II OSK 2541/23

II OSK 2541/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Po 344/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 11a ust. 1, ar. 11f ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 8, art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 344/23 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 marca 2023 r. nr IR-III.7821.8.2016.4 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 344/23 oddalił skargę I.G. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 marca 2023 r., nr IR-III.7821.8.2016.4 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta Wrzesiński decyzją z dnia 18 maja 2016 r., nr WB.6740.112.2016, działając na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 162, ze zm.; dalej zwanej ustawą drogową), udzielił Zarządowi Powiatu Wrzesińskiego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr 2948P Września - Gozdowo - Graboszewo w miejscowości Września na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W.
Wojewoda Wielkopolski na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr IR-III.7821.8.2016.4 uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w opisanych w tej decyzji częściach i orzekł w tym zakresie nadając nowe brzmienie, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.
Skarżący wniósł skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który oddalił ją wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 987/16. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1806/17 uchylił jednakże to orzeczenie i zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 października 2016 r.
W motywach wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda w istocie nie ocenił, czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu dojazdu do jego nieruchomości gwarantującego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do drogi powiatowej. Nie chodzi zatem o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp bezpieczny i zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób. Zdaniem Sądu nie można było uznać, że Wojewoda należycie przeanalizował, czy projektowane zjazdy czynią zadość wymogom § 77 i § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem).
Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. zawiesił postępowanie administracyjne na czas trwania postępowania o wyrażenie, na wniosek inwestora, zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w zakresie wykonania zjazdu na działkę skarżącego. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. uchylił to rozstrzygnięcie.
Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Wielkopolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia 24 marca 2023 r.:
I. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie I. na stronie 1. zaskarżonej decyzji, słów: "przebudowie i rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr 2948P Września - Gozdowo - Graboszewo w m. Września" słowami: "rozbudowie odcinka drogi powiatowej nr 2948P Września - Gozdowo - Graboszewo w m. Września realizowanej w ramach zadania pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr 2948P Września - Gozdowo - Graboszewo w m. Września";
II. uchylił w całości punkt I.I., znajdujący się na stronie 1 zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w sentencji decyzji, w miejsce uchylonego punktu, nowego zapisu dotyczącego wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii;
III. uchylił powyższą decyzję w części i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 1.2.1. na stronie 1. zaskarżonej decyzji: słów: "przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 5 maja 2015 r. i zaewidencjonowanej pod nr P.3030.2015.294" słowami: "wykonanej na podstawie operatów technicznych ND.6640.940.2021, dla którego geodeta uprawniony A.K. złożył oświadczenia, o których mowa w art. 12b ust. 5a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) w sprawie pozytywnej weryfikacji przez Starostę Wrzesińskiego na podstawie protokołów weryfikacji Nr 1 z 9.06.2021 r.";
IV. uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek pn. "Plan sytuacyjny - proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu" ukazujący linie rozgraniczające teren i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pt. "Plan sytuacyjny - proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu", ukazujący linie rozgraniczające teren, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jako załącznik nr 1;
V. uchylił w całości punkt 1.6.9., znajdujący się na stronie 3. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez ustalenie nowego zapisu;
VI. uchylił w całości punkt 1.6.10., znajdujący się na stronie 3. zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez ustalenie nowego zapisu;
VII. orzekł poprzez wprowadzenie działki nr [...] w wierszu 3. (licząc od góry tabeli) w kolumnie 5. (działki w liniach rozgraniczających inwestycji) tabeli zawartej w punkcie II., znajdującym się na stronie 3. zaskarżonej decyzji;
VIII. orzekł poprzez dodanie w punkcie III. na stronie 4. zaskarżonej decyzji, po zapisie: "[...] (z podziału dz. [...])", nowego zapisu: "[...] (z podziału dz. [...])";
IX. uchylił decyzję Starosty Wrzesińskiego w zakresie, w jakim zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie nowego, odpowiadającego mu projektu budowlanego, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jako załącznik nr 2;
X. uchylił w całości punkty IV.2. i IV.3. na stronie 4. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;
XI. uchylił w całości punkt V. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;
XII. uchylił w całości punkt VI. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu;
XIII. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji odwołał się do definicji "dostępu do drogi publicznej" oraz "zjazdu z drogi publicznej" zawartych odpowiednio w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) i art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.; dalej zwanej u.d.p.). Podkreślił przy tym, że w analizowanym przypadku na inwestorze ciążył jedynie obowiązek niepozbawiania nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dostępu do drogi publicznej, czego nie uczynił.
