II OSK 2528/23

II OSK 2528/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 235/23 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2023-08-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58, art. 182, art. 183, art. 185, art. 200, art. 203, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9, art. 14, art. 20, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. j. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 235/23 w sprawie ze skargi X sp. j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 235/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę X sp. j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że przedmiotem zaskarżenia objęto część § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] w zakresie, w jakim Studium przewiduje dla terenu określonego na rysunku PUI, położonego w obrębie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...] w zakresie ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN) i tereny sportu i rekreacji (US). X sp. j. z siedzibą w [...], zarzuciła ww. uchwale: rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i wprowadzenia dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej, co w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych, albowiem godzi w niezakłóconą możliwość korzystania z prawa własności działki [...] i [...], obręb [...], zlokalizowanej w [...], a polegającej na wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem tj. do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia, co z kolei stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 Konstytucji; rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p poprzez próbę legalizacji bezprawnych działań właścicieli części nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PUI, położonego w obwodzie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], a polegającym na niezgodnym z prawem i bez wymaganej zgody przekształceniu nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym na cele mieszkaniowe; rażące naruszenie art. 10 pkt 8 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie uzupełniającego przeznaczenia nieruchomości dla terenu określonego na rysunku symbolem PUI, położonego w obwodzie [...], po wschodniej stronie drogi krajowej nr [...], na cele zabudowy mieszkaniowej (MW i MN i tereny sportu i rekreacji US) z pominięciem postanowień umów sprzedaży nieruchomości, wskazujących ich przeznaczenie. Dodatkowo przeznaczenie uzupełniające ma na celu podjęcie próby legalizacji niezgodnych z prawem przekształceń nieruchomości na cele mieszkaniowe. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów: na okoliczność legitymowania się interesem prawnym (księga wieczysta nieruchomości); na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu będącego przedmiotem skargi (dokumenty postępowania zwieńczonego wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22), decyzja Starosty [...] z dnia 6 października znak [...], na okoliczność historycznego przeznaczenia terenu (decyzja Starosty [...] z dnia 6 października 2021 r. znak [...], decyzja SKO w Wałbrzychu z dnia 1 grudnia 2021 r. [...], wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 106/22, wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 stycznia 2023 r.); na okoliczność nakładów poczynionych na nieruchomość (decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hal magazynowych i produkcyjnych na przedmiotowej działce nr [...], decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowo - usługowego na obiekt produkcyjny, na terenie działki nr [...]); na fakt dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i naruszenia interesu prawnego (uchwała zaskarżona oraz uchwała z dnia 26 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Rozwijając skargę wskazano, że przedmiotowy teren od dziesięcioleci przeznaczony był pod przemysł i w takim też celu następowała sprzedaż konkretnych działek, po zakończeniu działalności przez [...]. W analogicznym celu zakupiła działki skarżąca i poczyniła nakłady na cele przemysłowe. Jednakże, jak wskazuje, równolegle następowało nielegalne przeznaczanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, co negatywnie oddziaływało na zakład prowadzony przez skarżącą i ograniczało jego działalność gospodarczą. W dalszej części skarżąca przywołuje regulacje prawne, które jej zdaniem są adekwatne dla przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że na przedmiotowym terenie była prowadzona działalność przemysłowa, ale równolegle z nią powstawały budynki mieszkalne, także dla pracowników. Oznacza to, że funkcja przemysłowa była przemieszana z funkcją mieszkaniową, a w nowym studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenów. Na obszarze PU1 funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa a mieszkańcy dysponują interesem prawnym. Dopuszczenie w studium jedynie istniejącej zabudowy mieszkaniowej w obszarze PU1 jednoznacznie wynika z definicji przeznaczenia uzupełniającego. Dalej Gmina wywodzi, że w skardze nie wykazano nadużycia przez gminę prawa ani wadliwego ustalenia studium. Na terenie należącym do skarżącej nie występuje zabudowa mieszkaniowa działki [...] i [...] i teren ten nie mógł stanowić gruntu pod nową zabudowę mieszkaniową.
Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł nawiązując do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), że w kontrolowanej sprawie skarżąca powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą w sprawie uchwalenia studium został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, realny, zindywidualizowany, skonkretyzowany, wynikający ze ściśle określonego przepisu prawa i odnoszący się wprost do skarżącego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnosząca skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały.
Dalej Sąd wskazał, że istotę skargi stanowi zarzut, że studium, wskazując - jako przeznaczenie uzupełniające - teren obejmujący także nieruchomości skarżącej, na zabudowę mieszkaniową i tereny sportowo-rekreacyjne, narusza interes prawny skarżącej. Postanawiając o odrzuceniu skargi Sąd wziął pod uwagę charakter zaskarżonego aktu. Objaśniając charakter prawny studium podkreślił, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, co bezpośrednio wyraża art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Studium nie mieści się w konstytucyjnie określonym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). Tym samym studium, zważywszy art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie może być traktowane jako podstawa prawna działań administracji względem jednostki. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skoro studium nie może wkraczać i nie wkracza bezpośrednio w sferę prawną skarżącego, i nie pozbawia - samo z siebie - ani nie uszczupla jego uprawnień, to nie sposób wywodzić bezpośredniego, konkretnego, zindywidualizowanego, realnego wpływu (naruszenia) na jego interes prawny. Wynika to istoty studium, które nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, i nie może stanowić podstawy prawnej dla aktów indywidualnych podejmowanych względem podmiotu prawa. Sąd podkreślił, że studium jest wyrazem polityki przestrzennej gminy, bo jak wynika z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Studium jest więc aktem polityki, czyli przejawem działalności władzy w dziedzinie ładu przestrzennego, a więc sprawy publicznej, jest przejawem przemyślanego postępowania w celu osiągnięcia określonych zamierzeń. Studium jest osobnym samodzielnym aktem planistycznym wytyczającym kierunki rozwoju przestrzennego stanowiącym podstawę uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego gminy czy miasta. Sąd zważył także jako istotne to, że celem procedury planistycznej związanej z planem miejscowym jest ustalenie przeznaczenia terenów (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), gdy tymczasem celem adekwatnym dla studium jest określenie polityki przestrzennej. Akt polityki nie wywiera bezpośrednich skutków prawnych względem jednostek, nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Co najwyżej akt polityki może być źródłem prawa wewnętrznego, co w świetle art. 93 ust. 1 Konstytucji oznacza, że ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Przemawiają za tym regulacje u.p.z.p., a zwłaszcza art. 9 ust. 4 artykułujący związanie studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 określający, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z tych przepisów Sąd wyprowadził wniosek, że regulacje studium wiążą bezpośrednio jedynie w sferze wewnętrznej pomiędzy organami zaangażowanymi w procedury planistyczne, jednak nie oddziałują dyrektywnie, bezpośrednio na sferę prawną jednostki - w realiach sprawy skarżącego - i dlatego nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego w zaprezentowanym wyżej rozumieniu. Rada Gminy uchwalając studium, tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów miejscowych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma żadnej mocy prawnej, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego. Przywołują art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenie planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, Sąd stwierdził, że jeżeli ustawodawca wymienił plan miejscowy jako wyznacznik wykonywania prawa własności, ale nie wskazał w tym przepisie studium, to prowadzi to do wniosku, że studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie, nie determinuje bezpośrednio takiego interesu prawnego.
