany jest to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Historyczny zespół budowlany dawnej Stoczni Gdańskiej jako zespół nieruchomości (por. art. 3 pkt 1 ustawy) tworzy (jeden) zabytek, co za tym idzie cechy ustawowe zabytku takie jak posiadane wartości artystyczne, historyczne czy naukowe należy badać w odniesieniu do tego zespołu jako całości. Zespół zabudowany dawnej Stoczni Gdańskiej jest zakładem przemysłowym, trafnie wskazano jako podstawę wpisu również art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy, który przewiduje, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan ich zachowania, zabytki będące obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi.
Wpisy do rejestru zabytków zespołów budowlanych dawnej Stoczni Gdańskiej były już przedmiotem rozważań NSA m.in. w wyrokach z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1822/20 i z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1269/21. Orzeczenia te dotyczyły wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego obejmującego inny fragment dawnej Stoczni Gdańskiej, tj. "historyczny zespół zabudowy Stoczni Gdańskiej, od okresu funkcjonowania Stoczni [...] do 1989 r.". W obu powyższych wyrokach stwierdzono, że za objęciem terenu dawnej Stoczni Gdańskiej ochroną konserwatorską przemawia interes społeczny. Wskazano na potrzebę zachowania dla przyszłych pokoleń miejsca, które stało się symbolem zrywu wolnościowego i sprzeciwu obywateli Polski wobec władzy totalitarnej, co w konsekwencji doprowadziło do obalenia tej władzy i powołania demokratycznego państwa prawnego. Stwierdzono, że zespół zabudowy dawnej Stoczni Gdańskiej jest też przykładem architektury przemysłowej, ilustrującej rozwój gospodarczy i technologiczny budowy statków na przestrzeni ponad stu lat. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko.
W odniesieniu do budynków, które w kwestionowanej decyzji zostały uznane za zabytki nieruchome, będące dziełami architektury i budownictwa, organ określił zakres ochrony konserwatorskiej względem każdego z nich, indywidualnie, co należy uznać za prawidłowe.
2. Przechodząc do oceny poszczególnych skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżono w niej wyrok w zakresie obejmującym ujęcie jako części zespołu budowlanego i wpisanie do rejestru zabytków działki nr [...].
Nie można uznać, że działka nr [...] wchodzi w skład zespołu budowlanego dawnej Stoczni Gdańskiej: Stoczni nr [...] ([...]). Zespół budowlany tworzy grupa budynków powiązanych ze sobą przestrzennie, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). Jak wskazał organ pierwszej instancji, na działce nr [...] znajdują się drogi, które łączyły dwie części Stoczni Gdańskiej – Stocznię nr [...] ([...]) i Stocznię nr [...] ([...]). Nie wpisuje się to w definicję zespołu budowlanego, nie są na niej posadowione budynki wchodzące w skład zespołu, a układ dróg na niej zlokalizowany nie jest powiązaniem przestrzennym tych budynków ze sobą, a powiązaniem ich z innym zespołem budowlanym (objętym innym wpisem do rejestru zabytków, jako odrębny zespół budowlany). Jest to zatem układ dróg zewnętrzny względem zespołu budowlanego dawnej Stoczni nr [...] i nie może być uznany za część tego zespołu.
Położenie działki nr [...] poza terenem historycznego zespołu budowlanego Stoczni nr [...] potwierdza również materiał dowodowy zgromadzony w aktach. Z treści Wytycznych konserwatorskich dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, (znajdujących się w aktach sprawy, na płycie CD, sporządzonych na zlecenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa) wynika, że działka leży w "centralnej części Stoczni Gdańskiej" na terenie "oddzielającym dawne historyczne stocznie [...] i [...]" (s. 63 i 83), a część północna działki "w północnej części Stoczni Gdańskiej" na obszarze "przylegającym od wschodu do zespołu zwartej zabudowy dawnej Stoczni [...]" (s. 80). Na załączonej do tych Wytycznych mapie "Analiza historyczna zagospodarowania przestrzennego", na której zaznaczono przebieg historycznych granic stoczni w szczytowej fazie rozwoju, działka nr [...] widnieje w granicach dawnej Stoczni [...], a nie Stoczni [...].
