II OSK 254/23

II OSK 254/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 763/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1; art. 94 ust. 1; art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1; art. 14; art. 17 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 763/22 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 763/22, oddalił skargę B. W. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 24 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu Rada Gminy miała pełne podstawy, aby uchylić przepis zamieszczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który był ewidentnie wadliwy. Przepis prawa nie może być warunkowy, w dodatku warunkowość swoją uzależniający od woli podmiotu trzeciego lub bliżej nieokreślonej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu meriti nie można uznać, że poprawnym jest przepis uzależniający zainwestowanie w teren od woli właścicieli działek sąsiednich, a nie od warunków, jakie tworzy sam akt planistyczny, które to warunki w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, powinny być determinantą możliwości inwestycyjnych na danym terenie. Skreślenie tego przepisu było w interesie prawnym ogółu mieszkańców i innych podmiotów władających nieruchomościami w obrębie obowiązywania aktu planistycznego, którego dotyczy skarżona uchwała. Jeżeli nawet pośrednio uchwała ta wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącego tj. możliwość blokowania procesów inwestycyjnych na nieruchomościach sąsiednich, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu, który to interes upatrywać należy w eliminacji źródła prawa rażąco wadliwego.
Co do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia trybu uchwalania planu, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego żaden z tych zarzutów nie dotyczy naruszeń związanych z interesem prawnym skarżącego. Zgłoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego dotyczyły miejsca publikacji uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądy projektu planu a także braku zamieszczenia obwieszczeń na gminnych tablicach ogłoszeń – co przełożyło się na niewiedzę lokalnej społeczności o procedowanej zmianie planu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący był aktywnym uczestnikiem procedury planistycznej, osobą która wniosła uwagę do planu, a rozstrzygnięcie tej uwagi stanowi załącznik nr 1 do przedmiotowego planu. Brak zatem podstaw by uznać, że organ planistyczny naruszył w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącego. Skarżący nie ma zaś umocowania do działania w imieniu całej społeczności, której przedmiotowa uchwała dotyczy.
Zamieszczenie publikacji w dodatku lokalnym Gazety Wyborczej w żaden sposób nie narusza wymogu o którym mowa w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", tj. wymogu zamieszczenia ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, oraz wymogu z art. 17 pkt 9 tj. ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego jest to dość powszechna praktyka – niekwestionowana przez orzecznictwo sądowe. Także niezamieszczenie ogłoszeń dotyczących procedury planistycznej na gminnych tablicach ogłoszeń nie jest także istotnym naruszeniem trybu uchwalania planu.
Co do zarzutu odgraniczenia przedmiotowego zakresu zmiany planu, Sąd meriti w pełni zgodził się z organem, że art. 27 u.p.z.p. nie ogranicza prawodawcy lokalnego, co do zakresu zmian. Trudno uznać, że zmiana dotycząca wykreślenia ewidentnie wadliwego przepisu musi być powiązana z jakąkolwiek inną zmianą bądź, że wszystkie zmiany jakie organ zamierza w planie dokonać, musiały by być objęte jedną uchwałą.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną, bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko źródłem informacji skierowanym od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak jest podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować. Poza tym ustawa nie narzuca wprost, kto ma tą prognozę finansową sporządzić.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 94 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że:
- stwierdzenie sprzeczności z prawem uchwały rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego (tu: uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także stwierdzenie, że uchwała ta w całości narusza interes prawny skarżącego w trybie art. 101 u.s.g. (przesądzając o posiadaniu przez skarżącego legitymacji skargowej w odniesieniu do całości uchwały), jest niewystarczające dla stwierdzenia nieważności tej uchwały, w sytuacji niewykazania przez skarżącego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa (rodzajem "wady prawnej") a naruszeniem interesu prawnego skarżącego,
- podmiot skarżący w trybie art. 101 u.s.g. uchwałę rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego, który posiada legitymację skargową, nie może skutecznie podnieść zasadnego zarzutu podjęcia tej uchwały z naruszeniem prawa, jeżeli jednocześnie nie wykaże jego "wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego",
- uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 u.s.g. jest możliwe pod warunkiem wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy wadą prawną zaskarżonego aktu prawa miejscowego a interesem prawnym skarżącego,
- podczas gdy ww. przepisy nie tworzą podstawy prawnej dla wyinterpretowania tego rodzaju ograniczeń w zakresie treści zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały przez podmiot posiadający legitymację skargową;
