II OSK 2520/24

II OSK 2520/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 122/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 122/24 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 122/24, oddalił skargę T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 5 maja 2023 r., nr [...], Burmistrz M., dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji", po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Fundusz X Sp. z o.o. w [...], dalej także jako: "Inwestor", ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia: "Budowa budynku usługowego (usługi turystyki i wypoczynku)" na działce nr [...], obręb M., m. M. W decyzji organ I instancji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
T. N., dalej także jako: "strona", "skarżący", wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, dalej także jako: "Kolegium", "organ II instancji", działając m. in. na podstawie: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu na 26 maja 2021 r. - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "rozporządzenie", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ze względu na datę wszczęcia postępowania, sprawa została rozpatrzona na podstawie u.p.z.p. wg stanu na dzień 26 maja 2021 r. tj. z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1873) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 października 2021 r.
T. N. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również Inwestor.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, skarżący nie kwestionuje prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, lecz według niego, analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalonych przez organ I instancji wskaźników zabudowy dla inwestycji.
Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, tak więc dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu), oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenów mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Tytuł prawny do ww. nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro więc działka inwestycyjna przylega od frontu do działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, to uznać tym samym należy, że posiada ona dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem skarżącego, zamierzona inwestycja narusza ponadto kryterium gwarancji istniejącego ładu przestrzennego oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ wyraził bowiem zgodę na posadowienie na działce zabudowy intensywnej, podczas gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 27 kwietnia 2010 r. na analizowanym terenie przyjęto zabudowę ekstensywną i tereny zielone.
W odpowiedzi na ww. zarzut Sąd Wojewódzki podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a więc nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.
W ocenie Sądu meriti, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy w sposób wystarczający uzasadniły swoje stanowisko w zakresie odstępstwa od ustalenia wysokości budynku, wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jako uzasadnienie dopuszczenia wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że w realiach niniejszej sprawy działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną nie są zabudowane (dz. nr [...] i [...]), nie "przebiega" zatem na nich wysokość, tworząc uskok, o którym mowa w § 7 ust. 3. Z analizy urbanistycznej wynika, że na wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa o różnorodnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej od 4 m do 12 m. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, są zrealizowane budynki o wysokości do attyki (przy dachu płaskim) do 12 m, zatem zachodzi podstawa do ustalenia tego parametru jako 9 m - zgodnie z wnioskiem Inwestora, co – jak słusznie wskazało Kolegium - stanowi wyraz kompromisu pomiędzy niższą zabudową na działce nr [...] z jednej strony ul. [...], a wyższą zabudową na działkach nr [...] i [...] (w stronę ul. [...]).
Sąd rozpoznający skargę wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wynosi, jak słusznie zauważył skarżący, 26,4286%, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został ustalony – do 26,75%. Jednak, w ocenie Sądu meriti, należy zgodzić się z Kolegium, że nieznaczne przekroczenie średniej o 0,32 pkt procentowych, nie narusza ww. przepisów.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., jak zasadnie wskazał organ II instancji, nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jak wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów Inwestor przedłożył wymagane gwarancje wykonania uzbrojenia. Zatem wbrew zarzutom skarżącego, organ orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a przyłączenie do istniejącej sieci nastąpi zgodnie z warunkami przyłączenia.
Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że inwestycja nie narusza interesu prawnego osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na początkowym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta, mająca charakter swoistej promesy, nie przesądza o możliwości realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, ani nie konkretyzuje usytuowania obiektów budowlanych na działce wskazanej we wniosku.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegająca na zbyt szerokim rozumieniu pojęcia: "dostęp do drogi publicznej" i uznaniu, że dostęp taki jest zapewniony niezależnie od posiadania tytułu do drogi dojazdowej i realnej możliwości uzyskania dojazdu do danego terenu, a w konsekwencji błędnie przyjęto, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy nie zostało wykazane, że uczestnik postępowania ma zapewniony dojazd przez działkę nr [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną, co spowodowało błędne uznanie, że przedmiotowy teren spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;
b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne wnioski z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na dopuszczeniu zabudowy intensywnej wbrew postanowieniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało błędne uznanie, że planowany obiekt jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa;
c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, podczas gdy w sposób sprzeczny z przepisami ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 metrów (do gzymsu lub attyki) i ustalenie wysokości kalenicy na 12 metrów, w sytuacji, gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich (działka numer [...]) przebiega tworząc uskok, co spowodowało błędne ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy i błędne uznanie, że planowany obiekt spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa;
d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, pomimo, że jednoznacznie stwierdzono, iż doszło do przekroczenia maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co wprost jest sprzeczne z wskazanymi na wstępie niniejszego punktu przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia i co spowodowało, wadliwe uznanie, że planowany obiekt spełnia warunki dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy;
e) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżącego, podczas gdy w zaskarżonej decyzji w sposób dowolny określono wysokości zabudowy (ustalono wysokość kalenicy na 12 metrów, podczas gdy średnia wysokość występująca na obszarze analizowanym wynosi 7 metrów), co wprost jest sprzeczne z wskazanymi na wstępie niniejszego punktu przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia, z których wynika obowiązek ustalenia geometrii dachu odpowiednio do wysokości budynków sąsiadujących na obszarze oddziaływania.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 listopada 2023 r., w sytuacji, gdy decyzja ta narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie zebrał i nie rozważył w sposób wszechstronny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ spowodowało błędne przyjęcie, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz, że na działce dopuszczalna jest zabudowana intensywna, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia, że spełnione zostały warunki wydania decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia 5 maja 2023 roku (art. 188 P.p.s.a).
- ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt. 1 powyżej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (art. 188 P.p.s.a.).
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu (art. art. 203 pkt. 1 P.p.s.a.);
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającej na zbyt szerokim rozumieniu pojęcia: "dostęp do drogi publicznej" i uznaniu, że dostęp taki jest zapewniony niezależnie od posiadania tytułu do drogi dojazdowej i realnej możliwości uzyskania dojazdu do danego terenu, trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. W przepisie definicyjnym art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wyjaśniono pojęcie "dostępu do drogi publicznej’ - przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1986/12, LEX nr 1502249).
Zdaniem skarżącego nie zostało wykazane, że uczestnik postępowania ma zapewniony dojazd przez działkę nr [...] i [...] stanowiących drogę wewnętrzną. Celem powołanych unormowań jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej prowadzi do wniosku, że chodzi o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Należy zatem wnioskować, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej, a nie poszczególne działki wchodzące w jego skład. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że działka inwestycyjna przylega od frontu do działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną, posiada dostęp do drogi publicznej przez tę drogę wewnętrzną i drogę zlokalizowaną na działce nr [...].
Skarżący zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne wnioski z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na dopuszczeniu zabudowy intensywnej wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało błędne uznanie, że planowany obiekt jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji w ogóle nie kieruje się ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Studium uwarunkowań jest bowiem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa się perspektywiczną politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) w przeciwieństwie do planu miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Studium nie ma takiej mocy prawnej, aby wpływać na proces stosowania prawa, gdyż nie wyraża norm prawnych powszechnie obowiązujących, wiążących organ przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.
Studium oddziałuje na proces uchwalania planu miejscowego, ale nie wpływa na odrębną instytucję prawną, jaką jest decyzja o warunkach zabudowy. Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że ustawodawca, w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w żaden sposób nie uzależnił wydania decyzji administracyjnej od warunków określonych w studium (zgodności z postanowieniami studium). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 346/18, (LEX nr 1572736) wskazał, że: "Jeżeli studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powodują jej wygaśnięcie o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę".
Nie można podzielić argumentacji, że w zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z przepisami ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 metrów (do gzymsu lub attyki) i ustalenie wysokości kalenicy na 12 metrów, w sytuacji, gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich (działka numer [...]) przebiega tworząc uskok, co spowodowało błędne ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy i błędne uznanie, że planowany obiekt spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. W realiach niniejszej sprawy działki bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną nie są zabudowane. Dla ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należy zastosować w niniejszej sprawie § 7 ust. 1, 2 i 4. Ustalenia na podstawie ust. 4 muszą wynikać z prawidłowo przeprowadzonej i uzasadnionej analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że na wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa o różnorodnej, niejednolitej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 4 m do 12 m. Planowana inwestycja znajduje się pomiędzy działką nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 6 m, a działkami: nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 8 m, nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 12 m, nr [...] z zabudową o wysokości do attyki 12 m. Przy tym, co istotne, na tym terenie nie powstała zabudowa pierzejowa. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym stanie faktycznym należało wyznaczyć wysokość zgodnie z § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, a więc jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dopuszczając wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Rozporządzenie przewiduje bowiem, że wysokość tą wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co przy takim zróżnicowaniu wysokości na działkach sąsiednich oraz braku zabudowy pierzejowej, nie może nastąpić jako proste przedłużenie na tej samej wysokości, (z każdej strony jest ona inna). Zatem zachodzi uzasadnienie dla wyznaczenia innej wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Nie można też podzielić zarzutu skargi przekroczenia maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego w niniejszej sprawie wynosi 26,4286%, podczas gdy wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został ustalony – do 26,75%. Należy jednak zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nieznaczne przekroczenie średniej o 0,32 pkt procentowych, nie narusza przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.
Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji w sposób dowolny określono wysokości zabudowy (ustalono wysokość kalenicy na 12 metrów, podczas gdy średnia wysokość występująca na obszarze analizowanym wynosi 7 metrów), co wprost jest sprzeczne z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, z których wynika obowiązek ustalenia geometrii dachu odpowiednio do wysokości budynków sąsiadujących na obszarze oddziaływania.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.". Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 8 nakazuje, aby geometrię dachu - kąt nachylenia, ustalać odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia: "odpowiednio" oznacza, że występujące na danym terenie rozwiązania dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi modyfikacjami, czy odrębnościami, albo w ogóle nie mają zastosowania. Zdaniem A. Plucińskiej-Filipowicz: "W żadnym razie w takim przypadku nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej (nieuwzględniającej wniosku inwestora), chyba że pouczony o wynikach analizy urbanistycznej i o tym, iż powinien dostosować swój wniosek, aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, nie zdecyduje się na to, zaś ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora absolutnie nie byłoby możliwe ze względu na wymogi ładu przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] LEX/el).
Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu, że geometria dachu, o jaką wnioskuje inwestor (w tym wysokość głównej kalenicy), ma poparcie w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że budynki zrealizowane na działce nr [...] oraz na działce nr [...], o wysokości 12 m, uzyskały decyzje o pozwoleniu na użytkowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.