3. Z tych względów zasadne są zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 lit. b, c i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 13 tej ustawy, a także art. 151 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym działki nr [...] i, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 czerwca 2020 r. w tej części. Sąd doszedł do przekonania, że działka nr [...] błędnie została uznana za składnik zespołu budowlanego dawnej Stoczni Gdańskiej (Stoczni [...]) ze względu na znajdujący się na niej układ drogowy. Ponownie rozpatrując sprawę w omawianym zakresie, organ odwoławczy powinien uwzględnić stanowisko przedstawione powyżej. Zaznaczyć należy, że Sąd nie badał, czy działka może zostać objęta ochroną konserwatorską na innej podstawie, np. jako otoczenie zabytku (art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy). Kwestia ta znajduje się poza granicami sprawy.
5. Skarga kasacyjna B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] ma usprawiedliwione podstawy w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie jest zasadna w zakresie wpisu do rejestru zabytków budynku [...].
6. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. w odniesieniu do wymienionych wyżej działek. Organ pierwszej instancji ani organ drugiej instancji nie wyjaśniły, dlaczego uznały te tereny za części zespołu budowlanego dawnej Stoczni Gdańskiej (Stoczni [...]), które powinny być objęte ochroną konserwatorską. Nie odniosły się do nich indywidualnie, nie podały, co się na nich znajduje ani jakie posiadają wartości zabytkowe i znaczenie dla zespołu budowlanego jako całości. Organ odwoławczy nie odpowiedział na zarzuty zawarte w odwołaniu B. sp. z o.o., dotyczące tych działek. Zarzuty w tym względzie podniesiono ponownie w skardze, jednak Sąd pierwszej instancji także się do nich nie odniósł, nie wymienił nawet numerów tych działek ani nie opisał, co się na nich znajduje ani w jakiej części zespołu są położone. Okoliczność, że działki są objęte wpisem jako część zespołu budowlanego (a nie "indywidualnie") nie może skutkować brakiem ustaleń faktycznych względem nich.
7. Wobec powyższego, naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem nie wykazano spełnienia przesłanek uznania nieruchomości za zabytkowe.
8. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [....] i, uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11 czerwca 2020 r. w zakresie tych działek. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien uwzględnić stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego i wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał, że działki są składnikiem historycznego zespołu budowlanego i powinny zostać objęte ochroną konserwatorską. Powinien w tym celu odnieść się do każdej z działek indywidualnie i zbadać, czy są na niej posadowione budynki wchodzące w skład zespołu lub czy stanowi powiązanie przestrzenne składników zespołu ze sobą, stosownie do art. 3 pkt 13 ustawy.
9. Nie mogą natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzuty, które dotyczą wpisania do rejestru zabytków budynku [...]. Budynek [...] został trafnie uznany za dzieło architektury i budownictwa podlegające ochronie indywidualnej. Jest to dawna blachownia, relikt zabudowy historycznej Stoczni Gdańskiej powstały w latach 50. XX w. Wartość zabytkowa tego obiektu nie wynika z jego wartości artystycznych, ale historycznych i naukowych i podlega ochronie bez względu na stan zachowania. Jak wskazał organ pierwszej instancji, jest świadectwem powojennej rozbudowy i modernizacji w procesie technologicznym Stoczni Gdańskiej. W latach 80. XX w. hala [...] była częścią wydziału montażu [...]. Z historycznego wnętrza hali zachowało się osiem suwnic (skarżąca kasacyjnie Spółka temu nie zaprzeczyła). Zachowana historyczna zabudowa z lat 50. XX w. obrazuje rozwój przemysłu stoczniowego i architektury przemysłowej oraz jest świadectwem ciągłości funkcji przemysłowej na tym terenie. Co więcej, w hali blachowni [...] miały miejsce wydarzenia związane ze zawiązaniem strajków robotniczych w sierpniu 1980 r. oraz powstaniem NSZZ "Solidarność" – miejsce pierwszych agitacji strajkowych prowadzonych przez [...] dnia 14 sierpnia 1980 r. (por. Wytyczne konserwatorskie dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, s. 22).
Wobec tego, w odniesieniu do wpisu do rejestru zabytków budynku [...] nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani przepisów k.p.a.
10. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] w pozostałej części.
11. Skarga kasacyjna A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie jest usprawiedliwiona. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wpis do rejestru zabytków działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].
12. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jest obszerny i jednoznacznie wynika z niego, że działki skarżącej kasacyjnie spółki są integralną częścią zespołu, leżą w jego centralnej części. Zlokalizowane są na nich kluczowe dla tego zakładu przemysłowego budowle i urządzenia, takie jak pochylnie z żurawiami, a także jedna z największych i najbardziej rozpoznawalnych w krajobrazie hal postoczniowych – hala [...]. Tereny niezabudowane pełnią rolę komunikacyjną i stanowią relikty historycznego zagospodarowania terenu i powiązanie przestrzenne sąsiedniej zabudowy. W Wytycznych konserwatorskich dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku (s. 29) wskazano na istniejący na tym terenie zachowany fragment ciągu technologicznego obróbki, powstałego w latach 1940-1942, włączony w eksploatację Stoczni Gdańskiej po II wojnie światowej, a także na rozgrywające się w hali [...] i na placu przed tą halą ważne wydarzenia związane z zawiązaniem strajków robotniczych i powstaniem NSZZ "Solidarność". Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest ogólnikowa i nie podważa skutecznie tych ustaleń.
13. Wobec tego niesłuszny jest też zarzut naruszenia 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić należy, że w świetle objęcia zabytków przez ustawodawcę ochroną i opieką bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ustawy), częściowe przebudowy czy przekształcenia pozostają bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe, jeśli nie nastąpiły w stopniu powodującym utratę wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
14. Nie doszło też do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem organy administracji niewadliwie uwzględniły i uzasadniły potrzebę ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona dziedzictwa kulturowego i historycznego (por. pkt 1).
15. W tym stanie rzeczy nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się skarżącej kasacyjnie spółki na ustawowe obowiązki właściciela zabytku, związane z koniecznością utrzymania go w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt 3 ustawy) czy uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych czy innych prac przy zabytku (art. 36 ust. 1 ustawy). Prawo własności, podobnie jak swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, nie mają charakteru bezwzględnego i podlegają ograniczeniom, wynikającym z ustaw, w tym przypadku z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Odnosząc się natomiast do argumentów dotyczących efektywności działań organów administracji publicznej zmierzających do ochrony zabytków, w tym skutków finansowych poszczególnych decyzji i form ochrony, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że te kwestie pozostają poza granicami sprawy. Sądy administracyjne kontrolują decyzje organów pod względem zgodności z prawem, a nie pod kątem celowości, racjonalności czy skutków finansowych, jakie wywołują. Także efektywność działań organów administracji nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych.
16. Wobec powyższego, nie naruszono również art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
17. Skarga kasacyjna A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
18. Skarga kasacyjna D. (dawnej D.) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] nie jest zasadna. Zarzuty tej skargi kasacyjnej obejmują jedynie wpis do rejestru zabytków budynków: [...], [...], [...], [...] i [...] (indywidualnie oraz w ramach zespołu budowlanego).
19. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 i w zw. z art. 151 p.p.s.a.
W odniesieniu do budynków [...] i [...], Sąd wskazał, że zostały wzniesione w latach 20. XX w., stanowią pozostałość większego kompleksu zabudowy i na stałe wpisały się w historię i tradycję Stoczni Gdańskiej.
Dołączona do odwołania D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. od decyzji z 7 stycznia 2020 r. opinia architektoniczno-konserwatorska dotycząca stanu zachowania wartości zabytkowych budynków [...] i [...], sporządzona przez G.B., nie wskazuje jednoznacznie, że budynki nie posiadają wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Stwierdzono w niej, że budynki wchodziły w skład zespołu budynków powstałego w latach 20. XX w. i są jedyną jego pozostałością, częściowo zachowaną w oryginalnej formie. Wobec tych ustaleń, wnioski końcowe nie są jasne i wyczerpujące. Wskazano na minimalną wartość naukową tych obiektów ze względu na to, że są: "młode i powtarzalne", "reprezentują znane i typowe rozwiązania funkcjonalne i techniczne". Autor opinii nie wskazał, jakie budynki można uznać za podobne do omawianych ani jakie typowe rozwiązania funkcjonalne miał na myśli. Nie podał też, dlaczego uważa budynki za "młode", skoro są jedną z najstarszych części Stoczni. Stwierdzenie w dalszej części wniosków opinii, że: "wartość historyczna obiektów jest taka, jak wszystkich innych zachowanych przedmiotów materialnych, stanowiących pozostałość przeszłości [...]" jest bardzo ogólnikowe i nie wnosi nic do sprawy. Nie przesądza zaś o braku wartości zabytkowych okoliczność, że omawiane budynki nie miały ścisłego związku z wydarzeniami z "historii najnowszej Stoczni".