Jak zauważył, z uwagi na nieuzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a także ze względu na fakt, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową, polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] i przez działkę nr [...] (po podziale nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela działki zapisanej w KW [...] (znajduje to potwierdzenie w publicznie dostępnej KW [...]), zarządca odstąpił od wykonania projektowanych zjazdów z działki nr [...]. Zrezygnował z realizacji ronda oraz - celem zapewnienia skarżącemu dostępu do drogi publicznej - przewidział połączenie działki nr [...] z drogą publiczną (ul. K.). Zjazd ten, uwidoczniony na rysunku "Zagospodarowanie terenu" (rys. nr 2), zgodnie z legendą wyróżniony nawierzchnią z kostki grafitowej, nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz odpowiada wymogom rozporządzenia. Roszczenia skarżącego w tym zakresie zostały zaspokojone.
Zgodnie ze skorygowanym projektem budowlanym z działki nr [...] przewidziano zjazd indywidualny, podobnie jak poprzednio - od strony ul. K. Zaprojektowane parametry zjazdu odpowiadają wymogom wynikającym z § 79 rozporządzenia. Projekt organizacji ruchu nie jest zaś elementem projektu budowlanego. Organ nie znalazł także podstaw do podzielania racji o naruszeniu art. 43 u.d.p., gdyż przepis ten normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, nie zaś sytuowania drogi względem istniejącego obiektu.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący. W jego ocenie zaskarżona decyzja nadal nie odpowiada prawu, a zaprojektowany zjazd nie spełnia wymagań § 77 i § 78 rozporządzenia, gdyż wjazd na jego posesję oraz rozładunek pojazdów o masie 3,5 t będzie bardzo utrudniony. Zdaniem skarżącego organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu sądu.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Wielkopolski wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1806/17. Przypomniał, że istniejący dotychczas zjazd miał charakter faktyczny, a więc istniał bez zezwolenia na jego lokalizację i budowę. Skarżący nie przedstawił jednoznacznych dowodów na istnienie legalnego zjazdu z drogi publicznej na teren działki nr [...]. Brak legalnego zjazdu z nieruchomości odwołującego oznacza, że zarządca drogi nie miał obowiązku wykonania zjazdu w ramach planowanej rozbudowy drogi. Na inwestorze ciążył więc jedynie obowiązek niepozbawiania nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dostępu do drogi publicznej, który to warunek został spełniony.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że niemożliwym stało się zrealizowanie zjazdu publicznego, nie uzyskano bowiem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową, polegającą na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] i przez działkę nr [...] (po podziale działki nr [...]). Jednocześnie podkreślił, że aby zapewnić skarżącemu dostęp do drogi publicznej zarządca drogi zrezygnował z realizacji ronda i przewidział połączenie działki nr [...] z drogą publiczną (ul. K.) w km 0+787 poprzez zjazd indywidualny o szerokości 5 m, z jezdnią o szerokości 3,5 m oraz poboczami gruntowymi o szerokości 1 m każde. Powoduje to, zdaniem Sądu, że skarżący ma możliwości wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie powiązane jest z dostępem do drogi powiatowej nr [...].