Sąd dostrzegł wyrażane poglądy orzecznicze opierające się na przyjęciu, że charakter studium nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium, ponieważ ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3). Wskazał jednak, że w przywołanym orzeczeniu Sądu Naczelnego zaznaczono również, że konieczne jest dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawno-planistyczną konkretnej nieruchomości. Sąd stwierdził, że dokonał takiej oceny, i w jej rezultacie nie skonstatował, aby interes prawny skarżącego doznał naruszenia w kontekście innych zasad prawnych, w tym zasady proporcjonalności, czy ochrony własności. Sąd podniósł, że w świetle studium tereny PU1, gdzie zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, to tereny produkcyjno - usługowe z przeznaczeniem podstawowym/dominującym wskazanym jako tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych. Natomiast przeznaczenie uzupełniające/dopuszczalne to tereny zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] [...], do zachowania, bez możliwości rozbudowy, tereny sportu i rekreacji. W studium - wskazując problematykę obszaru szczególnego [...] - [...] napisano: w wyniku niekontrolowanych przekształceń własnościowych [...] obiekty adaptowano pod funkcje mieszkaniowe, co doprowadziło do zamieszkania na terenach skażonych i poprzemysłowych. Dalej wskazano (charakterystyka z punktu widzenia potrzeby utrzymywania istniejącej infrastruktury mieszkaniowej): teren zdegradowany, zabudowa rozproszona, brak możliwości rozdzielenia funkcji przemysłowej od mieszkaniowej strefą izolacyjną, istniejący konflikt sąsiedztwa będzie generował koszty dla wszystkich stron. Z materiału graficznego sprawy można wyczytać, że na terenie należącym do skarżącego nie ma budynków mieszkalnych, są tylko budynki przemysłowe, natomiast budynki mieszkalne są zlokalizowane w odległości 25-40 m od nieruchomości skarżącego.
Sąd stwierdził, że naruszenie interesu prawnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności wyeksponuje się wtedy, gdy skarżąca wykaże, że ingerencja w jej prawo nastąpiła niewspółmiernie, bez uzasadnionej potrzeby, bez realnej konieczności publicznej. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, aby w sprawie jej działek pogwałcono zasadę proporcjonalności w przyjętym wyżej rozumieniu. Sąd wskazał, że uwzględnił całokształt terenu objętego studium i uwarunkowania wynikające z dotychczasowego wykorzystywania terenu, w których nie można tracić z pola widzenia uwarunkowań społecznych i gospodarczych. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby przekształcenie jej nieruchomości przyczyniło się do zakłócenia wymagań ładu przestrzennego czy innych uwarunkowań z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., czy też pogorszyło harmonię przestrzeni. Po drugie, Sąd wziął pod uwagę, że produkcja i usługi stanowią funkcję dominującą, podstawową, priorytetową, a dodanie funkcji mieszkaniowej (jako uzupełniającej) wpisuje się w proporcjonalność w zarysowanym wyżej, równoważącym i respektującym różne wartości - rozumieniu. Sąd nie odnalazł również realnej ingerencji we własność skarżącej, a przynajmniej wynikające ocenie Sądu z akt informacje tego nie ilustrują. Skarżąca nie traci bowiem dotychczasowego przeznaczenia, zostaje ono zachowane, a negowanie rozwiązań jakie ewentualnie może przyjąć prawodawca lokalny w planie miejscowym, jest przedwczesne, i w ocenie Sądu nie mieści się zakresie realnego, bezpośredniego interesu prawnego.
Powyższe zdaniem Sądu powoduje, że zasada proporcjonalności została należycie potraktowana przez organ przyjmujący studium, co w istocie nie pozwala przyjąć, że jej naruszenie - do czego zdaniem Sądu nie doszło - miałoby przełożyć się na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Jednocześnie w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że istota jej własności została naruszona. Skarżąca nie wykazuje, aby jej prawo własności doznało realnego ograniczenia, zważywszy, że ustawa nakazuje uwzględniać prawo własności w ogóle, nie tylko to, którym legitymuje się skarżąca. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, jak nakazuje art. 1 ust. 2 pkt 6, 7, 9, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. Studium jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, i na jego autorach ciąży obowiązek respektowania wskazanych wartości. Trzeba tu zauważyć, że ustawa definiuje interes publiczny (art. 2 pkt 4) jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W studium uwzględnia się między innymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców, ale też potrzeby i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 1, 5 ,7). W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała jednak, aby w stosunku do jej nieruchomości zaistniały na skutek zapisów Studium automatycznie takie zakazy bądź nakazy, które by naruszały jej prawo własności. Skarżąca w istocie rzeczy wskazuje na potencjalne, przyszłe, ewentualne, niepewne skutki studium. W ocenie Sądu przedwczesne są działania ukierunkowane na zablokowanie studium, ponieważ studium wyraża politykę gminy, jej zamierzenia, plany, których realizacja dozna sprecyzowania w razie procedury uchwalania panu miejscowego. Tym samym kwestionowanie studium, w realiach