II OSK 2541/13

II OSK 2541/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Solarski /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Kolejnictwo
Sygn. powiązane
III SA/Lu 289/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2013-06-27
II OSK 254/13 - Wyrok NSA z 2014-06-24
II SA/Bk 488/12 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2012-11-20
II OZ 680/12 - Postanowienie NSA z 2012-08-30
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 38 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 289/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 289/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w W. /dalej: [...] lub Spółka/ na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie /dalej: LKW PSP/ z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie realizacji obowiązku zapewnienia pasów przeciwpożarowych /dalej: pasy ppoż./ wzdłuż linii kolejowej - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: zaskarżoną decyzją LKW PSP utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Puławach z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w sprawie realizacji obowiązku zapewnienia przez [...] pasów ppoż. oraz oczyszczenia prostokątów między pasami ppoż. a pasami poprzecznymi z krzewów oraz gałęzi, wzdłuż linii kolejowej nr 7 relacji Warszawa Dorohusk na odcinku Zarzeka-Puławy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2005 r., Nr 45, poz 435 ze zm.), właściciele lasów mają obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Z kolei § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) stanowi, że obiekty mogące stanowić zagrożenie dla lasu, oddziela się poprzez wykonanie pasów ppoż., utrzymywanych w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Rozporządzenie to, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego (o takim samym tytule) z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz. U. 2006 r., Nr 80, poz. 563) nakładającego taki obowiązek na właścicieli linii kolejowych, nie określa jednak w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania tych pasów oraz podmiotów właściwych do ich i utrzymywania, odsyłając w tym zakresie do ustawy o lasach, ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 894, ze zm.; dalej: u.t.k.) oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.; dalej: u.o.ppoż.), a także do wydanych na podstawie tych ustaw aktów wykonawczych. Kwestie techniczne prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955), zaś kwestii podmiotowych dotyczy art. 17 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę ppoż. i ochronę środowiska. Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty oraz urządzać i utrzymywać pasy ppoż. Jednocześnie wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k., dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów ppoż., świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na zasadach określonych w ustawie. Głównym zagrożeniem dla położonych w bezpośrednim sąsiedztwie torowisk obszarów leśnych jest proces hamowania pociągu, w trakcie którego może dojść do wytwarzania iskier lub odrywania się rozgrzanych elementów hamulców, co w sprzyjających warunkach może zainicjować pożar na terenie leśnym. Potwierdza to słuszność twierdzeń, że to właśnie na [...] S.A., jako zarządcy linii kolejowej ciąży obowiązek dokonania wskazanych w decyzji czynności.
W skardze do WSA Spółka, wnosząc o uchylenie w całości decyzji LKW PSP, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 3 pkt 1 i 3, art. 55 u.t.k. oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), poprzez błędną ich wykładnię i uznanie skarżącego za zobowiązanego do urządzenia pasów ppoż. Skarżąca wskazała, iż odpowiedzialność za realizację wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.ppoż. obowiązku ochrony przeciwpożarowej budynku, obiektu budowlanego lub terenu, na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie, przejmuje ich zarządca lub użytkownik, a jeśli taka umowa nie została zawarta – obowiązki te spoczywają na podmiocie faktycznie władającym. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntów, na których zlokalizowane są pasy ppoż., a także nie przejęła obowiązku ich oczyszczania w drodze umowy cywilnoprawnej. Ponadto, na podstawie art. 17 u.t.k. nie można przyjąć, że zawarte w nim w sposób ogólnikowy i niedookreślony regulacje, mogą stanowić samoistną podstawę do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zarządcę infrastruktury. Obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż. nie nakłada też art. 55 ust. 1 tej ustawy, który posługując się sformułowaniem "ma prawo", określa wyłącznie uprawnienie a nie obowiązek. LKW PSP dokonał też błędnej wykładni ust. 3 tego artykułu wywodząc, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów ppoż. jest zarządca linii kolejowej, gdy tymczasem regulacja ta nakłada na właścicieli gruntów obowiązek urządzenia i utrzymania pasów ppoż. w przypadku posadowienia drzew lub krzewów po wybudowaniu linii kolejowej; zarządca linii ponosiłby te koszty w przypadku jej wybudowania przy istniejącym drzewostanie.
