II OSK 253/23

II OSK 253/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 116/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 3, ust. 6 pkt 1, ust. 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 116/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty [...] na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 lipca 2022 r., II SAB/Kr 116/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty [...] (Wspólnota) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.1.Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wspólnota wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa (organ) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o. i elektryczną, przy ul. [...] w K. - dz. nr [...] i rozbudowa instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz nadbudowa komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], prowadzonej pod znakiem: [...].
1.2. Skarżąca zarzuciła w/w organowi naruszenie:
- art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) poprzez dopuszczenie się przez Prezydenta Miasta Krakowa bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przejawiającego się m. in. w wyznaczeniu inwestorowi rocznego terminu (tj. do 31 grudnia 2022 r.) do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a zatem na dzień przypadający po upływie 16 miesięcy od zainicjowania postępowania, pomimo, iż w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wyznaczenie tak długiego terminu ponad dopuszczalne terminy ustanowione przepisami prawa;
- art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, podczas gdy wyznaczenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości przez inwestora do 31 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy skarżący nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, prowadzi do obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania na zgodny wniosek stron;
- art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i przez zbyt przewlekłe rozpatrywanie sprawy;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa.
1.3. Podnosząc powyższe, skarżąca domagała się:
- zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni od wydania rozstrzygnięcia w sprawie przez sąd;
- stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie stwierdzenia, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- wymierzenia organowi kary grzywny w wysokości 5.000 zł, przyznania od organu kwoty 25.524,50 zł tytułem zadośćuczynienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
1.4. Skarżąca Wspólnota podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie de facto prowadzone jest jeszcze od 2013 r., a inwestor i organy orzekające w sprawie powielają te same błędy i naruszenia. Wskazała, że decyzją nr 1374/2013 z 28 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego. Projekt budowlany przewidywał wykonanie nadbudowy budynku, który znajduje się w odległości około 6 metrów od części budynku głównego położonego przy ul. [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z 30 września 2013 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
1.5.1. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 2 października 2013 r. nałożył na inwestora (S. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w K.) obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia dowodu w postaci wyjaśnień oraz niezbędnych dokumentów wskazanych w tym postanowieniu. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor złożył wyjaśnienia wraz z załączonymi do niego dokumentami.
1.5.2. Decyzją nr 291/2014 z 7 lutego 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, dla zamierzenia inwestycyjnego. Wojewoda Małopolski decyzją z 3 grudnia 2014 r. uchylił w części w/w decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu z 7 lutego 2014 r. W wyniku wniesienia skargi przez Wspólnotę, WSA w Krakowie wyrokiem z 27 marca 2015 r., II SA/Kr 136/15, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 grudnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną wyrokiem z 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15, uchylił w/w wyrok sądu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie.
1.5.3. Wyrokiem z 7 lipca 2017 r., II SA/Kr 647/17 WSA w Krakowie, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 grudnia 2014 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z 27 marca 2019 r. w trybie art. 138 pkt 2 K.p.a. uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 7 lutego 2014 r., a w pozostałym zakresie udzielił pozwolenia na wykonie robót budowlanych. Wspólnota zaznaczyła przy tym, że wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2017 r., II SA/Kr 647/17, wraz z całością akt sprawy wpłynął do organu II instancji w dniu 26 stycznia 2018 r. Tymczasem Wojewoda Małopolski dopiero 27 marca 2019 r. wydał ww. decyzję. Wspólnota wniosła skargę do WSA w Krakowie na w/w decyzję Wojewody, wskazując na powielone błędy w projekcie budowlanym i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
1.5.4. WSA w Krakowie wyrokiem z 15 listopada 2019 r., II SA 634/19, ponownie uchylił w/w decyzję Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wyrokiem z 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku sądu wojewódzkiego.
2.1. Prezydent Miasta Krakowa pismem z 31 sierpnia 2021 r. zawiadomił strony, że na skutek wyroku II SA/Kr 634/19 sprawa ponownie jest prowadzona przez organ I instancji.
2.1.1. W dniu 2 września 2021 r. organ wydał postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów w terminie 60 dni od odbioru pisma. W dniu 18 października 2021 r. wydane zostało postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych materiałów, w terminie 7 dni. Pismem z 5 października 2021 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, a kolejnym pismem z 29 października 2021 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminów uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 2 września 2021 r. na termin do 30 listopada 2021 r. oraz w postanowieniu z 18 października na termin do 31 stycznia 2021 r.