Dodał, że organ uwzględnił wymagania wynikające z § 77 rozporządzenia, a planowany zjazd spełnia wymagania określone w jego § 79. Wyjaśnił też, że art. 43 u.d.p. normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 sierpnia 2023 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i nieuwzględnienie uzasadnionego interesu osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. interesu skarżącego.
Zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i realizację inwestycji drogowej w odległości mniejszej niż 8 metrów od budynku użytkowego, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą.
Kolejny zarzut odniesiono do § 77 rozporządzenia poprzez zaprojektowanie drogi publicznej z naruszeniem - określonym w tym przepisie - wymaganiom wynikającym z jej usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności dostosowania do wymiaru gabarytów pojazdów, dla których jest przeznaczony.
Zarzucono również naruszenie § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niespełnienie wymogów technicznych określonych we wskazanym przepisie.
W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik podniósł natomiast naruszenie art. 153 i art. 190 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia naruszającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1806/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydający zaskarżone orzeczenie był bezwzględnie związany.
Dwa ostatnie zarzuty odniesiono do art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Pierwszego poprzez naruszenie zasady, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i drugiego poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji z dnia 24 marca 2023 r., a także zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2023 r. pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że przyjęte rozwiązania nie zapewniają właściwego dojazdu do budynku, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto brak jest przeprowadzenia analizy zastosowanych w projekcie rozwiązań w kontekście wymiarów gabarytowych pojazdów dostawczych, dla których te zjazdy przygotowano. Jak podkreślił, nie chodzi w tym przypadku o jakikolwiek dostęp, ale taki, który zapewni możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, to jest prowadzenia działalności gospodarczej, której funkcjonowanie jest związane z dostępem do drogi powiatowej, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Przygotowane obecnie rozwiązania projektowe, to jest zjazdy, nie posiadają parametrów technicznych, które zapewnia bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do działki nr [...], na której jest prowadzona działalność handlowa. Realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej wpłynie zatem, w ocenie pełnomocnika, w istotny sposób na pogorszenie dostępu skarżącego do drogi publicznej. Dodatkowo wskazał, że nie do zaakceptowania jest okoliczność, że zarządca drogi odstąpił od wykonania zjazdów ze względu na nieuzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz fakt, że do działki jest przypisana służebność gruntowa. To, że nie było możliwe zrealizowanie zjazdu publicznego jest twierdzeniem nieprawdziwym.
Odnosząc się zaś do naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.p. pełnomocnik podniósł, że przyjęcie, że brak jest w systemie prawnym normy, która reguluje odległość pomiędzy drogą publiczną a budynkiem nie może prowadzić do tego, aby droga powiatowa (jak w niniejszym przypadku) przebiegała w odległości na przykład jednego metra od obiektu budowlanego. Odległość ta (jeśli nawet nie jest określona w sposób jednoznaczny) powinna jednak zapewnić możliwość właściwego korzystania z tej nieruchomości oraz zagwarantować poszanowanie ich słusznych i uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym - również w przypadku przeprowadzania inwestycji drogowej - powinna znaleźć zastosowanie reguła, że droga powinna być oddalona o 8 metrów od istniejącego już obiektu budowlanego, co wydaje się racjonalne. Odległość tę, zdaniem pełnomocnika, w omawianym przypadku należałoby przyjąć jako właściwą i uzasadnioną.
Na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte wyjaśniając, że inwestor dotychczas nie rozpoczął robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji drogowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu procesowego naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 190 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. zarówno poprzednio wydanego wyroku, jak i kontrolowanej tym orzeczeniem decyzji organu odwoławczego oznaczało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania miały moc wiążącą tak dla organu, jak i dla Sądu pierwszej instancji.