W odpowiedzi na skargę LKW PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami ppoż., utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Wg ust. 2 tego paragrafu, rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów ppoż. przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, u.t.k. oraz u.o.ppoż. określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych. Rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r., w przeciwieństwie od poprzednio obowiązujących rozporządzeń MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. oraz z dnia 16 czerwca 2003 r., nie określa podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów ppoż., jednak kwestia ta została uregulowana w przepisach u.t.k. Zestawienie art. 55 ust. 1 i art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje jednoznacznie, że obowiązek urządzenia i utrzymywania pasów ppoż. spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, który dla jego realizacji korzysta z uprawnień opisanych w ust. 1 art. 55, tj. ma możliwość korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu urządzenia i utrzymywania na nich pasów ppoż., a odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie tych pasów przez zarządcę należne są właścicielom gruntów. Zatem słusznie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia kosztów wykonania i utrzymywania pasów ppoż. jest zarządca linii kolejowej, który jedynie w szczególnej sytuacji przewidzianej w ust. 3 art. 55 u.t.k. może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 17 ust. 1 oraz art. 55 u.t.k. nie mają charakteru blankietowego, są ze sobą powiązane i normują – odpowiednio – obowiązki i odpowiadające im uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie ochrony ppoż. Użyty w art. 55 ust. 1 u.t.k. zwrot "ma prawo" dotyczy możliwości korzystania z cudzych gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 tej ustawy; tym samym nie można z niego wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów ppoż. Pogląd o wynikającym z tych przepisów obowiązku zarządcy urządzenia i utrzymywania pasów ppoż. dodatkowo wzmacnia art. 56 tej ustawy, który także wskazuje na właściwość zarządcy infrastruktury kolejowej do wycinania drzew lub krzewów zagrażających bezpieczeństwu ruchu pociągów, a rosnących na gruncie, który nie należy do zarządcy. Nietrafne są również argumenty wskazujące na naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.ppoż., dotyczącego określenia podmiotów odpowiedzialnych za ochronę ppoż. obiektów w sytuacji oddania ich w zarząd lub użytkowanie. Przepisy u.t.k. mają charakter lex specialis wobec ogólniejszych przepisów u.o.ppoż., a z ust. 1a tego artykułu wynika, że w przypadku braku dokładnego określenia w umowie ustanawiającej zarząd lub użytkowanie obiektu (terenu) zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż., obowiązki te spoczywają na faktycznie władającym – a więc m.in. zarządcy, w tym – jak w badanej sprawie – zarządcy infrastruktury kolejowej. Z regulacji tej nie wynika, że w tym zakresie obowiązki zarządcy obiektu powstają tylko w razie ich przeniesienia w drodze umowy cywilnoprawnej. Mimo treści art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, nakładającego na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności (pkt 3) do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, niezasadne jest również twierdzenie skarżącego, że to na lasach państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów ppoż. Przepis ten odnosi się jedynie w ogólności do obowiązku właścicieli lasów i jego treść należy odczytywać łącznie z art. 9 tej ustawy, w którego ust. 1 pkt 1 wskazano, iż w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów, ich właściciele są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. W wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów wyróżniono cztery podstawowe rodzaje pasów ppoż. i sposób ich wykonania, pomijając pasy ppoż. oddzielające linie kolejowe, gdyż kwestią tą zajmuje się u.t.k. (art. 17 ust.1 w związku z art. 55) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych. Za chybiony WSA uznał także argument skarżącego, który na poparcie swego stanowiska powołał pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r., gdyż pisma ministerialne nie stanowią źródła obowiązującego prawa w RP.
W skardze kasacyjnej [...], reprezentowane przez radców prawnych, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
- przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do wykonania pasów ppoż. na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowych w wypadku, gdy żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku,
- art. 55 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy do utrzymywania pasów ppoż. za odszkodowaniem,
- art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez błędna wykładnię i uznanie, że nakłada on na zarządcę linii kolejowej obowiązek utrzymywania i urządzania pasów ppoż. położonych w terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu,
- art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach poprzez jego błędne zastosowanie i brak uznania zgodnie z treścią, iż do ochrony ppoż. lasów obowiązani są ich właściciele,
- art. 4 ust. 1 i 1a u.o.ppoż. poprzez jego błędne zastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony ppoż. na terenie leśnym spoczywa na właścicielu lasu,
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt c), art. 135 P.p.s.a. oraz art. 141, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony przez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżąca nie jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów oraz dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym zwłaszcza z u.t.k.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. (pkt 1), względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA (pkt 2) oraz zasądzenie kosztów postępowania (pkt 3).