sprawy, podważa prawnie gwarantowane kompetencje gminy w zakresie kształtowanie polityki przestrzennej. Organ gminy przekonująco argumentuje o uwarunkowaniach społeczno - gospodarczych związanych z terenem, i jego przekształceniami, zaś skarżący nie wykazuje, w jaki sposób jego indywidualny interes miałby być ważniejszy niż interes publiczny, interes lokalny, w którym należy umieścić również interesy lokalnej społeczności, która nabyła prawa do nieruchomości na przedmiotowym terenie. Sąd zważył przy tym rozmaite uwarunkowania związane z likwidacją i przekształcaniem zakładów przemysłowych, w szczególności biorąc pod uwagę również interesy byłych pracowników zakładów likwidowanych w związku z procesami transformacji gospodarczej. Przyjęcie do merytorycznego rozpoznania skargi wymaga przekonania Sądu, że wskutek uchwalenia studium nadmiernie preferowano interes lokalny, z pokrzywdzeniem interesu skarżącego. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał tego przekonująco, a więc nie zilustrował naruszenia swojego interesu prawnego, w kontekście zasad proporcjonalności i ochrony prawa własności. Argumentacja skarżącej wskazuje na interes potencjalny, interes faktyczny, który dopiero może się zaktualizować, jednak Sąd nie zauważył, aby wykazano naruszenie interesu prawnego w przywołanym wyżej rozumieniu. W tej sytuacji brak wykazania naruszenia interesu prawnego prowadzi do odrzucenia skargi w odniesieniu do nieruchomości skarżącej.
Skargą kasacyjną X sp. j. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez odrzucenie skargi mimo, że zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny skarżącego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 114 i 115 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego nieuwzględnienie i tym samym przyjęcie, że nie będzie on nakładał ograniczeń na skarżącego, co do emisji hałasu, a co za tym idzie, że nie ma on interesu prawnego we wniesieniu niniejszej skargi.
b) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a jej prawnie gwarantowaną sytuacją,
c) art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, że studium nie będzie miało wpływu na jego treść w przypadku rozpoczęcia przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego procesu legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej bez wymaganego zgłoszenia,
d) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że prawo własności skarżącego nie doznało istotnych ograniczeń w wyniku uchwalenia studium, a tym samym nie został naruszony interes prawny skarżącego, tym samym naruszając art. 64 ust. 3 Konstytucji,
e) art. 6 u.p.z.p., a w szczególności ust. 2 pkt 1 powołanego artykułu, poprzez uznanie, że zmiana studium nie wpłynie na ograniczenie prawa własności skarżącego i tym samym uznanie, że nie ma on interesu prawnego we wniesieniu skargi,
f) art. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie, że działania organu nie naruszyły zasady proporcjonalności, a tym samym brak jest interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Finansów kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wywiedziona w przedmiotowej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Przede wszystkim słusznie bowiem zarzucono w niej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżąca X sp. j. z siedzibą w [...] jest właścicielem nieruchomości objętych ustaleniami kwestionowanej uchwały (działki nr [...] i [...]) oraz że Spółka ta prowadzi na spornym terenie działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu zakładu przerobu kamienia. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego Studium wskazane powyżej działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym symbolem PU1 – tereny produkcyjno-usługowe, o przeznaczeniu podstawowym, dominującym: tereny zabudowy usługowej, w tym usług publicznych/celu publicznego (U); tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P, PP, PS) – z wykluczeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko; tereny zabudowy związanej z rolnictwem, tereny obsługi i produkcji rolnej – z wykluczeniem przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko (RZ, RUP); tereny obsługi komunikacji – obiekty sprzedaży i naprawy pojazdów i sprzętu rolniczego, stacje paliw oraz garaże i parkingi (U, KS, KO, INS). Jako przeznaczenie uzupełniające/dopuszczalne na omawianym terenie ustalono: tereny zabudowy mieszkaniowej (MW, MN), na terenie [...] [...] do zachowania bez możliwości rozbudowy; tereny sportu i rekreacji. Przed uchwaleniem przedmiotowego Studium obszar ten zdefiniowany był jako P, o funkcji podstawowej: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów; funkcji równorzędnej: tereny zabudowy usługowej; funkcji dopuszczalnej: tereny obsługi gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, tereny infrastruktury technicznej, tereny związane z dopuszczalnymi podstawowymi elementami zagospodarowania terenu dla w/w funkcji, do których należą: niezbędne ciągi komunikacyjne oraz sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej; zieleń wewnętrzna; urządzenia rekreacji i wypoczynku, obiekty i urządzenia gospodarki komunalnej; garaże i miejsca postojowe (uchwała nr [...]Rady Miejskiej [...] z dnia 26 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]).