2.1.2. W odpowiedzi na w/w pisma inwestora organ wyznaczył nowy termin uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości, tj. do 31 grudnia 2021 r. W piśmie z 5 listopada 2021 r. organ na mocy art. 10 § 1 w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o wystąpieniu przez inwestora z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego dla przedmiotowej inwestycji, Wspólnota złożyła w tym aspekcie "sprzeciw". Wobec powyższego organ wydał postanowienie z 16 grudnia 2021 r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania.
2.1.3. Inwestor wniósł o wyznaczenie nowego terminu do uzupełnienia dokumentacji projektowej, oraz przedłożenia niezbędnych uzgodnień i pozwoleń. Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. organ zmienił terminy wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, wyznaczonych postanowieniem z 2 września 2021 r. oraz postanowieniem z 18 października 2021 r., wydłużając oba terminy wykonania obowiązku skorygowania nieprawidłowości w dokumentacji projektowej do 31 grudnia 2022 r. Wspólnota podniosła, że w uzasadnieniu ww. postanowienia Prezydent Miasta Krakowa wskazał na rzekomo skomplikowany charakter sprawy (nie precyzując i nie wyjaśniając na czym rzekome "skomplikowanie" sprawy polega) oraz związane z odrębnymi procedurami uzyskania uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 123 K.p.a.
2.2. Pismem z 17 lutego 2022 r. Wspólnota wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wojewoda Małopolski w postanowieniu z 15 marca 2022 r. nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta Krakowa w załatwieniu ww. sprawy ani prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.
2.3. W dalszej części skargi Wspólnota podnosiła, że roczny termin na uzupełnienie braków formalnych przez inwestora stanowi próbę obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na które nie zgodziła się inna strona. Ponadto nie zgodziła się z twierdzeniem, iż postanowienie o wydłużeniu terminu do usunięcia nieprawidłowości oraz przełożenia niezbędnych dokumentów, przerywa bieg 65-dniowego terminu o którym mowa w art. 35 ust. 6 uPb. Co więcej, zakres obowiązku dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nałożonego na inwestora oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów, w żaden sposób nie uzasadnia wyznaczenia rocznego terminu na jego wykonanie. W pierwotnym piśmie z 2 września 2021 r. sam organ uznał za wystarczające wyznaczenie inwestorowi 60 dni od odbioru pisma na usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu postanowienia z 2 września 2021 r., żadna z wykazanych nieprawidłowości nie prowadzi do konieczności przeprowadzenia długotrwałej procedury uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.
2.4. Strona skarżąca zaznaczyła, że przedłużenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości nastąpiło po raz kolejny. Początkowo organ uznał za słuszne wyznaczenie inwestorowi 60 dni na usunięcie wskazanych nieprawidłowości, następnie przedłużył ten termin do 31 grudnia 2021 r., a pismem z 10 stycznia 2022 r., jako ostateczny termin wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków wyznaczył dzień 31 grudnia 2022 r. Takie działanie organu – zdaniem skarżącej – należy zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, ponieważ prowadzi do zakończenia sprawy w czasie znacznie dłuższym niż jest to niezbędne w świetle okoliczności faktycznych i prawnych.
2.5. Dalej w wyroku II SAB/Kr 116/22 przywołano, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że w kwestii naruszenia art. 37 § 6 K.p.a. jego adresatem jest organ rozpatrujący ponaglenie. Ponadto, błędne jest połącznie w jednej skardze zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a ewentualna przewłoka postępowania nastąpiła na etapie odwoławczym. Niebagatelną przyczyną wydłużenia czasu trwania rozpoznawania wniosku inwestora była także długotrwałość postępowań sądowoadministracyjnych. Działając w ramach związania wytycznymi wyroku sądu administracyjnego organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz przedłożenia niezbędnych dokumentów. Przedłużając terminy zakreślone ww. postanowieniu oraz w postanowieniu z 5 listopada 2021 r. postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2022 r., zgodnie z prośbą inwestora. Uzasadniając ww. postanowienie, Prezydent Miasta Krakowa wskazał na skomplikowany charakter sprawy, a także okoliczności podniesione przez inwestora wyrażające się w konieczności uzyskania uzgodnień i pozwoleń inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w szczególności pozwolenia konserwatorskiego Wojewódzkiego Małopolskiego Konserwatora Ochrony Zabytków.