Słuszne pozostają stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z 10 czerwca 2020 r., że budynki [...] i [...] posiadają wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, albowiem obrazują rozwój przemysłu stoczniowego i architektury przemysłowej (mają wartości naukowe i historyczne). Cechują się wysokimi walorami autentyczności, są zlokalizowane zgodnie z pierwotnym zamysłem, zachowały autentyczną substancję budowlaną i pierwotną funkcję (przynależą do ciągu technologicznego związanego z budową statków). Trafnie organ uznał również za niemającą kluczowego znaczenia dla sprawy okoliczność, że w oryginalnej formie z lat 20. XX w. zachowała się jedynie część powierzchni budynków. W tej, częściowo zmienionej, formie są bowiem nadal świadectwem rozwoju i funkcjonowania na tym terenie stoczni i jedyną pozostałością zabudowy z lat 20., integralnym elementem zespołu zabudowy dawnej stoczni. Warto dodać, że za taką interpretacją przemawia treść art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zabytki podlegają ochronie i opiece "bez względu na stan ich zachowania".
Nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy okoliczność ujęcia budynków [...] i [...] w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Brak ujęcia budynków w takiej ewidencji nie stanowi zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłanki wykluczającej objęcie ich wpisem do rejestru zabytków.
Stanowisko organu znajduje potwierdzenie również w Studium wyboru form ochrony konserwatorskiej terenów i obiektów postoczniowych w Gdańsku, ICOMOS, Gdańsk 2015 r., tj. jednym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, z którego wynika, że ochroną konserwatorską powinny być objęte elementy zagospodarowania dawnej Stoczni Gdańskiej, w tym urządzenia techniczne, budynki, budowle i inne obiekty związane z rozwojem przemysłu stoczniowego i innymi wydarzeniami historycznymi niezależnie od ich skali, czasu powstania i stanu zachowania, w tym obiekty ruchome i nieruchome (s. 54 tej opinii), a historyczny obszar dawnej Stoczni Gdańskiej powinien być wpisany do rejestru zabytków województwa pomorskiego (s. 56). Okoliczność, że budynki [...] i [...] nie zostały wprost wymienione jako te, które powinny podlegać ochronie, również w świetle pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia w omawianym zakresie
Nie są zasadne również zarzuty skargi kasacyjnej względem budynku [...]. Słusznie objęto ten budynek wpisem do rejestru zabytków. Budynek [...] pochodzi z pierwszego etapu budowy Stoczni [...] (koniec XIX – początek XX w.) i dobrze obrazuje rozwój przemysłu stoczniowego i architektury przemysłowej oraz częściowo jest świadectwem ciągłości funkcji terenu. Jest jednym z najstarszych obiektów na terenie dawnej Stoczni Gdańskiej (por. Wytyczne konserwatorskie dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, sporządzone na zlecenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, s. 43). W dalszej części tego dokumentu (s. 44) wskazano na konieczność zachowania tego budynku, jako należącego do historycznego zespołu zabudowy w rejonie ulicy [...], wraz z wyposażeniem technicznym.