Oceniając w tych okolicznościach zagadnienie, czy interes prawny skarżącej kasacyjnie mógł zostać zaskarżoną uchwałą naruszony, trzeba rozważyć, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie było w tej kwestii jednolite. Prezentowane w nim było zarówno stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny (zob. m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11) jak i stanowisko, zgodnie z którym dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13). Drugie z przywołanych powyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżącej został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Stanowisko to należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też w orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.
Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy).
Dokonując w tym kontekście oceny istnienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawego w skarżeniu przedmiotowej uchwały zwrócenia uwagi wymaga, że przewidziano w niej na obszarze wcześniej ściśle przeznaczonym pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz pod tereny zabudowy usługowej (funkcje podstawowe i równorzędne) – jako uzupełaniającą/dopuszczalną - zabudowę mieszkaniową. Rada Gminy w spornej uchwale ostatecznie przyjęła zatem opisany szczegółowo w części I Studium – Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], Wariant 1 docelowego zagospodarowania terenów w obrębie dawnej [...] [...] (str. 30-33). Jest to teren, na którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą (zakład obróbki kamienia) mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności na ludzi (hałas, pylenie), co nie jest w sprawie kwestią sporną. Tymczasem w przedmiotowym Studium (Części I – Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], str. 30), organ stanowiący Gminy [...] stwierdził, że usankcjonowanie na terenach w obrębie dawnej [...] [...] zabudowy mieszkaniowej w planie miejscowym skutkować może częściową likwidacją działalności gospodarczej, której skutki negatywnego oddziaływania wykroczą poza teren prowadzonej działalności gospodarczej (hałas, pylenie). Organ ten wskazał, że obowiązujące standardy ochrony akustycznej i inne dotyczące ochrony środowiska dla terenów chronionych będą podstawą do wykluczania niektórych form działalności oraz do realizacji dodatkowych inwestycji na rzecz ograniczania oddziaływania. W przedmiotowym Studium przyjmując wariant łącznego funkcjonowania na ww. terenie konfliktowych przeznaczeń terenów: mieszkalnictwa i produkcji, dopuszczono zatem możliwość ewentualnej częściowej likwidacji działalności gospodarczej czy nawet wykluczania niektórych form działalności. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że treść przedmiotowego Studium – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - świadczy o tym, że gmina zamierza zmienić przeznaczenie spornych terenów na niekorzystne dla skarżącej, mimo jej sprzeciwów w toku sporządzania i uchwalania studium. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Spółki. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności nie można przyjąć, że nie istnieje żaden związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącej jako właściciela działek nr [...] i [...] a zaskarżoną uchwałą, która zmierza do sprzecznej z interesem prawnym skarżącej zmiany kierunków sposobu przeznaczenia terenów w obrębie dawnej [...] [...].
W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należało, że odrzucenie skargi X sp. j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec uwzględnienia powyższych zarzutów i uchylenia zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny za bezcelowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Jednocześnie podkreślenia zdaniem Sądu odwoławczego wymaga, że powyższe rozważania nie oznaczają, że zmiana przeznaczenia spornych terenów dokonana zaskarżoną uchwałą jest sprzeczna z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej kasacyjnie Spółki otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07; postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 1719/16).