2.6. Biorąc pod uwagę rodzaj oraz złożoność braków do uzupełnienia – m. in. konieczność znacznego skorygowania dokumentacji projektowej, pozyskanie aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, a także włączenie do projektu budowlanego geotechnicznych warunków posadowienia budynku, sporządzonych w oparciu o aktualne wyniki badań geotechnicznych gruntu, organ uznał termin wnioskowany przez inwestora do 31 grudnia 2022 r. jako racjonalny i realny do uzupełnienia braków oraz przedłożenia kompletnej i skorygowanej dokumentacji projektowej. Organ zaznaczył, że w postanowieniu z 10 stycznia 2022 r. zawarto pouczenie, iż wyznaczony termin jest terminem ostatecznym do usunięcia nieprawidłowości i przedłożenia materiałów, a nieusunięcie nieprawidłowości w tym terminie spowoduje, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 uPb, wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu przedłużenie terminu do uzupełnienia braków nie stanowiło próby obejścia przepisów związanych z zawieszeniem postępowania.
3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że mimo iż postępowanie trwa od 2013 r. to przedmiotem kontroli sądu będzie wyłącznie postępowanie Prezydenta Miasta Krakowa od 10 sierpnia 2021 r., kiedy to zostały mu zwrócone akta przez Wojewodę Małopolskiego. W ocenie tegoż sądu analiza prowadzonego postępowania nie pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Przede wszystkim organ nie pozostaje bezczynny, albowiem nie upłynął jeszcze termin usunięcia naruszeń prawa stwierdzonych w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 uPb. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się również przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez wyznaczenie zbyt długiego terminu uzupełnienia projektu budowlanego.
3.2. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w pkt 7 postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 2 września 2021 r. inwestor został zobowiązany do przedłożenia uzgodnienia konserwatora zabytków. Określony pierwotnie termin został następnie – na skutek uwzględnienia wniosków inwestora – dwukrotnie przedłużony. W ocenie tegoż sądu takie działanie organu należało ocenić w realiach niniejszej sprawy jako prawidłowe. Przepis art. 35 ust. 3 uPb nie określa bowiem konkretnego terminu usunięcia nieprawidłowości, pozostawiając powyższą kwestię uznaniu organu w konkretnej sprawie.
4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.
4.1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
A. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb poprzez ich błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że Prezydent Miasta Krakowa nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy organ ten wyznaczył inwestorowi roczny termin (tj. do 31 grudnia 2022 r.) do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a zatem na dzień przypadający po upływie 16 miesięcy od zainicjowania postępowania pomimo, iż w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających wyznaczenie tak długiego terminu ponad dopuszczalne terminy ustanowione przepisami prawa;
- art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy wyznaczenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości przez inwestora do 31 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy skarżący nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, prowadzi do obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania na zgodny wniosek stron;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia tych przepisów, podczas gdy organy nie wyjaśniły dokładnie okoliczności sprawy, naruszyły zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszyły zasadę zaufania do organów państwa;
B. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie następujących przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
- art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, Pusa) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi,
- art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.
4.2. Wspólnota wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
4.3. Skarżąca kasacyjnie zaznacza, że przedłużenie terminu do usunięcia przez inwestora nieprawidłowości nastąpiło już po raz kolejny. Wskazuje, że początkowo organ uznał za słuszne wyznaczenie inwestorowi 60 dni na usunięcie wskazanych nieprawidłowości, następnie przedłużył ten termin do 31 grudnia 2021 r., a pismem z 10 stycznia 2022 r., jako ostateczny termin wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków wyznaczył dzień 31 grudnia 2022 r. Takie działanie organu należy zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania, ponieważ prowadzi do zakończenia sprawy w czasie znacznie dłuższym niż jest to niezbędne w świetle okoliczności faktycznych i prawnych.