Złożona na etapie postępowania sądowego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę D. Opinia architektoniczno-konserwatorska dotycząca stanu zachowania wartości zabytkowych budynku [...], sporządzona przez G.B., nie stanowi, że powyższe twierdzenia są nieprawdziwe. Również wskazano w niej, że budynek [...] jest usytuowany w najstarszej części dawnej Stoczni nr [...] i stanowił jeden z pierwszych obiektów Stoczni [...]. Warto też zaznaczyć, że opinia dotyczy jedynie części budynku ("Opracowanie nie obejmuje północnej części budynku, nie należącej do Inwestora", s. 4), przez co nie można uznać jej za pełną i wyczerpującą w zakresie całego tego budynku. Wskazano, że: "obiekt [...] nie reprezentuje istotnej wartości historycznej w sensie ścisłego związku z ważnymi wydarzeniami, osobami [...]". Brak bezpośredniego związku ze strajkami robotniczymi w latach 70. i 80. XX w. nie oznacza, że budynek nie posiada żadnych wartości historycznych. Wniosek opinii o minimalnej wartości naukowej budynku, podobnie jak w przypadku opinii tego autora dotyczącej budynków [...] i [...], jest bardzo ogólnikowy. Przebudowa budynku w latach 30. XX w. sama w sobie nie stanowi o utracie jego wartości zabytkowych.
Zużycie techniczne budynku nie stanowi przesłanki negatywnej dla wpisu do rejestru zabytków. Częściowa przebudowa czy degradacja pozostaje bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo podał, że wpisano do rejestru zabytków budynek [...] "w istniejącej części", tej, która zachowała się do czasów współczesnych. Jest to stwierdzenie w pełni zrozumiałe i zgodne z treścią decyzji organów obu instancji. Autor skargi kasacyjnej nie podniósł, że poza wymienionymi przez Sąd częścią północną i południową, zachowały się jeszcze inne części tego budynku.
Nie są usprawiedliwione także zarzuty kasacyjne dotyczące budynków [...], [...] i [...].
Kwestia wyłączenia tych obiektów z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma wpływu na wynik sprawy już z tego względu, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia stanowiska organu odwoławczego, który odnosząc się do zarzutu odwołania (tożsamego z zarzutem skargi kasacyjnej), wskazał, że zmiana stanowiska w kwestii wartości zabytkowych obiektów wynika ze zmiany stanu faktycznego, tj. zmniejszania się terenu Stoczni Gdańskiej i liczby obiektów, które mogą stanowić świadectwo historii i rozwoju przemysłu stoczniowego na tym terenie.
Budynek [...] powstał pod koniec XIX w., na przestrzeni lat pełnił różne funkcje i, tak jak omawiane powyżej budynki, dobrze obrazuje rozwój przemysłu stoczniowego i architektury przemysłowej na przestrzeni od końca XIX w. do lat 80. XX w. (por. Wytyczne konserwatorskie dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, sporządzone na zlecenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, s. 43).
Budynek [...] to budynek biurowy powstały w latach 1940-1941, stanowi przykład zachowanej historycznej zabudowy z tamtego okresu, ma cechy architektury modernistycznej, obrazuje rozwój przemysłu stoczniowego i architektury przemysłowej oraz częściowo jest świadectwem ciągłości funkcji terenu. Jest miejscem lokalizacji inwestycji mającej na celu rozbudowę Stoczni [...] w latach 40. XX w., przekształconej w II połowie XX w. w Stocznię Gdańską (Wytyczne konserwatorskie dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, s. 55). Organ pierwszej instancji wskazał także, że budynek utrzymano w stylistyce umiarkowanego modernizmu, w elewacjach zachowały się charakterystyczne okna drewniane, zgrupowane po trzy, o wydłużonych proporcjach, w głównym wejściu zachowały się drzwi dwuskrzydłowe, a w piwnicy schron przeciwlotniczy. We wnętrzach budynku zachowała się oryginalna konstrukcja nośna oraz elementy wystroju. Autor skargi kasacyjnej D. nie zakwestionował tych ustaleń.
Budynek [...] (d. kotłownia) również powstał w czasie II wojny światowej i ma takie same jak budynek omawiany powyżej ([...]) wartości zabytkowe (por. Wytyczne konserwatorskie dla terenu Stoczni Gdańskiej w Gdańsku, s. 55).