Słusznie stwierdza pełnomocnik skarżącego, że bezwzględnie wiążące było zapewnienie nie jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości skarżącego, lecz dostępu zapewniającego możliwość wykorzystania tej nieruchomości w dotychczasowy sposób w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, przy czym projektowane zjazdy, odpowiadające wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia winny zapewniać bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych. Aczkolwiek na etapie ponownego rozpoznania sprawy częściowo zmianie uległ stan faktyczny sprawy z uwagi na rezygnację ze zjazdu z wcześniej projektowanego skrzyżowania o ruchu okrężnym (ronda) wobec nieuzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków technicznych, to fakt ten w żadnej mierze nie oznaczał możliwości rezygnacji z innych rozwiązań zapewniających odpowiedni dostęp do drogi publicznej w sposób wynikający z oceny prawnej NSA. W tym kontekście nie sposób nie zwrócić uwagi na stanowisko organu odwoławczego, które nie spotkało się z reakcją ze strony Sądu pierwszej instancji, że wobec nieprzedstawienia dowodu na istnienie legalnego zjazdu, brak było obowiązku po stronie zarządcy drogi wykonania zjazdu w ramach planowanej rozbudowy drogi (s. 41 decyzji). W świetle jednak dalszej argumentacji organu i przede wszystkim zważywszy na przyjęte rozwiązania projektowe uwaga ta nie miała znaczenia dla finalnego wyniku sprawy.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że inwestor nie był uprawniony do korekty projektu budowlanego w zakresie obejmującym skomunikowanie nieruchomości skarżącego z drogą publiczną (powiatową). Konieczność zmiany poprzez rezygnację ze zjazdu publicznego z projektowanego wcześniej ronda wynikała wszak z nieuzyskania zgody na odstępstwo od warunku technicznego zawartego w § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (wykonanie zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym), a ponadto z potrzeby dostosowania zjazdu do wymogów wynikających z wiążącej oceny prawnej. NSA nie przesądził zaś, że zapewnienie skarżącemu odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nastąpi poprzez zjazd publiczny. Pełnomocnik utrzymuje, że twierdzenie organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, iż nie było możliwe zrealizowanie zjazdu publicznego, jest twierdzeniem nieprawdziwym. Jednakże ogranicza się jedynie do wyrażenia takiego poglądu, nie przedstawia argumentacji na poparcie swoje stanowiska, w szczególności nie wyjaśnia, czy chodzi o zjazd z projektowanego wcześniej skrzyżowania o ruchu okrężnym, czy z ulicy K. Bez wskazania przesłanek, na podstawie których formułuje taki pogląd celem wykazania zasadności twierdzeń, nie jest możliwe ustosunkowanie się do tak zredagowanego zarzutu. Nie jest wystarczające odwołanie się do kodeksowych zasad prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 K.p.a.) w sytuacji, gdy organ administracji przedstawia swoje stanowisko, a następnie sąd uzasadnia swój pogląd. Niezależnie od tego należy wyrazić zapatrywanie, że niedokonanie zmian projektowych w omawianym zakresie, gdyby chodziło w rzeczy samej o zachowanie zjazdu publicznego z ronda, na wypadek nieusunięcia tej nieprawidłowości, mogłoby prowadzić do odmowy zatwierdzenia projektu. Wniosek o odstępstwo uzasadniany zaś był potrzebą umożliwienia zjazdu na działkę skarżącego w związku z prowadzeniem na niej działalności gospodarczej.
Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zaprojektowany zjazd indywidualny z uwagi na jego parametry umożliwia swobodny dostęp z terenu nieruchomości skarżącego do ulicy K., a zatem w sposób dotychczasowy. Projektowany zjazd o szerokości 5 m z jezdnią o szerokości 3,5 m i poboczami gruntowymi po obu stronach o szerokości 1 m, o nawierzchni twardej i łukiem kołowym o promieniu 5 m w pełni odpowiada wymaganiom przewidzianym w § 79 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Dodać trzeba, że parametry tego zjazdu odnośnie szerokości, w tym jezdni, a nadto nawierzchni i łuku kołowego odpowiadają także wymaganiom przewidzianym w tym zakresie dla zjazdu publicznego (§ 78 ust. 2 pkt 1 lit. a - c rozporządzenia). Pełnomocnik skarżącego skutecznie nie podważył ustalenia sądu orzekającego, że sposób zaprojektowania tego zjazdu uwzględnia także wymagania wynikające z § 77 rozporządzenia. Zaprojektowanie zjazdu odpowiadającego parametrom technicznym wynikającym z przepisów rozporządzenia co do zasady oznacza, że zjazd jest odpowiedni.