4.4. Na wyznaczoną rozprawę za stronę skarżąca kasacyjnie nikt się nie stawił.
Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyjaśnił, że w sprawie została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która następnie została utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego. W toku postępowania brak było piastuna urzędu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, inwestor był zobowiązywany do przedłożenia dokumentacji dotyczącej warunków technicznych, a co przedłużało postępowanie.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1.1. W myśl art. 174 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono.
5.1.2. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
5.2.1. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stawiając go autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, sąd wojewódzki nie wyjaśnił "wszystkich istotnych dla sprawy kwestii" (w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, o jakie to kwestie chodzi – uwaga Sądu), nadto nie pozwalać ma na odtworzenie toku rozumowania sądu. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi zawarte w art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku wyjaśnienia "wszystkich istotnych dla sprawy kwestii", należałoby je po prostu wskazać i powiązać z naruszeniem stosownego przepisu oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. Skarga kasacyjna nie zawiera takiego wskazania. Chybiony jest zarzut lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pomijając, iż przepis art. 141 § 4 Ppsa nie zawiera żadnego wskazania objętości uzasadnienia wyroku sądu. Gdyby chociażby porównać obszerność motywów sądu pierwszej instancji w części "zważeniowej" kwestionowanego wyroku (7 stron wydruku) oraz objętości uzasadnienia podstawy kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, to miana "lakoniczności" nie sposób przypisać działaniu sądu a quo.
Ubocznie Sąd Naczelny zwraca uwagę, że nie zgadza się z poglądem meriti wyrażonym w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku na s. 14, gdzie sąd pierwszej instancji wywodzi, że "ustawowe terminy załatwienia sprawy mają jedynie charakter instrukcyjny". Nie jest to wszak powód do uchylenia wyroku, skoro skargę kasacyjną Naczelny Sąd oddala także wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada on prawu (art. 184 Ppsa), taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
5.2.2. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów, a co miało mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. W skardze kasacyjnie nie wyłuszczono na czym miałby polegać zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa, wedle którego "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Nie wskazano ponadto, w jaki sposób zaskarżony wyrok miałaby naruszać przepis art. 2 Pusa, z którego wynika, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro rozpoznawał skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem podstawy uwzględnienia takiej skargi i orzekania przez sąd administracyjny w tego typu sprawach znajdują się w przepisach art. 149 Ppsa, nie zaś w przepisach art. 145 tej ustawy.
5.2.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a., uznanych przez stronę skarżącą za przepisy prawa materialnego, i podnoszenie zarzutu ich błędnej wykładni oraz nieprawidłowego zastosowania poprzez stwierdzenie, jakoby sąd pierwszej instancji miał wyrazić stanowisko, że organ nie dopuścił się naruszenia tych przepisów. Uważniejsza lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że takiego stwierdzenia w tym wyroku brak, zatem skarżąca kasacyjnie Wspólnota zwalcza nie wyrażone przez sąd a quo stanowisko w przedmiocie przywołanych w środku odwoławczym przepisów prawa.
5.2.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 98 § 1 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy wyznaczenie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości przez inwestora do 31 grudnia 2022 r., w sytuacji gdy skarżąca nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania, co prowadzić ma do obejścia przepisów o zawieszeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, a w przedmiocie bezczynności i przewlekłości Prezydenta Miasta Krakowa. Wypada zauważyć, że w toku postępowania inwestor ubiegał się o zawieszenie, ale organ odmówił takowego, uwzględniając brak zgody Wspólnoty na zawieszenie postępowania.
5.2.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 37 § 6 w zw. z art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb poprzez ich błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że Prezydent Miasta Krakowa nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy organ ten wyznaczył inwestorowi termin do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym na dzień przypadający po upływie 16 miesięcy od zainicjowania postępowania, pomimo, iż w sprawie brak ma być okoliczności uzasadniających wyznaczenie tak długiego terminu ponad dopuszczalne terminy ustanowione przepisami prawa.
Po pierwsze, art. 37 § 6 K.p.a. odnosi się do treści postanowienia organu wyższego stopnia rozpoznającego ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość, w przedmiotowej sprawie w zaskarżonym wyroku w żadnym razie nie wypowiadano się co do wykładni tegoż przepisu lub jego zastosowania, ograniczając się w motywach jedynie do odnotowania, że Wojewoda Małopolski rozpoznając ponaglenie Wspólnoty, postanowieniem z 15 marca 2022 r. "oddalił je" (s. 10 wyroku). Przedmiotem skargi nie jest także to postanowienie Wojewody, ten organ także nie jest stroną postępowania sądowego wywołanego skargą Wspólnoty.