Ochrona konserwatorska tych obiektów pozostaje w interesie społecznym, albowiem są to zabytki o charakterze ponadlokalnym, ukazujące znaczącą zmianę wartości w dziedzinie rozwoju architektury przemysłowej w okresie ponad stuletnim, wynikającą ze zmian konwencji stylistycznej, typu własności, postępu materiałowo-konstrukcyjnego, rozwiązań budowlanych oraz postępu techniczno-technologicznego w okrętownictwie. Powstawały tu największe w swoim czasie i typie statki pasażerskie. Organ pierwszej instancji obszernie odniósł się do tej kwestii, wskazując na potrzebę ochrony unikatowego w skali światowej dziedzictwa tradycji wielkoprzemysłowego i pełnomorskiego budownictwa statków i okrętów.
20. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, historyczny zespół budowlany jest to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Ujęcie spornych obiektów jako części zespołu budowlanego dawnej Stoczni Gdańskiej zostało szeroko i niewadliwie uzasadnione przez organy w decyzjach. Powołano się na tożsamość funkcji wchodzących w skład zespołu obiektów (produkcja statków). Wskazano, że mamy do czynienia ze zwartym zespołem obiektów z różnych okresów historycznych, które obrazują proces przemian, jakie następowały w technologii produkcji statków na przestrzeni ponad stu lat ich budowy na tym terenie. Nie jest kwestionowane, że sporne budynki leżą w granicach tego zwartego terenu dawnej Stoczni Gdańskiej i że służyły (lub nadal służą) do produkcji statków. Zaznaczono, że poszczególne budynki i grupy budynków wchodzące w skład zespołu są połączone przestrzennie poprzez zachowane elementy sieci dawnych ulic wewnątrzzakładowych oraz relikty torowisk dawnej kolejki stoczniowej. Elementem spajającym zespół jest też infrastruktura w postaci pochylni i dźwigów stoczniowych, stanowiąca rodzaj dominanty w krajobrazie i pozwalająca na jednoznaczne wyodrębnienie całego zespołu w panoramie miasta (powiązanie ze względu na styl i zastosowane materiały). Zwrócono słusznie uwagę na związek z wydarzeniami historycznymi związanymi z powstaniem i przebiegiem strajków robotniczych w latach 1970 i 1980 r., spontanicznego ruchu społecznego, w wyniku którego w 1980 r. powstał NSZZ "Solidarność", który przyczynił się do zmiany ustrojowej państw Europy Środkowej. Nie ma w tym wypadku znaczenia, że sporne budynki nie były bezpośrednio związane z konkretnymi wydarzeniami z tego okresu, tłem tych wydarzeń była bowiem stocznia jako zakład przemysłowy w całości. W świadomości społecznej miejscem strajków robotniczych była Stocznia Gdańska, która jest uznawana za symbol walki robotników z władzą komunistyczną. Tożsame stanowisko zajęto w przywołanych na wstępie wyrokach (por. pkt 1).
21. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i e), art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 8 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 7 pkt 1-4 przewiduje katalog form ochrony zabytków. W ustawie nie określono ścisłych kryteriów kwalifikowania poszczególnych zabytków do odpowiednich form ochrony. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały wyróżniające się wartości zabytkowe spornych obiektów, co przemawia za objęciem ich reżimem ochrony, jakim jest wpis do rejestru zabytków.
Sytuacja finansowa i majątkowa skarżącej kasacyjnie spółki D. i jej zmiany związane z kosztami utrzymania zabytków nie mogą mieć w tym postępowaniu znaczenia, jako że sąd administracyjny ocenia legalność decyzji organu administracji, a nie jej celowość czy skutki finansowe dla właściciela zabytku.
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, w której przedstawiono inne możliwości (warianty) ochrony konserwatorskiej spornego terenu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponownie, że sąd administracyjny ocenia legalność decyzji organu administracji, a nie jej celowość czy racjonalność. Możliwość ujęcia zabudowań Stoczni nr [...] w postaci kilku zespołów budowlanych, wraz z otoczeniem tych zespołów, wpisanych (odrębnie) do rejestru, pozostaje poza granicami tego postępowania.
22. W konsekwencji powyższego nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
23. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...].
24. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od A. sp. z o.o. i D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania za obie instancje od organu na rzecz C. sp. z o.o. został przyznany na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania pomiędzy B. sp. z o.o. a organem orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. ze względu na to, że skarga kasacyjna B. sp. z o.o. została uwzględniona jedynie w części.