II OSK 2542/13

II OSK 2542/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 214/13 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2013-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 16 art. 156 par. 1 pkt 3 art. 28 i 31 par 1, art. 61 a par. 1 art. 157 par. 3 art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia NSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 214/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "S." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 214/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia S.W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej posadowionych na działce nr [...], obręb L., gmina J. oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2012 r. nr [...].
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem dnia z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako Kolegium) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Burmistrza Jezioran o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej posadowionych na działce nr [...], obręb L., gm. J.
Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego Kolegium wskazało, iż mieszkańcy wsi L. występujący z wnioskiem o wszczęcie takowego postępowania w osobach I. D., M. T., H. Ż. i J. S. nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie (działek bezpośrednio i pośrednio graniczących z terenem inwestycji, tj. o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) wobec czego nie można im przyznać statusu strony tego postępowania. W ocenie Kolegium wniosek taki mogło złożyć Stowarzyszenie "S. W." z siedzibą w S. z uwagi na statutowy zakres swojej działalności. W tym przypadku za odmową wszczęcia postępowania na skutek wniosku Stowarzyszenia przesądził fakt, że wcześniejszą decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ wyszedł z założenia, że jeżeli Kolegium badało już z urzędu przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji i uznało, iż żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła, to niemożliwe jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, o ile istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw.
Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła tożsamość spraw. Zachodziła tożsamość podmiotów, jak i stron mających przymiot strony w postępowaniu. Wystąpiła także tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem postępowania jest decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Burmistrza Jezioran, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej posadowionych na działce nr [...]. obręb L.. gm. J. Kolegium wskazało, że badało już zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. i wydało rozstrzygnięcie w tej sprawie, uznając, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tożsamość spraw odnosiła się także do tożsamości stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Kolegium uznało, że przeprowadzenie wnioskowanego przez Stowarzyszenie postępowania po raz kolejny i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie spowodowałoby wydanie decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W związku z powyższym Kolegium, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie "S. W." z siedzibą w S. podało, że w sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową, gdyż Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś zasada trwałości orzeczenia sądowego nie działa erga omnes, a jedynie inter partes.
I. D., M. T., H. Ż. i J. S. w odrębnych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podali, że są właścicielami domów i gruntów położonych w L. w obszarze sąsiadującym z terenem przyszłej farmy wiatrowej w odległości około 800 m i że planowana inwestycja spowoduje spadek wartości tychże nieruchomości.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Kolegium podtrzymało stanowisko, że występujący z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy I. D., M. T., H. Ż. i J. S. nie posiadają przymiotu strony w tymże nadzwyczajnym postępowaniu ukierunkowanym na weryfikację decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Kolegium wskazało, że krąg osób będących stronami w danym postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest weryfikowany przez pryzmat bycia właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym lub w jego sąsiedztwie jak to ma miejsce w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Kolegium podtrzymało też stanowisko, że jedyną podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych pozostaje inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., którą jednoznacznie sprecyzowało w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2012 r.
Skargę na ww. postanowienie wywiodło Stowarzyszenie S. W. z siedzibą w S., wnosząc o jego uchylenie bowiem Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stowarzyszenie wskazało, że w świetle przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej. Tym samym Kolegium w sposób błędny wyznaczyło krąg osób posiadających interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia ustalając strony postępowania Kolegium, zamiast powiązać art. 28 K.p.a. z art. art. 61 ust. 1-5 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęło przepis art. 54 tej ustawy. Tymczasem w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, krąg osób będących stronami w danym postępowaniu nie jest weryfikowany przez pryzmat bycia właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem nieruchomości zlokalizowanych w strefie oddziaływania inwestycji, tak jak w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że mieszkańcy, w imieniu których działa domagają się od Kolegium ustalenia, że elektrownia wiatrowa nie może być lokalizowana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 214/13 stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji przywołując okoliczności sprawy związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 18 stycznia 2013 r. zauważył, że z treści art. 61a § 1 K.p.a., wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Sąd podkreślił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Sąd I instancji wskazał, że za tzw. "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 K.p.a. najczęściej będą uważane względy przedmiotowe. Zaznaczył, że okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie.
Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie co do spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Burmistrza Jezioran o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej, toczyło się już postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednak w niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób wadliwy uznał, że zaszła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 czerwca 2008 r. Sąd uznał, że skarżące Stowarzyszenie S. W., nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Dopiero w zażaleniu z dnia [...] lutego 2012 r. na postanowienie Burmistrza Jezioran z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania i uchylenia decyzji środowiskowej z dnia [...] września 2009 r. Stowarzyszenie zwróciło się również o stwierdzenie nieważności spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Później zaś w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie wywiodło odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Stowarzyszenie podniosło w swoim wniosku okoliczności, które nie były badane w poprzednim postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności. Strona skarżąca wskazała bowiem, że w jej ocenie sporne rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według skarżącego Stowarzyszenia teren wyznaczony pod inwestycję to grunty orne klasy III, których bez przekształcenia nie można przeznaczać na cele nierolnicze. Zdaniem Sądu I instancji była to okoliczność całkowicie nowa, którą organ nie zajmował się w toku poprzedniego postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd stwierdził, że nie zaistniała tożsamości przedmiotowa sprawy. Wskazał, że we wniosku podkreślono, że skoro budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego to ustalenie jej lokalizacji powinno odbywać się w trybie przewidzianym dla ustalenia warunków zabudowy.
Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w sprawie nie zaistniały ani przesłanki podmiotowe, ani też przedmiotowe, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem Sądu, Kolegium błędnie uznało, że wszczęcie tego postępowania godziłoby w powagę rzeczy osądzonej, z uwagi na wydanie w sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności spornego rozstrzygnięcia.
Sąd zobowiązał organ do zbadania treści wniosku o stwierdzenie nieważności i merytorycznej oceny wskazanych w nim przesłanek do stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie.
W ocenie Kolegium, zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej jako P.p.s.a.)).
Zdaniem Kolegium, naruszenie polegało na tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 28 i 31 § 1 K.p.a. Kolegium uznało, że uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2012 r. nastąpiło pomimo tego, że nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło, że ocena Sądu, iż wadliwe było uznanie przez Kolegium, że zaszła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, co do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r., była nieuprawniona. Zdaniem Kolegium, prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że tożsamość spraw zachodzi, a wobec uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy objętej żądaniem Stowarzyszenia należało odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. wobec wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn stanowiących przeszkodę do wszczęcia tego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, iż Stowarzyszenie S. W., które złożyło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jezioran, ma w sprawie przymiot strony postępowania, bowiem stanowisko takie nie znajduje oparcia w niezakwestionowanym przez Sąd stanie faktycznym i w art. 31 § 1 i 3 K.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pominął okoliczność, że inaczej wygląda sytuacja procesowa strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., inne zaś uprawnienia i rolę w postępowaniu ma organizacja społeczna działająca na prawach strony. Wskazano, że postępowanie zakończone decyzją Kolegium z dnia 28 stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji było postępowaniem przeprowadzonym z urzędu, na skutek sygnalizacji Starosty Olsztyńskiego, w którym brały udział wszystkie strony tego postępowania w rozumieniu materialnoprawnym. Uznanie, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest uzasadnione, powoduje, iż organ zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. wszczyna określone postępowanie z urzędu, mając jednocześnie obowiązek zawiadomienia o tym stron postępowania, jak również - o ile żądanie takie zostało złożone - rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu.
Kolegium zauważyło, że w uchylonym wyrokiem postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. stwierdzono, iż w analizowanej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, zachodzi bowiem tożsamość podmiotów - tak organu wydającego decyzję (Samorządowe Kolegium Odwoławcze), jak i stron mających przymiot strony w postępowaniu. Podkreślono przy tym, że fakt, iż postanowienie jest wydawane na skutek żądania Stowarzyszenia nie powoduje, że nie występuje cecha tożsamości podmiotów. Stowarzyszenie bowiem stroną tego postępowania nie jest.
Zdaniem Kolegium, sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. była już przedmiotem postępowania prowadzonego z urzędu i fakt, że później z żądaniem ponownego zbadania występuje organizacja społeczna nie pozwala na przyjęcie, iż doszło do zmian podmiotowych w tym postępowaniu. Kolegium stanęło na stanowisku, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku może w konsekwencji doprowadzić do tego, iż sprawa stwierdzenia nieważności określonej decyzji będzie z urzędu przeprowadzana przez organ wielokrotnie, w zależności od tego kiedy i jaki podmiot, który może w sprawie działać na prawach strony (organizacja społeczna) wystąpi z takim żądaniem. W jego ocenie takie stanowisko stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 K.p.a., i skutkuje tym, że może dojść do wydania decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Kolegium nie podzieliło też stanowiska Sądu, jakoby w sprawie nie miała miejsca tożsamość przedmiotowa. Zdaniem Kolegium, tożsamy przedmiot postępowania występował w sprawie prowadzonej przed pod sygnaturą [...] (w pierwszej instancji). Kolegium badało już zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. i wydało rozstrzygnięcie w tej sprawie, uznając, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, jak również nie zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 k.p.a. W ocenie Kolegium, dowodzi to tego, że mamy do czynienia z tożsamością stanu prawnego (co do podstaw stwierdzenia nieważności) w niezmienionym stanie faktycznym. Stwierdzenie Sądu, iż w swym wniosku Stowarzyszenie podniosło okoliczności, które nie były badane w poprzednim postępowaniu, jest zdaniem Kolegium, chybione. Treść decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazuje, że organ ten badając z urzędu zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., analizował ewentualność wystąpienia wszystkich wad wskazanych w tym przepisie. Kolegium uznało, że fakt, iż organ w swej decyzji nie odniósł się wprost do wszystkich przepisów prawa materialnego funkcjonujących w porządku prawnym, które mogą mieć zastosowanie w sprawie, nie oznacza, że kwestii tych nie badał, a co za tym idzie, nie oznacza, że nie można uznać przedmiotowej tożsamości sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie S. W. w Studnicy wniosło o jej oddalenie. Stowarzyszenie wskazało, że tożsamość podmiotowa w sprawie nie została zachowana, gdyż Stowarzyszenie, jako podmiot inicjujący postępowanie nie brało udziału we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że przedmiotowa sprawa jest nowa i nie obarczona cechą "res iudicata".