Po drugie, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów określa ustawowe i maksymalne terminy załatwienia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, drugi z nich określa zasadę ogólną tzw. szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Istota sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do oceny trafności skargi podnoszącej, iż organ dopuścił się w postępowaniu prowadzonym z wniosku inwestora bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Rzecz w tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że w myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m. in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 uPb, wedle którego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, chodzi tu o nieprawidłowości dotyczące znacznego skorygowania dokumentacji projektowej, pozyskania aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, a także włączenia do projektu budowlanego geotechnicznych warunków posadowienia budynku. W orzecznictwie uznaje się, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 uPb jest terminem przewidzianym w przepisach prawa na dokonanie oznaczonych czynności (por. wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., II OSK 136/08, LEX nr 516059).
Po trzecie, w obszernych motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził m. in., że analiza prowadzonego postępowania nie pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu bezczynności, czy też przewlekłego prowadzenia postępowania. Taka ocena była spowodowana konstatacją, wedle której organ nie pozostaje bezczynny, albowiem nie upłynął jeszcze termin usunięcia naruszeń prawa stwierdzonych w postanowieniu organu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 uPb, sąd ten nie dopatrzył się również przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez wyznaczenie zbyt długiego terminu do uzupełnienia projektu budowlanego. WSA w Krakowie podkreślił, że termin na usunięcie nieprawidłowości został ustalony przy udziale inwestora, wskazującego na trudności w uzyskaniu przedłożenia uzgodnienia z konserwatorem zabytków z przyczyn leżących po stronie tegoż organu. Słusznie w wyroku wskazywano, że termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 uPb winien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku, termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Trafnie – w ocenie Sądu Naczelnego – zaznaczono w dalszych motywach zaskarżonego wyroku, iż nie można było również tracić z pola widzenia faktu, że w niniejszej sprawie zapadły już wyroki sądów administracyjnych, których wytyczne są wiążące dla dalszego postępowania w sprawie.
Po czwarte, przy braku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 uPb oraz ograniczenia argumentacji do stwierdzenia, że wskazane w uzasadnieniu postanowienia organu z 2 września 2021 r. okoliczności – z wyłączeniem wymogu uzyskania pozwolenia na konserwatorskiego, co do którego Wspólnota uznaje, że możliwe było uzyskanie go w terminie dwóch miesięcy – nie prowadziło do konieczności długotrwałej procedury uzgodnień i pozwoleń, w ocenie Sądu Naczelnego nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. Nie jest okolicznością relewantną to, że organ dokonywał zmiany terminu wyznaczonego w myśl art. 35 ust. 3 uPb na usunięcie nieprawidłowości, sama ta okoliczność może przecież wynikać z faktycznej potrzeby, pojawiającej się na oznaczonym etapie postępowania. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał, że przy określaniu tego terminu należy wziąć pod uwagę, że wydanie pozwolenia na budowę będzie możliwe jedynie w razie usunięcia wszystkich naruszeń, w takim stanie rzeczy termin winien być na tyle długi, aby inwestor mógł zadośćuczynić wezwaniu organu w pełnym zakresie. Zgodzić się należy z sądem wojewódzkim, że w interesie inwestora było pozyskanie niezbędnych uzgodnień i uzupełnienie dokumentacji projektowej w najszybszym terminie, a w sytuacji gdy wskazywał on, że nie jest w stanie z powodów od niego niezależnych wypełnić zobowiązania w zakreślonym terminie, nie można było organowi postawić zarzutu, że prowadzi postępowanie przewlekłe tylko dlatego, że przedłuża termin celem umożliwienia skompletowania dokumentacji.
5.2.6. Co się tyczy wskazania w podstawie prawnej zarzutu kasacyjnego art. 35 ust. 6 pkt 1 uPb, to jest to zarzut chybiony, skoro skarga została wniesiona nie w przedmiocie braku wymierzenia kary z tytułu nie wydania w terminie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, ale w przedmiocie dotyczącej rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
5.3. Skoro zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, to skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.
5.4. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.