Należy mieć w polu widzenia, że po zaprojektowaniu tego zjazdu inwestor przedłożył analizę jego przejezdności dla samochodu dostawczego (ciężarowego o wymiarach 7,0 m x 2,3 m) z wjazdem na nieruchomość z ulicy K. jako prawoskręt z naniesieniem obrysu skrajni jezdni i przebiegu kół pojazdu. Analiza toru jazdy samochodu dostawczego wskazuje na swobodny ruch tego rodzaju pojazdów (wjazd i wyjazd przodem samochodu przed budynek, w którym prowadzona jest przez skarżącego działalność handlowa). W odniesieniu do tego opracowania pełnomocnik w skardze kasacyjnej na przedstawił zastrzeżeń. Pozwala to na podzielenie racji Sądu pierwszej instancji, że po pierwsze zaprojektowany zjazd indywidualny nie narusza przepisów § 79 w związku z § 77 rozporządzenia i po drugie jest zjazdem odpowiednim umożliwiającym dostęp z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej na dotychczasowych zasadach, tj. mając na względzie prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w budynku usytuowanym na tej nieruchomości. Uwzględnić przy tym należało, że niezależnie od wykonania przedmiotowego zjazdu indywidualnego nieruchomość skarżącego posiada również dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność gruntową przez sąsiednie działki nr [...] i [...].
Pełnomocnik skarżącego podniósł jeszcze zarzut naruszenia § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tymczasem - pomijając już, że regulacja wynikająca z tego przepisu odnosi się do zjazdu publicznego - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie wymagania określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia, do którego odwołuje się pierwsza z wymienionych jednostek, powinny zostać spełnione, a nadto jakie parametry techniczne, określone w drugiej jednostce, nie zostały spełnione. Zgodnie z tym co rozważono, zaprojektowany zjazd indywidualny spełnia zaś wymagania z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a - c rozporządzenia przewidziane dla zjazdu publicznego.
W konsekwencji nie znajduje usprawiedliwienia materialnoprawny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, skoro bezsprzecznie wykazał Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja w kontrolowanym zakresie nie może być postrzegana jako wydana bez poszanowania uzasadnionego interesu skarżącego przejawiającego się w niezapewnieniu dostępu do drogi publicznej, tj. dostępu odpowiedniego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Niezasadny okazał się zarzut odniesiony do art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - w przypadku drogi powiatowej - 8 m (w terenie zabudowy). Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Brak więc podstaw do podzielenia racji pełnomocnika skarżącego, że uwzględniając wykładnię celowościową przepis ten winien być wykładany również w ten sposób, że w sytuacji realizowania inwestycji drogowej winna zostać zachowana odległość 8 m liczona od istniejącego już obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w nauce i orzecznictwie, odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, w sposób oczywisty sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2564/15, z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1202/19). Przyjmuje się również, że gdy rezultaty wykładni są trudne do zaakceptowania ze względu na wartości, które naruszają, to wówczas mogą znaleźć zastosowanie dyrektywy prowadzące do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (zob. M. Zirk-Sadowski (w:) Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2012, s. 207).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie dopatruje się istnienia takich okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od literalnego brzmienia analizowanego przepisu. Zaproponowany przez pełnomocnika skarżącego sposób wykładni tego przepisu na płaszczyźnie celowościowej stoi w oczywistej kolizji z jednoznacznym jego brzmienie pozwalającym na ustalenie jego treści i znaczenia.
Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.