Zdaniem Stowarzyszenia, twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być przeprowadzone tylko raz, gdyż w takim postępowaniu organ badający sprawę ma prawny obowiązek przeanalizowania wszystkich przesłanek nieważnościowych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz innych przepisach prawa, pozbawione jest podstawy prawnej w przepisach K.p.a., a w szczególności w art. 16 K.p.a., czy art. 61a § 1 K.p.a. Nie istnieje bowiem żaden przepis, który limitowałby ilość postępowań, które można wszcząć z urzędu w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a., 31 § 1 K.p.a., art. 16 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego już się wcześniej toczyło i zostało ostatecznie zakończone. O tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, obie decyzje dotyczyły tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego. Niemożność ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występuje ten sam podmiot, ten sam przedmiot i ta sama podstawa prawna.
W przedmiotowej sprawie nie można mówić w ogóle o tożsamości podmiotowej. Pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu. Impulsem do jego wszczęcia było pismo wystosowane do Kolegium przez Starostę Powiatowego w Olsztynie, który powziął wątpliwość, co do zgodności z prawem tej decyzji. Kolejne postępowanie także nie zostało zainicjowane na wniosek strony postępowania. Stowarzyszenie, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. wystąpiło z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W obydwu przypadkach postępowanie toczyło się z urzędu. Nie były to postępowania wszczęte na wniosek tego samego podmiotu.
W sprawie niewątpliwie istnieję tożsamość przedmiotowa, przy czym przedmiotem postępowania jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie jak to stwierdził Sąd I instancji, wskazywana przez Stowarzyszenie przyczyna, która miałaby być podstawą stwierdzenia nieważności.
W rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie nie doszło do wystąpienia tej samej podstawy prawnej. Przez podstawą prawną należy rozumieć przepisy, które w sposób rażący naruszać miałaby decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. O tożsamości podstawy prawnej w niniejszej sprawie można mówić w odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.). Zarzut ten był przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta jest ostateczna i ponowne dokonywanie oceny zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne.
W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nie był natomiast poddany ocenie zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Nie można uznać za zasadny poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w poprzednim postępowaniu nieważnościowym Kolegium dokonało oceny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem istnienia wszystkich okoliczności uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, a okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji nie został wymieniony art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że decyzja nie była analizowana pod kątem rażącego naruszenia tego przepisu. Fakt dokonania takiej oceny musi wynikać wprost z uzasadnienia decyzji.
W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."
W uzasadnienia ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej."
Pogląd wyrażony w przytoczonej wyżej uchwale należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie zakończyły się wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Fakt dokonania przez organ administracji w innym postępowaniu nieważnościowym oceny, czy kontrolowana decyzja nie narusza rażąco określonego przepisu prawa musi wynikać wprost z uzasadnienia decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie wynika wprost, by decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego była poddana ocenie pod kątem rażącego naruszenia przez nią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Podsumowując, stwierdzić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że kwestia oceny decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego została już rozstrzygnięta decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r.
Na marginesie jedynie zauważyć należy, że podnoszony przez Stowarzyszenie zarzut wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez to, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja to grunty klasy III a inwestor nie uzyskał zgody na ich wyłączenie z produkcji rolnej był przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sprawie o sygn. akt II SA/Ol 65/13. Kwestia ta była analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z kontrolą decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej i wyrażony w tym wyroku pogląd nie wiąże organu administracji w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego niemiej jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno się z tą argumentacją zapoznać.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.