W uzasadnieniu podniesiono, że § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. określając rodzaje i sposoby wykonywania pasów ppoż., w zakresie wskazania podmiotów właściwych do ich wykonywania i utrzymywania – odmiennie niż na gruncie uchylonego rozporządzenia z 2006 r. - odsyła do właściwych aktów normatywnych, tj. u.o.ppoż., ustawy o lasach i u.t.k. Wraz z uchyleniem rozporządzenia z 2010 r., ustawodawca nie dokonał zmian w tych ustawach, które przejęłyby regulację w zakresie określenia podmiotów obligowanych do urządzenia i utrzymania pasów ppoż. przy liniach kolejowych. Analiza art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o lasach wskazuje, że co do zasady za urządzenie i utrzymanie pasów ppoż. (w tym wzdłuż linii kolejowych) odpowiedzialny jest właściciel lasu. Pasy będące przedmiotem sporu znajdują się bowiem na gruncie przynależnym Lasów Państwowych, który bezspornie znajduje się poza obszarem właścicielskim zarządcy infrastruktury, tj. [...]. Zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. pojęcia "warunków technicznych i organizacyjnych" oraz "ochrony przeciwpożarowej" stanowią klauzule generalne, a wynikające z tego przepisu obowiązki zostały nałożone w równym stopniu na różne rodzaje podmiotów. Sąd I instancji powinien ocenić, czy za źródło potencjalnych pożarów odpowiedzialny jest zarządca infrastruktury czy przewoźnicy. W przedmiotowej sprawie takiej analizy Sąd nie dokonał, ograniczając się do stanowiska przyjmującego jako bezsprzeczne stwierdzenie, że za takie źródło pożarów odpowiedzialny jest zarządca. Także z dokonanej w kontekście tego przepisu literalnej wykładni art. 55 tej ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było udzielenie zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawa do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych po uprzednim zawarciu z właścicielem nieruchomości umowy - o charakterze cywilnoprawnym – o odszkodowanie. Powyższe wnioski potwierdza zawarta w tym artykule regulacja stanowiąca, że w sytuacji gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące potrzebę urządzenia pasów ppoż. nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzaniem i utrzymaniem pasów obciążają właścicieli gruntów, z którymi zarządcy infrastruktury kolejowej nie muszą wtedy zawierać umowy w zakresie odszkodowania. Pomimo, że powyższe regulacje nie wskazują bezpośrednio, iż obowiązek utrzymania pasów ppoż. spoczywa na innym podmiocie niż zarządcy infrastruktury, nie można z nich bez żadnych wątpliwości wywieść, że nakładają one w sposób wyraźny obowiązek na zarządcę, zwłaszcza gdy względem tego podmiotu ustawodawca czynności te nazwał uprawnieniem. Podzielając stanowisko, że norma prawna wynikająca z art. 55 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi lex specialis wobec ogólnych zasad wskazanych w ustawie o lasach, Spółka podniosła, że nie można przypisać jej charakteru wyjątku od ogólnej reguły, polegającego na przeniesieniu ustawowego obowiązku z właścicieli lasów na zarządcę infrastruktury kolejowej. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji powinien dokonać dogłębnej analizy prawnej każdego aspektu mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, gdyż wywodząc z niejasnych regulacji prawnych bezwzględny obowiązek wykonania określonych czynności przekroczył zakres swojej kognicji. Gdyby wolą ustawodawcy było utrzymanie w obrocie prawnym poprzednio obowiązującej zasady urządzania i utrzymywania pasów ppoż. przez zarządcę linii kolejowej, dokonałby w tym celu odpowiedniej zmiany w u.t.k. i w sposób nie budzący wątpliwości nałożyłby na takie podmioty związany z tym obowiązek.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną LKW PSP działający przez pełnomocnika (radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Podzielając wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko WSA wskazał, że wykładnia powołanych przepisów prezentowana jest jednolicie w orzecznictwie sądowym. W aspekcie ustalenia roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego, za bezpodstawny uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt c), art. 135 P.p.s.a. oraz art. 141, poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony przez bezpodstawne zobowiązanie jej do wykonania określonych obowiązków.
Postawienie zarzutu wymaga przede wszystkim precyzji polegającej na wskazaniu jednostki redakcyjnej przepisu, a więc numeru artykułu, paragrafu /ustępu i litery, o ile taki podział istnieje/, a także jego uzasadnienia, gdyż są to elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej /art. 176 P.p.s.a./. Jeśli chodzi o uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to powinno szczegółowo określać, do jakiego, w ocenie skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu mającego swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2) P.p.s.a. - dodatkowo wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uwaga ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem skarga kasacyjna w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie zawiera żadnego uzasadnienia, a dodatkowo, w przypadku wskazania na art. 141 P.p.s.a., który dzieli się na paragrafy nie precyzuje, który konkretnie przepis został naruszony. Prowadzi to do wniosku, że w tej części skarga kasacyjna nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 176 P.p.s.a. i wobec tego nie może odnieść zamierzonego skutku.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna stara się podważyć stanowisko WSA aprobujące pogląd organów Państwowej Straży Pożarnej, wedle którego utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych przebiegających w terenach leśnych, obciąża zarządcę kolei.
W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Przepis ten ma charakter ogólny, bowiem nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega; dotyczy więc także terenów leśnych. Konkretyzacji obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Zatem istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy gdzie stwierdzono, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" w żadnym wypadku nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje, odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. W ust. 1 tego paragrafu stwierdza, że "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo WSA przyjął, że podmiotem właściwym do utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jest zarządca infrastruktury kolejowej.
Nie można również zgodzić się ze skarga kasacyjną w zakresie, w jakim upatruje naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach poprzez błędne zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Nie negując obowiązku właścicieli lasów w zakresie ich ochrony przeciwpożarowej zauważyć jednak należy, że chodzi tu o obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.
Również wskazywanie przez skarżącego kasacyjnie na przepisy art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które miałyby uzasadniać odpowiedzialność właścicieli lasów jest nieuprawnione, bowiem treść tych norm nie pozwala na przyjęcie, że podmiotem odpowiedzialnym za realizację w pobliżu linii kolejowych pasów przeciwpożarowych są właściwe miejscowo nadleśnictwa.
Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.