2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że istotne naruszenie zasad i trybu uchwalania planu miejscowego, która to uchwała narusza interes prawny skarżącego, jest niewystarczające dla stwierdzenie nieważności tej uchwały w przypadku braku związku przyczynowego pomiędzy istotnymi naruszeniami proceduralnymi, a interesem prawnym skarżącego - podczas gdy ww. przepisy nie tworzą podstawy prawnej dla wyinterpretowania tego rodzaju ograniczeń w zakresie treści zarzutów kierowanych przez podmiot posiadający legitymację skargową;
3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej aprioryczne ograniczenie zakresu przedmiotowego zmiany planu miejscowego i sporządzeniu projektu zmiany planu miejscowego przed rozpatrzeniem wniosków do planu, tj. przedstawienie projektu zmiany planu miejscowego w § 3 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C., skutkiem czego procedura zmiany planu miejscowego "[...]" miała charakter fasadowy;
4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej dokonanie obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej jako: "MPZP [...]") w prasie ogólnopolskiej, a nie w prasie miejscowej, skutkiem czego pozbawiono społeczność lokalną informacji o rozpoczęciu procedurze planistycznej, a tym samym ograniczono jej prawo do czynnego udziału w procedurze planistycznej;
5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 1 u.p.z.p,; w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany MPZP "[...]" w prasie ogólnopolskiej, a nie w prasie miejscowej, skutkiem czego ograniczono prawo społeczności lokalnej do czynnego udziału w procedurze planistycznej;
6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej brak umieszczenia wymaganych procedurą planistyczną obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w sołectwach objętych MPZP "[...]", skutkiem czego ograniczono prawo społeczności lokalnej do czynnego udziału w procedurze planistycznej;
7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez osobę nieuprawnioną, tj. nielegitymującą się uprawnieniami rzeczoznawcy majątkowego; .
8) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, polegającą na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej równoczesne prowadzenie kilku procedur planistycznych dotyczących tego samego obszaru, tj. procedowania sprawy zmiany MPZP "[...]" w zakresie obejmującym cały obszar objęty tym planem, rozpoczętego na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania "[...]" w Gminie C. oraz zakończonego podjęciem uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C. [...] oraz jednoczesnego procedowania tzw. zmian "punktowych" w MPZP "[...]", w szczególności:
- zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w Gminie C.,
- zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (...);
- zmiany "punktowej" zakończonej podjęciem uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie C.;
9) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 u.p.z.p. oraz art. 6 u.p.z.p. w związku z § 3 uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C. [...] - poprzez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a tym samym nieuwzględnienie zgodności ww. przepisów z uchylonym § 3 ust. 4 MPZP "[...]", który błędnie został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za przepisem oczywiście wadliwy, podczas gdy stanowił on racjonalny instrument ochrony właścicieli nieruchomości przed nadmiernym (zbyt ekspansywnym) zainwestowaniem działek sąsiednich, przeciwdziałający implementacji zasady: "kto pierwszy, ten lepszy", będącej źródłem chaosu, a nie porządku urbanistycznego;
10) § 3 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie C. - poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten "uzależniał realizację jakiejkolwiek inwestycji od zgody właściciela działek przyległych lub stosownej decyzji", podczas gdy zależność taka nie dotyczyła każdej inwestycji, lecz tylko takiej, która negatywnie oddziaływała na nieruchomości bezpośrednio do niej przylegające;
II. naruszenie przepisów postępowania, mającego lub co najmniej mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak klarownego odniesienia się i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu nr 6, dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., poprzez równoczesne prowadzenie kilku procedur planistycznych dotyczących tego samego obszaru;
2) art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) – dalej: "ustawa COVID-19", w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 8 sierpnia 2022 r. o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, złożonego zgodnie z zawiadomieniem Sądu z dnia 27 lipca 2022 r., a w konsekwencji nieważność postępowania ze względu na pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia; ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obydwu instancjach według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 8 sierpnia 2022 r. o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, złożonego zgodnie z zawiadomieniem Sądu z dnia 27 lipca 2022 r., z czego skarżący wywodzi podstawę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W realiach sprawy zarzut naruszenia tego przepisu jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z dnia 27 lipca 2022 r. wezwał strony o podanie: "czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP, (jeśli strona dotychczas takiego adresu nie wskazała), w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.". Sąd Wojewódzki poinformował, także że: "jeśli którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, to sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne".
W piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik, w imieniu skarżącego, wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Natomiast organ nie ustosunkował się do pisma z dnia 27 lipca 2022 r. W tych okolicznościach Przewodniczący prawidłowo przyjął, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej i skierował rozpoznanie sprawy na posiedzenie niejawne.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., poprzez równoczesne prowadzenie kilku procedur planistycznych dotyczących tego samego obszaru.
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności postanowień zaskarżonego planu miejscowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., Nr 7, poz. 121). Podmiot skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Zaakcentować przy tym należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). Przy takim rozumieniu interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można uznać, że przepisy procesowe mogą być źródłem indywidualnego interesu prawnego podmiotu prawa.
Podkreślić należy, że w kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2015 r., sygn. II OSK 37/14, LEX nr 2091989; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14, LEX nr 2111153).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego.
Dokonywanie zmian planu jest także wyrazem zasady samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie. Możliwość dokonywania zmian w obowiązujących planach wynika wprost z przepisu art. 27 u.p.z.p. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie przedmiotowym zmiany, co oznacza, że zmiany dotyczyć mogą zarówno niektórych przyjętych w planie rozwiązań ogólnych, skutkujących zmianą brzmienia unormowań rzutujących na wszystkie tereny objęte planem, ale oznacza to też, że zmiany dotyczyć mogą także określonego, ściśle ograniczonego terenu. W piśmiennictwie podkreśla się, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu. Zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a dotyczyć będzie obszaru węższego od granic planu miejscowego poddanego nowelizacji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 259-262).
W myśl uchwały Rady Gminy C. Nr [...] z dnia 15 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zmiana planu dotyczyła wykreślenia § 3 ust. 4 w brzmieniu: "Realizacja jakiejkolwiek inwestycji nie może powodować na działkach przyległych - ograniczenia praw własności lub ograniczenia możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu - bez zgody właściciela lub stosownej decyzji administracyjnej wprowadzającej ograniczenia w użytkowaniu.". Rada uznała, że ta regulacja, poprzez to, że uzależnia możliwości zagospodarowania terenu od zgody podmiotów trzecich poza procedurą planistyczną, jest niezgodne z prawem. Ponadto ochrona interesów osób trzecich odbywa się w ramach procedur budowlanych np. poprzez wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w procedurze pozwolenia na budowę i udziału na prawach strony właściciela terenu, który znajdzie się w granicach obszaru oddziaływania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym, ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Ponadto derogowana norma § 3 ust. 4 ma charakter normy otwartej, gdyż posługuje się niedookreślonymi pojęciami (np. "tereny przyległe"), przez co nadaje właścicielom nieruchomości możliwość blokowania inwestycji na działkach sąsiednich, gdyż większość inwestycji budowlanych (chociażby poprzez emisje) będzie wpływało na prawo własności. Tego typu ingerencja musi mieć umocowanie w normie ustawowej, a nie w akcie prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ustalenie tych elementów w sposób niejednoznaczny stanowi, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad uchwalenia planu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p.
W myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz, albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Stosownie do art. 19 pkt 9 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.
Wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z przepisu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika, aby obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miało być zamieszczone tylko "prasie miejscowej" rozumianej wąsko, jako periodyki wydawane tylko lokalnie. Na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie: "prasa miejscowa" oznacza zarówno dostępne czasopisma o zasięgu lokalnym, jak i czasopisma ogólnopolskie zawierające informacje lokalne odnoszące się treściowo do danego terytorium. Relewantne dla pojęcia "prasa miejscowa" jest lokalne znaczenie, czyli ograniczenie zasięgu przekazywania informacji za jej pomocą do terenu danej miejscowości, czy też do niej i miejscowości sąsiednich. Przy czym prasa ta musi być publicznie i powszechnie dostępna. Ustawa nie precyzuje wymaganego sposobu dystrybucji, czy częstotliwości wydawania prasy miejscowej. Ważne jest tylko to, aby częstotliwość wydawania takiego periodyku prasowego umożliwiała zapoznanie się z treścią ww. ogłoszenia we właściwym czasie oraz miejscu. "Gazeta Wyborcza", w ramach której opublikowano ogłoszenia prasowe dotyczące przedmiotowej procedury planistycznej, jest prasą ogólnie dostępną, zawierającą także wiadomości dotyczące powiatu nowosądeckiego, a więc informacje o zasięgu lokalnym.
Nie można też podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie odnośnie błędnej wykładni art. 17 pkt 1 w związku z art. 27 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej brak umieszczenia wymaganych procedurą planistyczną obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w sołectwach objętych MPZP "[...]", skutkiem czego ograniczono prawo społeczności lokalnej do czynnego udziału w procedurze planistycznej.
Ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oznacza w praktyce zamieszczenie komunikatu na stronie internetowej urzędu gminy lub rozwieszenie plakatów (zob. Komentarz do art. 17, [w:] K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2014 r.). Można przez to rozumieć też ogłoszenie w siedzibie urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Przy czym oceny tego rodzaju kwestii zawsze należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, będącej przedmiotem osądu (zob. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1597/19, LEX nr 3220510; z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1076/20, LEX nr 3100146). Na pewno nie ma charakteru oczywistego naruszenia samo zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości objętej ustaleniami planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.
Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1597/19 wyraził pogląd zgodnie z którym naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż za istotne naruszenia mogą być uznane te, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Oznacza to, że podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., skarżący powinien wykazać również niezgodność z prawem treści kwestionowanego planu.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p., art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 174 ust. 3 a pkt 3 u.g.n. Jak wynika z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do osób uprawnionych do określania wartości nieruchomości i skutków finansowych stosuje się u.g.n., o ile przepisy u.p.z.p. nie stanowią inaczej. Przepis art. 7 u.g.n. stanowi, że w przypadku zaistnienia potrzeby określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V u.g.n. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Stylizacja normatywna tej regulacji wskazuje, że prognoza skutków finansowych "może" być opracowana przez osoby uprawnione do określania wartości nieruchomości, czyli przez rzeczoznawców majątkowych. Użyte w art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. słowo "może", zgodnie z zasadami wykładni, uprawnia do przyjęcia tezy, że nie tylko rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do sporządzenia opracowania i ekspertyzy, niestanowiących operatu szacunkowego, dotyczących skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy: "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Tym samym sporządzenie prognozy skutków finansowych przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 637/19, LEX nr 2740006). Należy podzielić twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że prognoza finansowa nie jest wiążącym, precyzyjnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości, a jedynie pewnego rodzaju przewidywaniem (rachubą). Okoliczność, że prognoza finansowa była błędnie opracowana nie stanowi kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych pełni jedynie funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności
dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd trafnie zauważył, że podniesione przez skarżącego okoliczności, stanowią jedynie polemikę z przyjętą oceną, co do braku wywołania negatywnych skutków finansowych, a w szczególności konieczności wypłaty odszkodowań za spadek wartości nieruchomości. W ramach zmiany planu nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, czy też zmiany zasad, warunków, czy wskaźników zagospodarowania, które mogłyby wpłynąć na spadek wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, celem zmiany planu nie jest pozbawienie właścicieli nieruchomości instrumentu chroniącego przed nadmiernie ekspansywną zabudową.
Reasumując zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została sporządzona i uchwalona na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W wyniku tej zmiany nie nastąpiło ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącego w dotychczasowy sposób i zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.
Wobec powyższego, z uwagi na niezasadność podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.